5. Kết cấu của luận văn
1.1.3. Vốn đầu tư và phân bổ vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.3.1. Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN.
Gắn với hoạt động đầu tư XDCB, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế. Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công v.v., đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, nhà xưởng, kết cấu hạ tầng... Đây là hoạt động đầu tư phát triển, đầu tư cơ bản và chủ yếu có tính dài hạn.
Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quản lý và sử dụng đúng luật, theo các quy trình rất chặt chẽ. Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp. Từ những đặc điểm chung đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau:
Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền (chủ yếu là Hội đồng Nhân dân tỉnh) phê duyệt hàng năm.
Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế, xã hội và môi trường.
Thứ ba, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án. Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức như:
- Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép.
- Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KT - XH như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước v.v..
- Dự án cho vay của Chính phủ để đầu tư phát triển một số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm.
- Dự án hỗ trợ các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Thứ tư, vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng. Căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành các loại vốn như: vốn để thực hiện các dự án quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư. Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị.
Thứ năm, nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm cả nguồn bên trong quốc gia và bên ngoài quốc gia. Các nguồn bên trong quốc gia chủ yếu là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như bán tài nguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác. Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn khác.
Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng, bao gồm cả các cơ quan nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước, nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức nhà nước.
1.1.3.2. Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước
Để quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, cần thiết phải phân loại nguồn vốn này. Có nhiều cách phân loại phụ thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý của từng loại nguồn vốn khác nhau. Cụ thể một số cách phân loại như sau: Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB: vốn được phân thành chi phí xây lắp (nay gọi là xây dựng), chi phí thiết bị và chi khác. Trong đó, chi phí xây dựng và thiết bị chiếm tỷ trọng chủ yếu.
Căn cứ vào nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiêu đầu tư, người ta phân chia thành các nhóm chủ yếu sau:
Một là, nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN. Nhóm này lại bao gồm: vốn XDCB tập trung, vốn sự nghiệp có tích chất đầu tư xây dựng, vốn đầu tư cho các chương trình mục tiêu, vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB.
- Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất về cả quy mô và tỷ trọng. Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác.
- Vốn sự nghiệp có tích chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt,.. nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB. - Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện có 10 chương trình mục tiêu quốc gia và hàng chục chương trình mục tiêu khác.
- Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngân sách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã. Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế quản lý vốn như đối với các loại vốn XDCB tập trung khác, tuy nhiên có một số chi tiết linh hoạt và đơn giản hơn.
Hai là, nhóm vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành cho chương trình mục tiêu đặc biệt như: Chương trình đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khăn (Chương trình 135); Chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số; Chương trình 5 triệu ha rừng (Chương trình 661)...
Ba là, nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài. Nguồn vay vốn vay trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ (vay trong nước của nhân dân để đầu tư vào giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế). Nguồn vốn vay ngoài nước chủ yếu là vay các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và một số nguồn vay khác.
Bốn là, nhóm vốn đầu tư theo cơ chế đặc biệt như đầu tư cho các công trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão lũ), công trình tạm
1.1.3.3. Phân bổ vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước a. Phân bổ vốn ngân sách cho đầu tư XDCB
Phân bổ vốn ngân sách cho đầu tư XDCB là việc nhà nước sử dụng một phần ngân sách hàng năm dùng để chi cho công tác quy hoạch, cho chuẩn bị và thực hiện các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng KT - XH, quốc phòng, an ninh. Phân bổ vốn ngân sách cho đầu tư XDCB là một nội dung quan trọng trong đầu tư phát triển và đầu tư công.
Nội dung của công tác phân bổ vốn ngân sách bao gồm toàn bộ các hoạt động có liên quan đến các bước liên tục, kế tiếp nhau trong quy trình ngân sách gồm:
- Lập dự toán và phân bổ dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB:
Đây là bước đầu tiên nhưng rất quan trọng trong toàn bộ quy trình quản lý chi ngân sách. Nhiệm vụ lập dự toán và phân bổ dự toán theo quy định hiện hành là trách nhiệm của UBND Thành phố. Hàng năm, sau khi có chỉ thị của trung ương về việc xây dựng kế hoạch KT - XH và xây dựng dự toán ngân sách, UBND Thành phố chỉ đạo các sở, ngành, xã, phường tiến hành xây dựng kế hoạch KT - XH và dự dự toán ngân sách cho năm sau, trong đó có dự định nhu cầu đầu tư và dự kiến kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách của năm kế hoạch. Trên cơ sở dự kiến kế hoạch đầu tư XDCB của các ngành, địa phương, Ngành kế hoạch đầu tư chủ trì phối hợp với ngành Tài chính làm việc với các sở ngành, xã, phường và tổng hợp, xây dựng kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách của toàn thành phố.
