Trên thế giới

5. Phương pháp nghiên cứu

1.3. Tổng quan về nghiên cứu thủ tục hành chính trong quản lý đất đai trên thế giớ

1.3.1. Trên thế giới

a) Tại Trung Quốc

Trung Quốc xây dựng mô hình phát triển theo hình thái xã hội chủ nghĩa mang đặc thù của riêng mình. Với dân số đông nhất thế giới (1,386 tỷ người năm 2017) [25], trong đó dân số nông nghiệp chiếm gần 80%. Tổng diện tích đất đai toàn quốc là 9.682.796 km2, trong đó diện tích đất canh tác là trên 100 triệu ha, chiếm 7% diện tích đất canh tác toàn thế giới. Trung Quốc bắt đầu công cuộc công nghiệp hóa từ năm 1978, cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế và cách mạng công nghiệp, tốc độ đô thị hóa ở Trung Quốc cũng diễn ra rất mạnh mẽ. Vì vậy, việc giải quyết quan hệ xã hội về đất đai ở Trung Quốc được chính quyền nước này quan tâm hàng đầu. Công tác quản lý đất đai nói chung và thực hiện các thủ tục hành chính nói riêng ở Trung Quốc có một số đặc điểm nổi bật sau:

Về quan hệ sở hữu đất đai: Trung Quốc tiến hành cải cách ruộng đất, chia

ruộng đất cho nông dân từ năm 1949, tuy nhiên, hình thức sở hữu tư nhân về đất đai cũng chỉ tồn tại một thời gian ngắn. Sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước về đất đai đã được thiết lập ở Trung Quốc từ thập kỷ 50 của thế kỷ XX. Năm 1978, Trung Quốc đã khôi phục kinh tế tư nhân, thừa nhận hộ nông dân là một thành phần kinh tế, Nhà nước tiến hành giao đất cho hộ nông dân để tổ chức sản xuất, thay cho mô hình

25

nông trang tập thể. Điều 10 Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc và Luật quản lý đất quy định: đất đai ở Trung Quốc thuộc sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể. Trong đó, toàn bộ đất đai thành thị thuộc về sở hữu nhà nước. Đất nông thôn và ngoại ô thành phố, ngoài đất do pháp luật quy định thuộc về sở hữu nhà nước, còn lại là sở hữu tập thể.

Hiến pháp năm 1988 (Điều 2) quy định việc Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng dưới dạng giao quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất được phép chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp… Nhà nước chỉ khống chế bằng quy định mục đích sử dụng đất và thời gian sử dụng đất (tùy từng loại đất mà có thời hạn từ 40 – 70 năm). "Đạo luật tạm thời về bán và chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhà nước tại các thành phố và thị trấn”, ban hành năm 1990 quy định cụ thể điều kiện để chủ sử dụng đất được phép chuyển nhượng sau khi được giao đất là: nộp đủ tiền sử dụng đất cho Nhà nước; đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; đã đầu tư vào sử dụng đất theo đúng mục đích được giao (từ 25% trở lên theo dự toán xây dựng công trình khi lập hồ sơ xin giáo đất). Chủ sử dụng đất nếu không thực hiện đúng các quy định sẽ bị thu hồi đất.

Về quy hoạch sử dụng đất: Luật pháp Trung Quốc quy định, Nhà nước có

quyền và có trách nhiệm xây dựng quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi cả nước và trong từng cấp chính quyền theo đơn vị hành chính lãnh thổ. Đối với đất đai thành thị, Nhà nước tiến hành quản lý bằng quy hoạch. Quy hoạch tổng thể thành phố có tính tổng thể, chiến lược, lâu dài về phát triển kinh tế và xã hội. Quy hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch tổng thể của thành phố, bố trí đất để xây dựng các công trình của thành phố đảm bảo các nội dung sau: (1) Tính chất của thành phố, mục tiêu và quy mô phát triển; (2) Tiêu chuẩn xây dựng chủ yếu và chỉ tiêu định mức của thành phố; (3) Bố cục chức năng, phân bố phân khu và bố trí tổng thể các công trình của đất dùng xây dựng thành phố; (4) Hệ thống giao thông tổng hợp và hệ thống sông hồ, hệ thống cây xanh thành phố; (5) Các quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch xây dựng trước mắt…

Luật cũng quy định cụ thể quy hoạch của cấp dưới phải tuân thủ quy hoạch của cấp trên và phải được cấp có thẩm quyền phê chuẩn mới được thi hành.

