5. Bố cục của luận văn
4.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện hệ thống Luật pháp, chính sách về quản lý ch
ngân sách nhà nước thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục đào tạo
Để quản lý chi NSNN thực hiện CTMTQG GD&ĐT có hiệu quả thì hệ thống luật pháp, chính sách về quản lý chi NSNN thực hiện CTMTQG GD&ĐT phải đầy đủ, rõ ràng, thống nhất, minh bạch và khoa học. Do vậy, muốn đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN thực hiện CTMTQG GD&ĐT trƣớc hết phải đổi mới hệ thống chính sách về quản lý NSNN nói chung và các chính sách trong thực hiện quản lý chi NSNN thực hiện CTMTQGDĐT nói riêng.
Các khoản chi NSNN cho CTMTQG GD&ĐT gồm cả các khoản chi có tính chất nhƣ chi thƣờng xuyên và các khoản chi có tính chất đầu tƣ XDCB, do vậy cơ chế quản lý liên quan đến rất nhiều văn bản luật nhƣ Luật NSNN, Luật đầu tƣ, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật đất đai, Luật thƣơng mại...; trƣớc đòi hỏi sinh động của cuộc sống và trong xu thế phát triển hội nhập kinh tế quốc tế nhƣ hiện nay, từng nội dung trong các văn bản luật phải liên tục xem xét điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn, trong quá trình điều chỉnh phải xem xét toàn diện, đảm bảo điều chỉnh, bổ sung một cách đồng bộ, tạo khung pháp lý thuận lợi cho tổ chức thực hiện.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, tác giả xin đề xuất việc xây dựng hoàn thiện chính sách pháp luật để thực hiện một số nội dung sau:
4.2.1.1. Cấp kinh phí NSNN cho chương trình mục tiêu Quốc gia giáo dục và đào tạo theo đầu ra
Gắn với cơ chế chung trong việc đổi mới cơ chế quản lý NSNN, việc cấp kinh phí từ NSNN cho CTMTQG GD&ĐT theo đầu ra là một cơ chế cấp ngân sách mà theo đó Nhà nƣớc sẽ cấp trực tiếp cho thực hiện các mục tiêu của chƣơng trình, cấp
trực tiếp cho ngƣời học chứ không cấp thông qua nhà trƣờng nhƣ hiện nay. Cơ chế này dựa trên cơ sở mức độ hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ (các chỉ tiêu quan trọng là: tỷ lệ học sinh, sinh viên hoàn thành khóa học, tỷ lệ bỏ học, tỷ lệ lên lớp hoặc lƣu ban…), tức là phân phối ngân sách dựa trên kết quả, hiệu quả trong thực hiện các mục tiêu, nội dung của chƣơng trình; để thực hiện đƣợc cơ chế này cần phải xây dựng đƣợc hệ thống tiêu chi đánh giá kết quả thực hiện CTMTQG GD&ĐT chuẩn xác, có đủ căn cứ khoa học và phù hợp với điều kiện từng địa phƣơng.
Cách cấp kinh phí căn cứ đầu ra là cấp ngân sách theo số học sinh, sinh viên tốt nghiệp, chuẩn chi ngân sách đơn vị hàng năm và thời gian học theo kế hoạch của chƣơng trình đào tạo. Trong thực tế, nếu mức độ tuyển lựa đầu vào thấp (ghi danh vào học), các trƣờng đại học nếu có xu hƣớng chấp nhận sinh viên dƣới mức trung bình, hệ thống sàng lọc không tốt thì việc cấp kinh phí theo đầu ra không phát huy tác dụng. Giáo dục đại học Việt Nam hiện nay hệ thống sàng lọc không khắt khe, hầu hết sinh viên qua kỳ thi tuyển quốc gia đƣợc vào các trƣờng đại học và cao đẳng đều có khả năng hoàn thành khóa học theo đúng kế hoạch thời gian của chƣơng trình đào tạo.