Yêu cầu trong giai đoạn này là phải chỉ đạo, hướng dẫn, phối hợp chặt chẽ và tạo điều kiện để các ngành, địa phương xây dựng kế hoạch phù hợp, sát đúng. Kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách phải đáp ứng được yêu cầu phù hợp với mục tiêu, định hướng của kế hoạch phát triển KT - XH; phù hợp với khả năng của ngân sách địa phương; cân đối với việc đảm bảo nhiệm vụ chi thường xuyên; cân đối giữa bố trí vốn cho công tác quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án; bố trí vốn hợp lý đến từng dự án, công trình; đảm bảo các quy định khác của pháp luật về quản lý chi ngân sách cho đầu tư XDCB.
- Quyết định dự toán chi và phân bổ dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB:
Trên cơ sở dự toán và phương án phân bổ dự toán vốn đầu tư XDCB do UBND Thành phố lập và trình HĐND Thành phố, HĐND Thành phố sẽ xem xét và quyết định, làm căn cứ để UBND Thành phố triển khai thực hiện. Việc quyết định dự toán chi và phân bổ dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB hàng năm của HĐND Thành phố là khâu cuối cùng của bước dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB, là việc dự định sự phù hợp của kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách với mục tiêu định hướng của kế hoạch KT - XH, với khả năng ngân sách địa phương, với các quy định của pháp luật về đầu tư và dự định sự hợp lý, tính khả thi của việc bố trí vốn đầu tư XDCB từ ngân sách cho từng công trình, dự án.
Trên cơ sở quyết định của HĐND Thành phố, UBND Thành phố tiến hành giao kế hoạch đến từng địa phương, đơn vị chủ đầu tư để tổ chức triển khai thực hiện.
b. Các căn cứ phân bổ vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước
-Các căn cứ chung: Các quy định về lập dự toán từ ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản được quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và các nghị định, thông tư như: Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước; Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ; Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 và Nghị định số 12/NĐ-CP ngày 30/01/2003 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ; Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 của Chính phủ về quản lý đầu tư xây dựng công trình và các nghị định số 06/2005/NĐ-CP ngày 29/9/2006, Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/6/2006, Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007, Nghị định số 03/2008/NĐ-CP ngày 07/01/2008 của Chính phủ về sửa đối bổ sung các quy định của Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 của Chính phủ; Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước…
Theo quy định tại các văn bản trên của Trung ương thì việc xây dựng dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB của các địa phương được xây dựng cùng với xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách hàng năm của địa phương và là một phần của kế hoạch phát triển KT - XH và dự toán thu, chi ngân sách của địa phương. Theo quy định hiện hành thì trước ngày 31 tháng 5 năm trước kế hoạch, Thủ tướng Chính phủ ban hành chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển KT - XH và dự toán ngân sách năm sau. Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, trước ngày 10 tháng 6, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn về lập dự toán ngân sách; Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và đầu tư ban hành Thông tư hướng dẫn về lập kế hoạch phát triển KT - XH (trong đó bao gồm kế hoạch đầu tư phát triển). Căn cứ Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và yêu cầu nhiệm vụ cụ thể của địa phương, Uỷ ban nhân dân các tỉnh tổ chức hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp huyện; Uỷ ban nhân dân cấp huyện thông báo số kiểm tra về dự toán cho các đơn vị trực thuộc và Uỷ ban nhân dân cấp xã. Các cơ quan quản lý ngành ở địa phương phối hợp với cơ quan Tài chính và cơ quan Kế hoạch và Đầu tư cùng cấp lập dự toán thu chi ngân
sách theo ngành, lĩnh vực phụ trách (trong đó có kế hoạch và dự toán về đầu tư XDCB) của ngân sách cấp mình. Dự toán ngân sách của các địa phương phải được trình Thường trực HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) xem xét trước ngày 20 tháng 7 năm trước. Sau khi có ý kiến của Thường trực HĐND cấp tỉnh, UBND tỉnh gửi báo cáo dự toán ngân sách địa phương đến Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia (phần dự toán Chương trình mục tiêu quốc gia) chậm nhất vào ngày 25 tháng 7 năm trước. Căn cứ vào các quy định trên, UBND cấp tỉnh hướng dẫn cụ thể việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương phù hợp với yêu cầu, nội dung và thời gian lập dự toán ngân sách cấp tỉnh.
Căn cứ vào các Nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về tỷ lệ (%) phân chia giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước ngày 20 tháng 11 năm trước.
Căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách cấp trên giao, UBND các cấp trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Sau khi được HĐND thông qua dự toán ngân sách địa phương và phương án phân bổ ngân sách cấp mình (trong đó có dự toán và phương án phân bổ về vốn đầu tư XDCB), UBND giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách (trong đó có dự