5. Kết cấu của luận văn
4.2.1. Hoàn thiện các căn cứ phân bổ vốn ngân sách nhà nước
4.2.1.1. Xác định danh mục dự án đầu tư trọng tâm, trọng điểm
Việc xác định đúng đắn danh mục dự án đầu tư có ý nghĩa cực kỳ quan trọng vì nó là khâu đầu tiên, tác động tới việc thực hiện rất nhiều công việc khác. Quyết định đầu tư đúng sẽ góp phần thúc đẩy sản xuất kinh doanh, thúc đẩy phát triển KT - XH. Ngược lại, quyết định đầu tư không đúng sẽ gây ra lãng phí lớn cho xã hội, chẳng những không mang lại hiệu quả mà còn có thể gây ra những hậu quả nghiêm trọng.
Để xác định đúng đắn danh mục dự án đầu tư cần phải bám sát mục tiêu, nhiệm vụ phát triển mà thành phố Thái Nguyên đã được Đảng, Nhà nước và Đại hội Đảng bộ Thành phố đề ra; đồng thời cần căn cứ vào sự phát triển của khoa học công nghệ trên thế giới, khu vực cũng như sự phát triển của các địa phương xung quanh trên cơ sở chiến lược, quy hoạch phát triển đã được phê duyệt và phải đảm bảo những yêu cầu cơ bản được nêu trong quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, đó là:
+ Huy động và sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn vốn đầu tư trong nước cũng như đầu tư của nước ngoài tại Việt Nam, khai thác tốt tài nguyên, tiềm năng lao động, đất đai và mọi tiềm lực khác, đồng thời bảo vệ môi trường sinh thái.
+ Đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn.
+ Đầu tư phải được thiết kế hợp lý, tiên tiến, mỹ quan, công nghệ tiên tiến. Để xác định đúng danh mục dự án đầu tư trọng tâm, trọng điểm theo định hướng và lĩnh vực đầu tư của thành phố, chủ đầu tư phải thực hiện đúng trình tự thủ tục đầu tư, phải tiến hành điều tra khảo sát, lập dự án đầu tư với những căn cứ khoa học, tính toán chính xác, xác định rõ sự cần thiết phải đầu tư, hiệu quả đầu tư. Như vậy việc lập dự án đầu tư liên quan đến các tổ chức, cơ quan cung cấp các dữ liệu ban đầu về địa chất, địa hình, môi trường… liên quan đến các đơn vị khảo sát thiết kế…
4.2.1.2. Hoàn thiện quy trình thực hiện dự án
Thực tiễn quá trình triển khai đầu tư bằng vốn ngân sách các dự án thực hiện dự án thời gian qua của Thành phố Thái Nguyên đã chỉ rõ, một trong nguyên nhân làm việc thực hiện kế hoạch và dự toán các dự án thực hiện dự án chậm và đạt thấp so với tiến độ và dự toán đề ra là do chất lượng công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị thực hiện dự án thấp. Do đó trong quá trình triển khai các dự án thực hiện, nhiều dự án đã phải điều chỉnh dự toán và tổng mức đầu tư do công tác chuẩn bị đầu tư, lập thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán không sát, thiếu khối lượng hoặc phải điều chỉnh cả thiết kế. Công việc điều chỉnh này với rất nhiều thủ tục hành chính vừa rườm rà, vừa chậm chạp đã làm tốn rất nhiều thời gian của các chủ đầu tư và nhà thầu trong quá trình thực hiện dự án. Nhiều công trình đang thi công phải nằm chờ thủ tục điều chỉnh rất lâu. Chính vì vậy, nâng cao chất lượng chuẩn bị đầu tư và chất lượng xây dựng dự toán là một trong những giải pháp quan trọng góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện kế hoạch và dự toán các dự án thực hiện đầu tư.
Để nâng cao chất lượng công tác chuẩn bị đầu tư, chất lượng chuẩn bị thực hiện dự án đòi hỏi phải nâng cao chất lượng và trách nhiệm của các hoạt động tư vấn lập dự án, chất lượng lập thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán cũng như chất lượng thẩm định và phê duyệt của các chủ đầu tư và các cơ quan quản lý nhà nước của Thành phố liên quan đến thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán.