Về công tác thông kê, phân loại đất: Luật quản lý đất đai của Trung Quốc

quy định, đất đai được chia làm 3 nhóm đất chính: (1) Đất dùng cho nông nghiệp: là đất đai trực tiếp sử dụng cho sản xuất nông nghiệp bao gồm đất canh tác, đồng cỏ, đất nuôi trồng thuỷ sản; (2) Đất xây dựng: là đất được sử dụng để xây dựng công

26

trình kiến trúc, nhà cửa đô thị, dùng cho mục đích công cộng, khai thác khoáng sản, đất sử dụng trong các công trình an ninh quốc phòng; (3) Đất chưa sử dụng: là loại đất còn lại không thuộc 2 loại đất nêu trên. Nhà nước quy định tổng kiểm kê đất đai 5 năm 1 lần và có thống kê đất đai hàng năm, việc thống kê đất đai hàng năm được tiến hành ở các cấp quản lý theo đơn vị hành chính từ trung ương đến địa phương. Hồ sơ đất đai được thiết lập đến từng chủ sử dụng đất và cập nhật biến động liên quan đến từng chủ sử dụng đất, đến từng mảnh đất.

Tài chính về đất đai: Ở Trung Quốc không có hình thức giao đất ổn định lâu

dài không thời hạn. Do đó, Luật quy định Nhà nước thu tiền khi giao đất, người sử dụng đất phải nộp đủ tiền sử dụng đất cho Nhà nước mới được thực hiện các quyền; Nhà nước coi việc giao đất thu tiền là biện pháp quan trọng để tạo ra nguồn thu ngân sách đáp ứng nhu cầu về vốn để phát triển.

Do đất nông thôn, ngoại thành là thuộc sở hữu tập thể, vì vậy để phát triển đô thị, Nhà nước Trung Quốc phải tiến hành trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất đô thị. Ngoài việc luôn đảm bảo diện tích đất canh tác để ổn định an ninh lương thực bằng biện pháp yêu cầu bên được giao đất phải tiến hành khai thác đất chưa sử dụng, bù vào đúng với diện tích canh tác bị mất đi. Nhà nước Trung Quốc còn ban hành quy định về phí trưng dụng đất. Đó là các loại chi phí mà đơn vị sử dụng đất phải trả gồm: Chi phí đền bù đất, do đơn vị phải trả cho nông dân bị trưng dụng đất, trưng dụng đất không có thu lợi thì không phải đền bù; chi phí đền bù đầu tư đất: là phí đền bù cho đầu tư bị tiêu hao trên đất, tương tự phí đền bù tài sản trên đất ở Việt Nam; chi phí đền bù sắp xếp lao động, và phí đền bù sinh hoạt phải trả cho đơn vị bị thu hồi đất; chi phí quản lý đất.

Công tác giải phóng mặt bằng ở Trung Quốc tiến hành thuận lợi là do Nhà n- ước chủ động được vấn đề tái định cư cho người bị thu hồi đất và nhờ có biện pháp chuyên chính mạnh. Đặc biệt với sự sửa đổi bổ sung Hiến pháp năm 2002, Nhà nước Trung Quốc đã công nhận quyền sở hữu tư nhân về bất động sản, công nhận và có chính sách để thị trường giao dịch bất động sản hoạt động hợp pháp. Với những quy định mang tính cải cách lớn như vậy, Trung Quốc đã tạo ra được một thị trường bất động sản khổng lồ. Trung Quốc cũng quy định mỗi hộ gia đình ở nông thôn chỉ được phép sử dụng một nơi làm đất ở và không vượt quá hạn mức quy định của cấp tỉnh, thành. Người dân ở nông thôn sau khi đã bán nhà hoặc cho thuê nhà sẽ không được Nhà nước cấp thêm. Quyền sử dụng đất thuộc sở hữu tập thể không đ- ược phép chuyển nhượng hoặc cho thuê vào mục đích phi nông nghiệp. Tuy nhiên,

27

do đặc thù của quan hệ sở hữu nhà nước về đất đai, ở Trung Quốc nạn tham nhũng tiêu cực trong quản lý sử dụng đất cũng khá phức tạp và nặng nề như ở Việt Nam, vì cơ chế xin cho, cấp, phát, đặc biệt là trong việc khai thác đất đai thành thị. Mặc dù Trung Quốc cũng đã quy định để khai thác đất đai thành thị buộc phải thông qua các công ty dưới dạng đấu thầu hoặc đấu giá.

