5. Kết cấu của đề tài
3.2. Thực trạng công tác quảnlý vốn NSNN đầu tƣ xây dựngNTM trên địa
địa bàn tỉnh Lai Châu
3.2.1. Thực trạng quy trình quản lý vốn NSNN đầu tư xây dựng NTM ở tỉnh Lai Châu
Quy trình quản lý vốn NSNN đầu tƣ xây dựng NTM tỉnh Lai Châu đƣợc thể hiện qua sơ đồ dƣới đây:
Sơ đồ 3.1. Quy trình quản lý vốn NSNN đầu tư xây dựng NTM tỉnh LC
Vốn NSNN đầu tƣ xây dựng NTM
UBND tỉnh
Cơ quan tham mƣu - Sở Kế hoạch và Đầu tƣ - Sở Tài chính phối hợp - Kho bạc nhà nƣớc
- Sở Nông nghiệp & PTNT
Kế hoạch phân bổ (cân đối, bổ sung tổng nguồn
cho từng huyện, thành phố)
UBND các huyện, thành phố
Cơ quan tham mƣu, giúp việc - Phòng TC-KH
- Phòng Nông nghiệp & PTNT - Các phòng chuyên ngành
Kế hoạch phân bổ vốn (đến xã, danh mục dự án)
- Phê duyệt KH lựa chọn nhà thầu
- Thanh toán, quyết toán công trình
UBND xã
Giúp việc tổ chức thực hiện - Ban Quản lý NTM xã - Ban quản lý NTM thôn
- Kế hoạch thực hiện - Dự toán, dự án - Kế hoạch, kết quả lựa chọn nhà thầu, ký HĐ - Giám sát
- Nghiệm thu, thanh toán, QT Chủ đầu tƣ Phê duyệt Nhà thầu (Doanh nghiệp, tổ nhóm thợ) - Thẩm định, phê duyệt dự toán - Phê duyệt HSMT - Ký kết hợp đồng - Tổ chức nghiệm thu, thanh toán
- Lập hồ sơ quyết toán
- Tổ chức thi công - Giám sát - Nghiệm thu Phê duyệt Phê duyệt Phê duyệt
- UBND tỉnh: Khi nhận đƣợc thông báo về kế hoạch vốn NSNN đầu tƣ xây dựng NTM Thủ tƣớng Chính phủ và các Bộ ngành Trung ƣơng giao, chỉ đạo các cơ quan tham mƣu (Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chính, Sở Nông nghiệp và PTNN) trên cơ sở chức năng nhiệm vụ giao, hƣớng dẫn của Trung ƣơng về nguyên tắc, tiêu chí, định mức vốn, tham mƣu phân bổ vốn cho từng huyện, thành phố để UBND tỉnh xin ý kiến HĐND tỉnh quyết định giao kế hoạch hằng năm. Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nƣớc hƣớng dẫn cơ chế thanh toán, quyết toán công trình.
- UBND các huyện, Thành phố: Căn cứ quyết định giao kế hoạch của UBND tỉnh, giao các phòng chuyên môn (Kế hoạch - Tài chính, Nông nghiệp và PTNT) tham mƣu giao kế hoạch vốn đến từng xã, danh mục công trình; giao chủ đầu tƣ: Đối với các dự án thực hiện cơ chế đặc thù giao cho UBND xã làm chủ đầu tƣ và quyết định đầu tƣ; đối với các dự án khác giao cho các phòng chuyên ngành (Công thƣơng, Nông nghiệp & PTNT) hoặc Ban Quản lý dự án làm chủ đầu tƣ, UBND huyện quyết định đầu tƣ xây dựng công trình. - UBND xã: Phê duyệt kế hoạch vốn giao cho các Ban quản lý NTM thôn, xã tổ chức thực hiện; phê duyệt dự toán, kế hoạch, kết quả lựa chọn đơn vị thi công, tổ chức giám sát công trình, nghiệm thu, thanh toán, bàn giao đƣa vào sử dụng và lập hồ sơ trình phê duyệt quyết toán công trình
- Chủ đầu tƣ: Phê duyệt hồ sơ mời thầu, kết quả lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng, tổ chức giám sát, nghiệm thu, đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ
- Nhà thầu thi công/tổ nhóm thợ: Tổ chức thi công theo đúng tiến độ, thiết kế phê duyệt, giám sát, nghiệm thu, đề nghị thanh toán, quyết toán công trình.