Cần có quy định cụ thể về trách nhiệm vật chất và chế tài đủ mạnh để xử lý những trường hợp các dự án triển khai thực hiện phải điều chỉnh nhiều lần do những yếu kém trong khâu chuẩn bị đầu tư và chuẩn bị thực hiện dự án gây nên. Quy định cụ thể trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chủ đầu tư nếu lựa chọn tư vấn không đủ năng lực hoặc cung cấp thông tin thiếu sai lệch, thẩm định, nghiệm thu không đúng quy định và những hành vi vi phạm khác gây thiệt hại cho việc thực hiện các dự án do mình làm chủ đầu tư; trách nhiệm bồi thường thường thiệt hại của tư vấn về chất lượng không đạt của dự án đầu tư hoặc thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán do mình lập gây thiệt hại cho việc thực hiện dự án vì những lỗi chủ quan của mình gây nên như: do sử dụng những thông tin, tài liệu, quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng, các giải pháp kỹ thuật không phù hợp và các hành vi vi phạm khác; Tổ chức, các nhân thẩm định các công việc liên quan đến dự án phải chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về kết quả thẩm định của mình.
Việc bố trí kế hoạch và dự toán không sát với khả năng tổ chức thực hiện cũng là nhân tố làm cho một số dự án đầu tư của Thành phố Thái Nguyên thời gian
qua không thực hiện được hết dự toán được giao. Điển hình là các dự án trọng điểm, các dự án lớn của Thành phố như: Nâng cấp đường Việt Bắc (Giai đoạn 1); Cải tạo hạ tầng khu dân cư phố Cột Cờ, phường Trưng Vương; Cải tạo hạ tầng khu dân cư tổ 5, phường Hoàng Văn Thụ; Cải tạo hồ điều hòa Xương Rồng; Xây dựng trường Mầm non Đồng Quang.… Chính vì vậy công tác kế hoạch hóa và bố trí vốn đầu tư hàng nămcho các dự án giai đoạn thực hiện cùng với quát triệt nguyên tắc bố trí vốn tập trung, ưu tiên cho các dự án trọng điểm của Thành phố thì cũng cần phải quan tâm đến khả năng tổ chức thực hiện dự toán của các chủ đầu tư và khả năng thực hiện của từng dự án trong năm.
4.2.1.3. Hoàn thiện công tác tổ chức thực hiện các dự án đầu tư
Trên cơ sở kế hoạch và dự toán được giao sát với điều kiện và khả năng thực hiện của mỗi chủ đầu tư, cần nâng cao trách nhiệm của các chủ đầu tư trong việc thực hiện hoàn thành dự toán đầu tư xây dựng cơ bản được giao hàng năm. Đối với các dự án không hoàn thành dự toán kế hoạch được giao thì chủ đầu tư phải kiểm điểm trách nhiệm trước UBND Thành phố. Trong một số trường hợp, không giao chủ đầu tư các dự án mới để phải tập trung hoàn thành các dự án đã được giao.
Chỉ có nâng cao trách nhiệm của các chủ đầu tư và áp dụng những biện pháp và chế tài kiến quyết đối với các chủ đầu tư không hoàn thành kế hoạch và dự toán xây dựng cơ bản được giao đúng tiến độ thì mới có thể hạn chế và dần khắc phục được tình trạng dễ làm khó bỏ trong thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách của thành phố Thái Nguyên hiện nay.
Nâng cao chất lượng lựa chọn các nhà thầu, đảm bảo chọn được các nhà thầu có năng lực thực sự, hạn chế tình trạng các nhà thầu sau khi được chọn không có đủ năng lực (năng lực tài chính hoặc năng lực thi công hoặc cả hai) dẫn đến công trình bị kéo dài thời gian thi công. Cùng với đó cần nghiên cứu đổi mới công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng trong đấu thầu hiện nay cho phù hợp với thông lệ quốc tế và cơ chế thị trường. Cơ chế quản lý chi phí đầu tư xây dựng của chúng ta hiện nay không khuyến khích các nhà thầu tích cực đẩy nhanh tiến độ thi công mà nhiều khi khuyến khích các nhà thầu “ôm” được càng nhiều công trình càng tốt, còn thi công thì cứ “túc tắc” vì thi công chậm, nếu giá vật liệu, giá nhân công và giá xe máy lên thì đã được nhà nước cho điều chỉnh giá, còn nếu giá xuống thì không phải điều chỉnh. Quy định về điều chỉnh giá hiện nay trong đầu tư xây dựng cơ bản của chúng ta đối với các gói thầu chọn gói nhằm khắc phục tình trạng các nhà thầu đình hoãn thi công khi chi đầu tư xây dựng trên thị trường tăng cao. Tuy nhiên, cách làm như vậy đã làm cho công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng của chúng ta gần như
quay lại cơ chế “thực thanh, thực chi” không phù hợp với thông lệ quốc tế và cơ chế thị trường.