Việc cấp kinh phí theo đầu ra sẽ cho phép mở rộng quy mô đầu vào song song với việc kiểm tra thi cử sàng lọc tốt trong các trƣờng đại học và cao đẳng có thể đồng thời đạt đƣợc hai mục tiêu: tăng cơ hội học tập thông qua mở rộng quy mô đầu vào tạo điều kiện cho những học sinh ở vùng sâu vùng xa không có điều kiện ôn luyện thi đại học nhƣng lại rất cố gắng và có khả năng theo học tại các trƣờng đại học, cao đẳng; bên cạnh đó sức ép tuyển lựa đầu vào sẽ tùy thuộc vào từng trƣờng, tăng tính tự chủ và trách nhiệm xã hội cho các trƣờng. Cơ chế này cho phép Bộ Giáo dục và đào tạo tập trung vào việc xây dựng các chuẩn mực và theo dõi giám sát việc thực hiện.
4.2.1.2. Thực hiện cam kết chi từ ngân sách nhà nước
Thực hiện cam kết chi từ NSNN là việc NSNN đảm bảo cho khoản chi cho CTMTQG GD&ĐT đã đƣợc xác định trong kế hoạch đầu tƣ trong một giai đoạn nhất định, có thể cho toàn bộ quá trình thực hiện dự án hoặc trong 01 năm ngân sách (thƣờng là 01 năm ngân sách), đảm bảo cho kế hoạch vốn từ NSNN đã xác
định đƣợc thực hiện đúng theo tiến độ dự kiến đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục tiêu và hiệu quả vốn đầu tƣ cho CTMTGD&ĐT. Từ đầu năm ngân sách khi đƣợc cấp có thẩm quyền giao dự toán (hoặc kế hoạch vốn đối với vốn đầu tƣ XDCB), cơ quan Kho bạc Nhà nƣớc, với vai trò là cơ quan quản lý quĩ NSNN phải có biện pháp nghiệp vụ cố định khoản vốn đầu tƣ cho dự án (đối với những khoản chi có mức chi lớn, chẳng hạn là từ 100 triệu đồng trở lên đói với khoản chi thƣờng xuyên, 500 triệu đồng trở lên đối với khoản chi có tính chất đầu tƣ XDCB), để luôn đảm bảo tồn ngân để thanh toán cho khoản chi theo kế hoạch đƣợc giao, tránh tính trạng khi nguồn thu từ NSNN gặp khó khăn, tồn ngân không đảm bảo để thanh toán cho khoản chi theo kế hoạch, điều này rất quan trọng trong điều kiện nƣớc ta, đặc biệt là đối với ngân sách địa phƣơng, khi nguồn thu trên địa bàn đạt thấp, chủ yếu nhờ vào trợ cấp của ngân sách trung ƣơng, và ngay khi việc cân đối các khoản thu-chi trong kỳ kế hoạch đảm bảo nhƣng nguồn thu phát sinh không đủ không đều trong năm ngân sách cũng có thể dẫn đến mất cân đối cục bộ tại một số thời điểm trong năm ngân sách, nhất là những tháng đầu của năm ngân sách. Việc thực hiện cam kết chi sẽ khắc phục đƣợc tình trạng nhƣ những năm vừa qua, có lúc không đảm bảo vốn để thực hiện thanh toán cho dự án theo tiến độ, gây khó khăn cho việc thực hiện dự án và làm giảm kết quả và hiệu quả vốn đầu tƣ của dự án
4.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện qui trình quản lý chi ngân sách nhà nước thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục, đào tạo
4.2.2.1. Hoàn thiện việc lập và phân bổ dự toán kinh phí từ ngân sách nhà nước cho chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục, đào tạo