Trong quá trình thực hiện một dự án đầu tƣ: Quy trình quản lý trên là một quy trình khép kín, có nghĩa là khi vốn đƣợc giao từ NSTW, UBND tỉnh giao cho các chặt chẽ trong từng khâu, theo đúng các quy định của pháp luật
đầu tƣ và phải có sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng trong tổ chức thực hiện vốn đƣợc giao, đảm bảo hiệu quả đầu tƣ, phòng chống thất thoát, lãng phí vốn NSNN. Để quản lý đƣợc tiến độ thực hiện đầu tƣ vốn NSNN xây dựng NTM, công tác báo cáo đƣợc coi trọng bằng biện pháp đƣa ra quy định về công tác báo cáo, theo đó hàng tháng, hàng quý các chủ đầu tƣ phải báo cáo tiến độ thực hiện về khối lƣợng hoàn thành nghiệm thu, giá trị vốn đã thanh toán, công trình hoàn thành bàn giao công trình đƣa vào sử dụng với UBND xã, UBND huyện qua Phòng Tài chính - Kế hoạch tổng hợp báo cáo lên cấp trên UBND tỉnh (qua các sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Tài chính, Nông nghiệp và PTNT) tổng hợp báo cáo các Bộ, ngành Trung ƣơng.
3.2.2. Thực trạng công tác lập kế hoạch, chuẩn bị dự án đầu tư, phân bổ vốn NSNN đầu tư xây dựng NTM
3.2.2.1. Xây dựng kế hoạch vốn NSNN đầu tư xây dựng NTM
Công tác xây dựng kế hoạch vốn NSNN đầu tƣ xây dựng NTM về quy trình, thời gian và nội dung đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ và các bộ ngành Trung ƣơng hƣớng dẫn hàng năm giống nhƣ xây dựng kế hoạch nguồn vốn đầu tƣ NSNN nói chung. Riêng nguồn vốn này có đặc thù là cơ quan đƣợc giao xây dựng xong dự thảo kế hoạch năm tới thì phải lấy ý kiến tham gia của các hộ dân trong thôn, có sự tham gia của các đoàn thể xã hội, trong vòng 15 ngày sau khi bản dự thảo kế hoạch đƣợc công bố công khai tại trụ sở UBND xã và sau khi đã họp lấy ý kiến nhân dân, Hội đồng Nhân dân xã tổ chức cuộc họp nghe ý kiến đại diện các thôn, ý kiến giải trình, tiếp thu của Ban quản lý xã, trên cơ sở đó ban hành Nghị quyết thông qua kế hoạch năm tới
Trên thực tế quy trình này mất khá nhiều thời gian, nên UBND các xã phải chủ động xây dựng kế hoạch năm sau ngay từ quý I năm trƣớc năm kế hoạch, vì tháng 6 hàng năm UBND tỉnh ban hành Chỉ thị về định hƣớng xây dựng kế hoạch năm sau, Sở Kế hoạch và đầu tƣ ban hành hƣớng dẫn xây dựng kế hoạch đầu tƣ năm sau, công tác này ba cấp (xã, huyện, tỉnh) chỉ thực
hiện trong tháng 7, trƣớc 31/7 gửi bản kế hoạch về các cơ quan quản lý chƣơng trình, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ để tổng hợp.