Các trường hợp thu hồi đất: Đất đai thuộc chế độ công hữu nên lợi ích công là điều kiện tiền đề để áp dụng quyền thu hồi đất một cách hợp pháp. Việc thu hồi đất được thực hiện chặt chẽ để tránh sự lạm quyền của chính quyền địa phương. Phạm vi đất bị thu hồi phục vụ cho lợi ích công gồm: đất phục vụ cho quân sự – quốc phòng; các cơ quan nhà nước và các cơ quan nghiên cứu sự nghiệp; công trình giao thông, năng lượng; kết cấu hạ tầng công cộng; công trình công ích và phúc lợi xã hội, công trình trọng điểm quốc gia, bảo vệ môi trường sinh thái và phục vụ cho các lợi ích công cộng khác theo quy định của pháp luật.

Quy trình thu hồi đất gồm 4 bước: (1) Khảo sát về các điều kiện thu hồi đất (dân số nông nghiệp, đất canh tác trên thu nhập đầu người, tổng sản lượng hàng năm, diện tích đất, loại đất và vấn đề sở hữu của khu vực bị ảnh hưởng); (2) Xây dựng dự thảo kế hoạch thu hồi đất; (3) Cơ quan quản lý đất đai báo cáo với chính quyền địa phương, trình kế hoạch thu hồi đất và các tài liệu khác lên cấp cao hơn để kiểm tra, phê duyệt; (4) Thông báo, công bố dự án sau khi dự án được phê duyệt. Việc công bố phải được thực hiện kịp thời, cụ thể về kế hoạch thu hồi và bồi thường. Chính quyền địa phương có trách nhiệm thông báo và giải thích các vấn đề có liên quan. Sau ngày thông báo, các tài sản trong khu vực dự án sẽ không được cải tạo, mở rộng.

Ở Trung Quốc, chỉ có Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ýõng mới có thẩm quyền thu hồi đất. Công tác quản lý giải phóng mặt bằng được giao cho Cục Quản lý tài nguyên đất đai tại các địa phương thực hiện. Chủ thể được nhận khu đất sau khi được thu hồi sẽ thuê một đõn vị xây dựng giải tỏa mặt bằng khu đất đó (thông thường là các đõn vị chịu trách nhiệm thi công công trình trên khu đất giải tỏa).

Ở Trung Quốc,nguyên tắc bồi thường khi thu hồi đất được xác định là phải bảo đảm cho người bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nõi ở cũ. Bồi thường khi thu hồi đất không căn cứ giá thị trường, mà phụ thuộc vào mục đích sử dụng ban đầu của khu đất bị thu hồi, cụ thể là: đối với đất nông nghiệp, cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp tái định cư căn cứ theo giá trị tổng sản lượng

28

của đất đai những năm trước đây rồi nhân với một hệ số do nhà nước quy định. Mức bồi thường được tính bằng 6 đến 10 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình của ba năm trước khi thu hồi. Trợ cấp tái định cư được tính bằng 4 đến 6 lần giá trị sản lượng hàng năm trung bình. Bồi thường về hoa màu và các công trình hiện có sẽ do chính quyền địa phương quyết định. Trong trường hợp mức bồi thường không đủ để duy trì mức sống ban đầu, thì có thể tăng thêm, tuy nhiên, tổng mức bồi thường không vượt quá 30 lần giá trị sản lượng trung bình của 3 năm trước khi thực hiện thu hồi nếu như các quy định trong luật không đủ duy trì mức sống hiện tại của người nông dân.

Đối với đất ở, số tiền bồi thường được xác định bao gồm: giá cả xây dựng lại nhà ở, sự chênh lệch giữa xây dựng lại nhà mới và nhà cũ; giá đất tiêu chuẩn và trợ cấp về giá. Giá xây dựng nhà mới được xác định là khoảng cách chênh lệch giữa giá trị còn lại của nhà cũ và chi phí xây dựng lại nhà mới. Còn giá đất tiêu chuẩn do Nhà nước quyết định, căn cứ theo giá đất trong cùng khu vực. Việc trợ cấp về giá cũng do chính quyền xác định. Khoản tiền bồi thường này được tính theo mét vuông, cộng lại và nhân với diện tích xây dựng của nhà ở. Trường hợp Nhà nước có nhà ở tái định cư thì người được bồi thường sẽ được phân nhà với diện tích tương đương số tiền họ đã nhận được bồi thường (Dẫn theo Ban nội chính Trung ương, 2013) [2].