Lập dự toán là khâu đầu tiên có ý nghĩa quan trọng cho toàn bộ chu trình quản lý ngân sách. Việc lập dự toán phải đƣợc tiến hành trên cơ sở nghiên cứu đầy đủ mục tiêu, nhiệm vụ, yêu cầu công việc cần đạt đƣợc, có nhƣ vậy dự toán mới có tính khoa học và hợp lý. Qui định lập và phân bổ kinh phí NSNN thực hiện CTMTQG GD&ĐT cần đƣợc hoàn thiện theo hƣớng sau:
Thứ nhất, xác định rõ mục tiêu, các chỉ tiêu cụ thể cần đạt đƣợc, nhu cầu và
khả năng về nguồn tài chính, thời gian và kế hoạch cụ thể để thực hiện và hoàn thành mục tiêu của từng CTMT Quốc gia giáo dục và đào tạo là căn cứ quan trọng
để xác định yêu cầu về nguồn tài chính cần thiết để thực hiện và kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện từng CTMT. Dựa trên nhu cầu nguồn tài chính cần thiết để thực hiện từng CTMT đã xác định, cân đối với khả năng đáp ứng từ NSNN (Ngân sách TW, ngân sách địa phƣơng) và huy động các nguồn tài chính ngoài NSNN (đóng góp của các cộng đồng dân cƣ, tổ chức kinh tế - xã hội, các nhà tài trợ trực tiếp…) để xây dựng thời gian và kế hoạch có tính khả thi nhằm thực hiện và hoàn thành tốt các mục tiêu cụ thể của từng CTMT, tránh tình trạng đầu tƣ dàn trải hoặc huy động quá khả năng đóng góp của các tầng lớp dân cƣ.
Thứ hai, Có cơ chế xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn cho chƣơng trình
MTQGGD&ĐT, dữ liệu thông tin trong kế hoạch chi tiêu trung hạn cung cấp giúp cho các cơ quan quyền lực nhà nƣớc có những quyết định đúng đắn về dự toán và phân bổ dự toán NSNN cho giáo dục với những lựa chọn ƣu tiên phù hợp với các mục tiêu ngắn hạn và trung, dài hạn. Ràng buộc trách nhiệm giải trình minh bạch hơn của các cơ quan chuyên môn trong xây dựng dự toán và phƣơng án phân bổ dự toán NSNN cho giáo dục. Bảo đảm chi NSNN cho giáo dục, khắc phục đƣợc tình trạng phân bổ ngân sách dàn trải hoặc đặt ra quá nhiều mục tiêu, dự án ƣu tiên không gắn với nguồn lực sẵn có gây lãng phí các nguồn lực và không thực thi đƣợc các mục tiêu phát triển giáo dục. Kế hoạch chi tiêu trung hạn cho chƣơng trình MTQGGD&ĐT đƣa ra tầm nhìn trung hạn 3 năm để các bộ, ngành, địa phƣơng và các đơn vị chủ động lập kế hoạch.
Thứ ba, đổi mới cơ chế giao chỉ tiêu kế hoạch thực hiện CTMT Quốc gia giáo
dục và đào tạo theo hƣớng cụ thể hóa và rõ ràng cả về mục tiêu, nhiệm vụ, thời gian thực hiện và hoàn thành, ngân sách. Phân định nhiệm vụ cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong thực hiện CTMT Quốc gia giáo dục và đào tạo. Bộ Giáo dục và đào tạo chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ về tình hình thực hiện và kết quả thực hiện các CTMT Quốc gia giáo dục và đào tạo trên phạm vi cả nƣớc. UBND các tỉnh và thành phố trực thuộc TW chịu trách nhiệm trƣớc Bộ Giáo dục và đào tạo và Chính phủ về tình hình thực hiện và kết quả CTMTQGGD&ĐT trên địa bàn. Các địa phƣơng có quyền lồng ghép CTMTQGGD&ĐT với các CTMT Quốc gia khác trên địa bàn để thực hiện có hiệu quả hơn, song phải chịu sự
kiểm tra, giám sát, hƣớng dẫn, quản lý của các Bộ quản lý CTMT Quốc gia.