Tiếp theo, sau khi đƣợc Hội đồng Nhân dân xã thông qua, Ban quản lý xã gửi kế hoạch của xã cho UBND huyện để tổng hợp, thẩm định và phê duyệt Kế hoạch chung toàn huyện, gửi UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chính và Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tổng hợp. UBND tỉnh phê duyệt kế hoạch thực hiện Chƣơng trình toàn tỉnh và gửi các Bộ: Kế hoạch và Đầu tƣ; Tài chính và Nông nghiệp và Phát triển nông thôn để tổng hợp, làm căn cứ bố trí vốn. Song trên thực tế bản kế hoạch này thƣờng không thông qua kỳ họp HĐND 6 tháng đầu năm do thực hiện muộn hơn so với quy định và không tuân thủ theo quy trình, bỏ qua một khâu xin ý kiến của cơ quan giám sát, có thể chất lƣợng công tác xây dựng kế hoạch kém hiệu quả nếu đƣợc thông qua HĐND xã thì những hạn chế, yếu kém sẽ đƣợc chỉnh sửa, bổ sung, đảm bảo chất lƣợng lập kế hoạch đƣợc nâng lên, hiệu quả đầu tƣ vốn NSNN đạt đƣợc mục tiêu đề ra. Hơn nữa bản kế hoạch này cũng là cơ sở để HĐND các cấp giám sát việc tổ chức thực hiện các bƣớc tiếp theo, đánh giá kết quả đạt đƣợc, kịp thời khắc phục hạn chế, yếu kém và đƣa ra giải pháp thực hiện, nhƣng ngƣợc lại nếu không thông qua HĐND các cấp thì bản kế hoạch không có cơ quan giám sát, đánh giá thì không lƣờng trƣớc đƣợc những bất cập, tồn tại, hạn chế khi triển khai thực hiện.
3.2.2.2. Chuẩn bị dự án đầu tư
Theo quy định quản lý chƣơng trình thì Ban quản lý NTM xã có trách nhiệm lập, trình cấp có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự án theo quy định của pháp luật.Thực tế thực hiện, Ban quản lý NTM xã tổ chức lập,trình thẩm định và phê duyệt các dự án giao thông nông thôn thực hiện theo cơ chế đặc thù và các nhà văn hóa thôn, bản; còn các dự án khác (thủy
lợi, nƣớc sinh hoạt, chợ, giáo dục…) thì đơn vị lập, thẩm định và trình phê duyệt dự án là các Ban Quản lý dự án huyện hoặc các Phòng chuyên môn thuộc huyện.
- Cấp quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ: UBND xã làm chủ đầu tƣ và quyết định đầu tƣ đối với những công trình giao thông nông thôn và nhà văn hóa thôn, bản mà NSNN hỗ trợ đến 03 tỷ đồng trong tổng giá trị của công trình. Các công trình khác mặc dù tổng mức đầu tƣ nhỏ, dƣới 03 tỷ đồng do UBND huyện quyết định đầu tƣ, các Ban Quản lý dự án huyện, các phòng chuyên môn thuộc huyện làm chủ đầu tƣ. Lý do, mặc dù các công trình có quy mô nhỏ nhƣng kỹ thuật phức tạp, tỉnh chƣa ban hành thiết kế mẫu, hƣớng dẫn lập dự toán, mặt khác do năng lực của đội ngũ cán bộ xã hạn chế nên tỉnh chƣa giao chủ đầu tƣ và phân cấp quyết định đầu tƣ công trình
- Lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo KTKT xây dựng công trình:
+ Các dự án đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng tại các xã, thôn có giá trị công trình đến 03 tỷ đồng, chủ đầu tƣ tổ chức lập báo cáo KTKT,thiết kế bản vẽ thi công và dự toán (hoặc thuê đơn vị tƣ vấn có tƣ cách pháp nhân thực hiện đối với công trình có giá trị trên 03 tỷ đồng) theo đúng quy định.