b) Tại Australia:

Quy định pháp lý và thủ tục thu hồi đất: Ở Australia, mỗi bang đều có một

Cục quản lý đất đai và một Cục định giá. Trước đây, các cục này đều là cơ quan hành chính của Bang. Sau đó, các cơ quan này được chuyển dần sang thành các cơ quan dịch vụ công, thực hiện các dịch vụ về quản lý đất đai và định giá theo yêu cầu của nhà nước cũng như của thị trường.

Giá tính mức bồi thường là giá thị trường; được xác định là số tiền mà tài sản đó có thể bán được một cách tự nguyện, sẵn sàng ở một thời điểm nhất định. Nguyên tắc chung khi thực hiện bồi thường là phải thực hiện đàm phán, thỏa thuận về giá vào giai đoạn một; khi không đạt được thỏa thuận giữa tổ chức có thẩm quyền và người có đất thì tổ chức có thẩm quyền áp dụng cơ chế chiếm giữ đất đai bắt buộc vào giai đoạn hai.

Ở Australia,việc thu hồi đất được thực hiện theo quy trình chung, bao gồm 5 bước: (1) Bộ trưởng gửi công vãn chính thức mời người có đất tới thảo luận với Bộ trưởng về việc bán đất cho Nhà nước; (2) Khi thảo luận không có kết quả thì cơ chế

29

chiếm giữ đất đai bắt buộc được vận hành bằng thông báo chính thức của Nhà nước về việc sử dụng đất đó vào mục đích công cộng trên Công báo của Chính phủ Bang; (3) Chủ đất bắt đầu thực hiện thủ tục yêu cầu bồi thường về đất; (4) Các thủ tục định giá đất theo thị trường được tiến hành; (5) Chủ đất có thể yêu cầu Trọng tài hoặc Tòa án để giải quyết tranh chấp về giá bồi thường.

Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất:

Từ năm 1958, trên toàn Liên bang Úc đã áp dụng thống nhất hệ thống đăng ký đất đai Torrens (Robert Richard Torrens, 1991) [24]. Đây là hệ thống đăng ký đất đai bắt nguồn từ Nam Úc và Australia là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới sử dụng hệ thống hồ sơ địa chính dạng bằng khoán (title system) trong đăng ký và quản lý đất đai. Hiện nay hệ thống Torrens đang được áp dụng rộng rãi tại nhiều nước trên thế giới.

Hệ thống Torrens là một cách đăng ký đơn giản đất đai trong hoàn cảnh mở rộng khai thác và sử dụng đất, mà Nhà nước được coi là người sở hữu nguyên thuỷ toàn bộ quỹ đất. Hệ thống Torrens có nhiệm vụ thuần tuý pháp lý, nhưng nó chỉ đảm bảo quyền sở hữu đất đai đã đăng ký và việc đăng ký là không bắt buộc. Tuy nhiên một khi đã đăng ký thì đó là quyết định cuối cùng, quyền sở hữu trở thành không ai có thể xâm phạm. Đảm bảo cho quyền sở hữu đất đai là nền tảng cơ bản của hệ thống Torrens. Giấy đảm bảo quyền sở hữu (giấy chứng nhận) không thể bị huỷ bỏ do sai lầm trước khi đăng ký. Người sở hữu đất đai đã đăng ký được đảm bảo quyền sở hữu của mình kể cả khi giấy bị thất lạc.

Khuyến cáo ngăn chặt sai lầm khi đăng ký tài sản (Cavets): được sử dụng để ngăn chặn cơ quan đăng ký không được ghi chép lưu trữ các thông tin trong sổ đăng ký mà những thông tin này mâu thuẫn với những thông tin được đề cập trong khuyến cáo. Cavets có thể được sử dụng trong 2 trường hợp: Cavets tác động vào đơn gốc; Cavets liên quan đến đặc điểm đã được đăng ký. Mục đích của việc thiết lập một Cavets là tạo một lệnh cấm theo đúng pháp luật, ngăn chặn sự thay đổi tình trạng hiện tại của sổ đăng ký mà người khuyến cáo đã đề xuất.

Hệ thống đăng ký đất đai Torrens đáp ứng được mục đích đăng ký hàng đầu