Đề nghị cần thực hiện quản lý chi phí đầu tư xây dựng theo đúng nguyên tắc của kinh tế thị trường. Đối với các gói thầu trọn gói cần đảm bảo nguyên tắc lời ăn lỗ chịu của nhà thầu và thể hiện cụ thể trách nhiệm này của nhà thầu trong hợp đồng xây dựng.
Đối với các dự án yêu cầu sử dụng đất không lớn (trường học, bệnh viện, khu nhà ở, nhà máy nước...) thì cần phải thực hiện xong giải phóng mặt bằng toàn bộ mới tiến hành khởi công xây dựng công trình để đảm bảo trong quá trình thi công xây dựng công trình không phải dừng lại chờ giải phóng mặt bằng, làm kéo dài thời gian xây dựng và chậm tiến độ đưa công trình vào sử dụng. Đối với các công trình đầu tư mà yêu cầu sử dụng đất lớn, chia nhiều giai đoạn đầu tư (thường là các khu đô thị lớn, các đường giao thông quy mô lớn...) mà việc giải phóng mặc bằng phải làm song song với quá trình thi công theo nguyên tắc nhu cầu mặt bằng đến đâu giải phóng đến đó thì cần lập kế hoạch tổ chức giải phóng mặt bằng một cách chặt chẽ để đảm bảo không để công tác thi công phải chờ mặt bằng do những khó khăn trong giải phóng mặt bằng của dự án.
4.2.1.4. Tăng cường năng lực của các chủ đầu tư và năng lực của các ban quản lý dự án
Cùng với năng lực của đơn vị tư vấn, năng lực của chủ đầu tư và năng lực của ban quản lý dự án cũng là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng thực hiện kế hoạch và dự toán các dự án đầu tư nói chung, giai đoạn thực hiện dự án nói riêng. Vì vậy, nâng cao năng lực các chủ đầu tư và năng lực các ban quản lý dự án là yêu cầu thường xuyên. Yêu cầu này càng cấp thiết khi mà chúng ta đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của Việt Nam theo thông lệ quản lý quốc tế và cơ chế thị trường.
Qua thực tiễn ở thành phố Thái Nguyên, tôi xin đề xuất một số biện pháp nhằm nâng cao năng lực của chủ đầu tư và năng lực các ban quản lý dự án như sau:
+ Trước hết cần quy định và phân biệt rõ ràng, cụ thể chức năng nhiệm vụ và mối quan hệ giữa chủ đầu tư và ban quản lý dự án. Không giao chủ đầu tư cho các ban quản lý dự án mà thống nhất chỉ giao chủ đầu tư cho cơ quan quản lý và sử dụng công trình đầu tư.
+ Rà soát lại năng lực của các ban quản lý dự án ở tất cả các sở, ngành, xã, phường và chuyển các ban quản lý dự án thành các tổ chức tư vấn chuyên nghiệp hoạt động theo mô hình đơn vị sự nghiệp của chủ đầu tư hoặc hoạt động
độc lập theo luật doanh nghiệp. Đối với các sở, ngành có hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản nhiều và thường xuyên thì thành lạp các ban quản lý dự án trực thuộc để giúp chủ đầu tư thực hiện một số chức năng và nội dung theo uỷ quyền của chủ đầu tư hoặc giúp việc chủ đầu tư. Đối với các cơ quan, đơn vị không có hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản thường xuyên thì nên khuyến khích áp dụng hình thức thuê các đơn vị tư vấn chuyên nghiệp quản lý dự án giúp chủ đầu tư. Việc thuê đơn vị tư vấn quản lý dự án cũng cần thực hiện trên cơ sở các tiêu chí cụ thể để đảm bảo chọn được đơn vị tư vấn có đủ năng lực quản lý.