+ Đối với các công trình quy mô nhỏ, kỹ thuật đơn giản, có tổng mức vốn đầu tƣ NSNN đến 03 tỷ đồng: Thực hiện theo hƣớng dẫn về cơ chế quản lý đặc thù do UBND tỉnh ban hành. Năm 2014, UBND tỉnh mới ban hành cơ chế quản lý đầu tƣ chƣơng trình xây dựng NTM, trong đó có hƣớng dẫn thực hiện cơ chế đầu tƣ đặc thù đối với các công trình giao thông nông thôn, giao thông nội đồng có tổng mức đầu tƣ đến 03 tỷ đồng, trên cơ sở thiết kế mẫu, thiết kế điển hình do UBND tỉnh ban hành, không phải lập báo cáo KTKT, chỉ cần lập dự toán đơn giản;dự toán do Ban quản lý NTM xã lập (có cán bộ chuyên môn của huyện xuống hƣớng dẫn) hoặc thuê tƣ vấn, chi phí lập dự toán tính tối đa bằng 1% chi phí trực tiếp xây dựng công trình, nguồn vốn NSĐP cấp huyện chi trả. Cơ chế đầu tƣ đặc thù đƣợc các huyện quan tâm áp
dụng thực hiện là chủ yếu, tập trung đầu tƣ vào các công trình giao thông nông thôn, tiến độ chuẩn bị đầu tƣ, thi công nhanh hơn các công trình khác, NSNN chỉ mang tính hỗ trợ nên hiệu quả đầu tƣ cao hơn. Tuy nhiên, chƣa huyện nào cân đối bố trí nguồn vốn cho công tác tƣ vấn nên phần nào có ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác lập, thẩm định dự toán công trình.
- Thẩm định, phê duyệt báo cáo KTKT xây dựng công trình: Tổng số công trình trong giai đoạn 2013-2015 đã lập, thẩm định duyệt báo cáo KTKT theo quy chế quản lý đầu tƣ hiện hành là 88 dự án.
+ Đối với các công trình thuộc thẩm quyền của UBND huyện quyết định đầu tƣ: Giao cho Phòng Tài chính Kế hoạch chủ trì thẩm định, các phòng chuyên ngành (Phòng Nông nghiệp, Phòng Công thƣơng) phối hợp thẩm định báo cáo KTKT.
+ Đối với các công trình thuộc thẩm quyền của UBND xã quyết định đầu tƣ: Giao cho Tổ thẩm định do UBND xã quyết định thành lập, gồm các thành phần: Tổ trƣởng - lãnh đạo UBND xã, đại diện Ban giám sát đầu tƣ cộng đồng xã, tài chính - kế toán xã, chuyên gia và cán bộ chuyên môn do huyện cửtổ chức thẩm định báo cáo KTKT. Trên thực tế, do năng lực, kinh nghiệm cán bộ công chức xã có hạn nên hầu hết các xã đều thuê đơn vị tƣ vấn thẩm định báo cáo KTKT.
- Lập, thẩm định và phê duyệt dự toán đầu tƣ công trình (thực hiện cơ chế đầu tƣ đặc thù): UBND các xã đã thực hiện theo quy trình hƣớng dẫn của UBND tỉnh. Tổng số công trình trong giai đoạn 2013-2015 đã lập, thẩm định dự toán theo quy chế quản lý đầu tƣ đặc thù là: 410 dự án. Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện, do thời gian chuẩn bị đầu tƣ ngắn, thƣờng thực hiện trong năm kế hoạch, do đó đa số các xã thực hiện chƣa đảm bảo quy trình nhƣ: Chƣa lấy ý kiến của ngƣời dân trong thôn tham gia dự toán công trình, chƣa thành lập tổ thẩm định dự toán công trình, việc thẩm định này chủ yếu do cán bộ huyện cử xuống giúp hoặc giao cho phòng Công thƣơng huyện thẩm định. Vì vậy, ngƣời dân chƣa phát huy đƣợc vai trò "làm
chủ" của mình, cán bộ cấp xã không phát huy quyền của mình khi đƣợc Nhà nƣớc giao, còn tƣ tƣởng trông chờ, ỷ lại vào cấp trên; thực tế nhiều huyện chƣa cử cán bộ xuống giúp cơ sở kịp thời do chƣa bố trí đƣợc con ngƣời đã ảnh hƣởng không nhỏ đến tiến độ thực hiện đầu tƣ của xã.