Thứ tư, các Bộ quản lý các CTMT Quốc gia, trong đó có Bộ Giáo dục và đào
tạo thực hiện quản lý CTMT Quốc gia giáo dục và đào tạo, cần có sự phối hợp chặt chẽ trong chỉ đạo, hƣớng dẫn và kiểm tra các địa phƣơng lồng ghép phân bổ vốn thực hiện các CTMT Quốc gia trên địa bàn có hiệu quả, tránh tình trạng tùy tiện cắt xén kinh phí của từng CTMT Quốc gia.
Thứ năm, nghiên cứu cơ chế tài chính khuyến khích các địa phƣơng khuyến
khích tổ chức thực hiện tốt CTMT Quốc gia về giáo dục đào tạo trên địa bàn bằng việc thực hiện điều chuyển phần ngân sách cấp bổ sung hàng năm từ địa phƣơng đƣợc đánh giá không tốt sang địa phƣơng đƣợc đánh giá là thực hiện tốt. Căn cứ để đánh giá là các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể, thời gian thực hiện và hoàn thành của từng dự án thuộc CTMT đã giao.
4.2.2.2. Hoàn thiện các quy định trong chấp hành NSNN
Nâng cao năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ
công chức được giao nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN thực hiện chương trình mục tiêu quốc giáo dục, đào tạo
Yếu tố con ngƣời là yếu tố quan trọng, quyết định công tác kiểm soát chi do vậy phải thực hiện tốt các nội dung: Xây dựng đề án vị trí việc làm, tổ chức đào tạo và đào tạo lại đội ngũ công chức, có cơ chế khen thƣởng, kỷ luật rõ ràng.
Để cơ chế cấp phát NSNN bằng phƣơng thức rút dự toán ngân sách tại Kho bạc Nhà nƣớc phát huy tác dụng, cần tăng cƣờng hơn nữa trách nhiệm của Kho bạc Nhà nƣớc (nơi thực hiện thanh toán chi ngân sách đồng thời là nơi kiểm soát chi) để bảo đảm tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ chi ngân sách, Kho bạc Nhà nƣớc cần phải cùng chịu trách nhiệm với Thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách về các chứng từ chi ngân sách. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, cải tiến các biểu mẫu chứng từ, sổ, báo cáo tài chính, kế toán để bảo đảm tính hợp lý, khả thi, thiết thực và sự thống nhất giữa các chỉ tiêu, nội dung thông tin, biểu mẫu chứng từ, sổ, báo cáo tài chính, kế toán.
Cải tiến qui trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước theo cơ chế một cửa
Thực hiện theo qui định hiện hành, tất cả các khoản chi từ NSNN do Kho bạc nhà nƣớc kiểm soát thanh toán, các đơn vị phải mở tài khoản tại kho bạc nhà nƣớc và chịu sự kiểm soát chi NSNN của Kho bạc nhà nƣớc, do vậy theo lộ trình chung trong cải cách thủ tục hành chính, việc thực hiện cải tiến qui trình kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc nhà nƣớc theo cơ chế một cửa tại Kho bạc nhà nƣớc theo hƣớng, tập trung giao dịch một đầu mối, đơn giản hóa hồ sơ, thủ tục thanh toán, rút ngắn nhất thời gian và mọi chi phí trong giải quyết công việc (kể cả của khách hàng giao dịch và trong nội bộ Kho bạc nhà nƣớc) đặc biệt việc là công khai, minh bạch mọi hồ sơ, thủ tục và qui trình thanh toán, đƣa ra đƣợc lời hứa (giấy hẹn) của cơ quan nhà nƣớc trong giải quyết công việc có ý nghĩa hết sức quan trọng.