4.2.1.5. Tăng cường kiểm soát chi ngân sách trong thực hiện các dự án đầu tư
Tăng cường trách nhiệm của chủ đầu tư và các nhà thầu trong việc tạm ứng và hoàn thiện các thủ tục thanh toán khi có khối lượng xây dựng nhằm đảm bảo sử dụng tiền tạm ứng hiệu quả, tiết kiệm và đúng mục đích.
Mặc dù không có quy định về mức tạm ứng tối đa trong phạm vi dự toán gói thầu được giao trong năm, nhưng các chủ đầu tư cần căn cứ vào nhu cầu và tiến độ sử dụng vốn của nhà thầu để đề nghị mức tạm ứng hợp lý, trách tạm ứng quá cao so với nhu cầu vừa gây khó khăn cho cân đối ngân sách của Thành phố, vừa khó khăn trong việc thu hồi tạm ứng của các nhà thầu và không khuyến khích các nhà thầu phải hoàn thiện các thủ tục thanh toán khi có khối lượng thi công và do vậy cũng không hạn chế được tình trạng dồn vào khối lượng thanh toán vào cuối năm, gây quá tải cho công việc kiểm soát thanh toán của các kho bạc nhà nước nơi chủ đầu tư mở tài khoản thanh toán.
Có chế tài đủ mạnh và thực hiện nghiêm các quy định để buộc các chủ đầu tư và nhà thầu phải hoàn trả đầy đủ và đúng hạn các khoản dã tạm ứng theo đúng quy định của nhà nước. Nếu chủ đầu tư và nhà thầu không chấp hành cần kiên quyết xem xét trách nhiệm cá nhân người đứng đầu của chủ đầu tư và xem xét áp dụng biện pháp cưỡng chế khấu trừ tài khoản của nhà thầu tại ngân hàng nơi nhà thầu mở tài khoản giao dịch.
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan tài chính và cơ quan kho bạc nhà nước nơi chủ đầu tư mở tài khoản giao dịch trong việc cung cấp thông tin và thống nhất áp dụng các biện pháp và chế tài cần thiết để yêu cầu các chủ đầu tư và nhà thầu hoàn tất các thủ tục thanh toán và hoàn trả tiền tạm ứng theo đúng quy định.
Thường xuyên kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư trong việc thực hiện và thanh toán vốn đầu tư cho các dự án đầu tư theo kế hoạch năm, trành tình trạng nhiều dự án mặc dù đã đủ điều kiện nhưng không triển khai thực hiện ngay, đến
cuối năm mới khởi công và nhiều công trình đã có khối lượng thực hiện nhưng chủ đầu tư và đơn vị thi công không hoàn tất thủ tục để thanh toán dẫn đến tình trạng vốn chờ công trình, ứ đọng vốn ở cơ quan cấp phát thanh toán và tập trung thanh toán vào những tháng cuối năm, gây khó khăn cho cơ quan thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
Kiến nghị với Bộ Tài chính chấm dứt việc cho phép kéo dài thời hạn thanh toán vốn đầu tư XDCB sang những tháng đầu năm sau, đây là một trong những nguyên nhân của tình trạng ứ đọng vốn ở cơ quan thanh toán do tâm lý ỷ lại ở các chủ đầu tư chờ quy định của Bộ Tài chính cho phép kéo dài thời hạn thanh toán vào cuối năm kế hoạch như mọi năm.
Quy định rõ trách nhiệm của người thanh toán, người đề nghị thanh toán. Người đề nghị thanh toán cố tình khai tăng giá trị nếu bị phát hiện gian lận thì ngoài việc cắt giảm phần tăng không đúng còn bị phạt bằng số tiền khai tăng (kể cả trường hợp chưa thanh toán). Người thanh toán trước khi thanh toán nếu phát hiện gian lận có quyền xử phạt và được thưởng 50% số tiền phạt thu được. Nếu có gian lận ngay trên hồ sơ đề nghị thanh toán, ngoài trách nhiệm phải thu hồi, còn bị phạt