Kết quả chuẩn bị dự án đầu tƣ xây dựng NTM nguồn NSNN từ năm 2013 đến năm 2015 tỉnh Lai Châu thể hiện qua bảng sau:
Bảng 3.1. Kết quả chuẩn bị dự án đầu tƣ xây dựng NTM nguồn NSNN giai đoạn 2013-2015 tỉnh Lai Châu
ĐVT: Triệu đồng
Năm Dự án
Tổng số Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
Số dự án Tổng mức đầu tƣ Số dự án Tổng mức đầu tƣ Số dự án Tổng mức đầu tƣ Số dự án Tổng mức đầu tƣ
1. Giao thông nông thôn 410 301.319 17 15.645 206 150.553 187 135.121
2. Thủy lợi 19 30.428 4 9.580 15 21.848 3. Nƣớc sinh hoạt 5 7.240 2 2.120 3 5.120 4. Trƣờng học 9 13.330 3 1.750 7 11.580 5. Nhà văn hóa 39 16.095 1 1.505 5 3.200 33 11.390 6. Chợ 3 3.435 1 735 2 2.700 7. Công trình khác 13 17.105 4 6.910 3 3.911 6 6.284 Tổng cộng 498 388.953 22 24.060 224 171.849 253 194.044
(Nguồn: Báo cáo của UBND các huyện, thành phố qua các năm 2013-2015)
Từ năm 2013 đến năm 2015, các chủ đầu tƣ đã chuẩn bị đầu tƣ 498 dự án, trong đó 11/498 dự án có tổng mức đầu tƣ trên 03 tỷ đồng, còn lại 487/498 dự án có tổng mức đầu tƣ từ 03 tỷ đồng trở xuống (chiếm 97,8%); tổng mức đầu tƣ cả giai đoạn là 388.782 triệu đồng, trong đó: công trình giao thông nông thôn: 301.319 triệu đồng (chiếm 77,5%); công trình thủy lợi: 30.428 triệu đồng (chiếm 7,8%); công trình cấp nƣớc sinh hoạt: 7.240 triệu đồng (chiếm 1,9%); công trình chợ nông thôn: 3.935 triệu đồng (chiếm 0,9%); trƣờng học: 13.330 triệu đồng (chiếm 3,4%); nhà văn hóa thôn, xã: 16.095 triệu đồng (chiếm
4,1%); các công trình khác: 16.934 triệu đồng (chiếm 4,4%). Tỉnh có chủ trƣơng tập trung đầu tƣ cho hệ thống trục giao thông nội bản, nội đồng vì công trình đƣợc đầu tƣ ngoài phục vụ trực tiếp nhu cầu đi lại của ngƣời dân còn phục vụ cho sản xuất, giao lƣu kinh tế, văn hóa giữa các bản, các vùng, phục vụ các nhu cầu về y tế, giáo dục... góp phần xóa đói giảm nghèo bền vững, đây là một chủ trƣơng đúng đắn đƣợc cấp ủy chính quyền địa phƣơng và nhân dân các dân tộc đồng tình ủng hộ. Tuy nhiên, do tập trung đầu tƣ quá mạnh cho lĩnh vực giao thông đã gây mất cân đối trong bố trí vốn giữa các lĩnh vực đầu tƣ, các lĩnh vực nhƣ y tế, giáo dục, văn hóa đầu tƣ thấp, các xã phấn đấu đạt 19 tiêu chí NTM là rất khó khăn.
3.2.2.3. Phân bổ kế hoạch vốn đầu tư ngân sách nhà nước
Trên cơ sở nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ và dự toán ngân sách năm đƣợc Quốc hội và Thủ tƣớng Chính phủ thông qua; thông báo chỉ tiêu, nhiệm vụ và dự toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì phối hợp với Sở Nông nghiệp và Nông thôn, Sở Tài chính tham mƣu UBND tỉnh trình Hội đồng Nhân dân tỉnh quyết định phƣơng án phân bổ vốn cho UBND các huyện, thành phố. Trên cơ sở tham mƣu tổng hợp của Phòng Tài chính Kế hoạch các huyện, UBND huyện, thành phố trình HĐND huyện thông qua để phân bổ, giao kế hoạch vốn cho từng xã đến từng danh mục công trình. Hàng năm UBND tỉnh dành một tỷ lệ vốn nhất định (theo Nghị quyết của HĐND tỉnh), UBND các huyện tự cân đối bố trí các nguồn vốn tăng thu, thu từ sử