Trong thời gian qua nhà nƣớc đã có quan tâm đến việc thực hiện kiểm soát chi NSNN theo hƣớng một cửa song tại cơ quan Kho bạc nhà nƣớc nhiều nội dung chƣa đƣợc qui định rõ ràng, đầy đủ nhƣ: Phạm vi và trách nhiệm của Kho bạc nhà nƣớc trong thực hiện kiểm soát chi từ NSNN đối với một số khoản chi sự nghiệp có tính chất đầu tƣ hoặc trong trƣờng hợp mua sắm hàng hóa...chƣa rõ ràng, còn tình trạng mỗi nơi hiểu và làm theo một cách, yêu cầu khách hàng cung cấp hồ sơ, tài liệu mỗi nơi một khác. Kho bạc nhà nƣớc là cơ quan kiểm soát thanh toán chi nên kiểm soát hồ sơ, thủ tục thanh toán, tập trung vào các điều kiện thanh toán (nhƣ thanh toán theo đúng dự toán đƣợc duyệt; đúng tiêu chuẩn, định mức nhà nƣớc đã qui định; hồ sơ thanh toán hợp pháp, hợp lệ...), không nên kiểm soát các thủ tục mua bán hàng hóa, dịch vụ (nhƣ giấy giao nhận hàng hóa, hóa đơn thanh toán...); không kiểm soát giá trị khối lƣợng hoàn thành, không chịu trách nhiệm về khối lƣợng, chất lƣợng, đơn giá thanh toán...nên không yêu cầu khách hàng cung cấp các hồ sơ tài liệu có liên quan nhƣ hiện nay, chỉ thực hiện thanh toán theo bảng kê của khách hàng (chủ tài khoản sẽ chịu trách nhiệm về nội dung này); Thời hạn thanh toán cũng không đƣợc xác định rõ ràng lúc thì theo nhƣ chi thƣờng xuyên, lúc thì theo chi đầu tƣ XDCB; Mẫu biểu thanh toán còn nhiều trùng lắp, nhiều thông tin của dự án đã đƣợc cung cấp lặp đi lắp lại theo từng lần thanh toán...; vẫn còn tình trạng có nơi tại Kho bạc vẫn duy trì “cán bộ chuyên quản”, hoặc có nơi, có lúc còn có công chức kiểm soát chi gây khó khăn, phiền hà...cho khách hàng thanh toán...
những nội dung trên cần đƣợc nghiên cứu làm rõ và đƣa vào qui trình kiểm soát thanh toán, thống nhất trong toàn quốc (toàn hệ thống Kho bạc nhà nƣớc).
Việc cải tiến qui trình kiểm soát chi ngân sách, nhà nƣớc qua kho bạc nhà nƣớc theo cơ chế một cửa cần phải đƣợc thực hiện theo hƣớng: Đảm bảo khách hàng chỉ liên hệ với một bộ phận chuyên trách từ khâu hƣớng dẫn, tiếp nhận hồ sơ, trả kết quả cuối cùng, nhận hồ sơ chi NSNN và trả kết quả tại một đầu mối, không yêu cầu khách hàng phải liên hệ với nhiều bộ phận. Đảm bảo nguyên tắc Thủ tục hành chính đơn giản, rõ ràng, đúng chế độ, quy trình nghiệp vụ; giải quyết công việc nhanh chóng, thuận tiện cho khách hàng; Công khai các hồ sơ, thủ tục, quy trình chi ngân sách; trách nhiệm của cán bộ KBNN; thời hạn giải quyết công việc (bằng giấy hẹn).
4.2.2.3. Hoàn thiện các quy định trong quyết toán NSNN
Quyết toán là công cụ quan trọng trong quản lý chi tiêu ngân sách, qua đó sẽ giúp cung cấp đủ tình hình về việc chấp hành ngân sách trong năm để rút kinh nghiệm cho việc xây dựng và thực hiện dự toán năm sau. Chính vì lẽ đó, việc lập, nộp và duyệt báo cáo quyết toán hàng quý, hàng năm phải đảm bảo đúng quy trình, nhanh chóng, chính xác, kịp thời theo yêu cầu của cơ quan tài chính. Nếu nhƣ các yêu cầu, các bƣớc trong khâu quyết toán đƣợc tuân thủ thì