7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2. KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ CHI NSNN ðỊ A PHƯƠNG
a. Khái niệm quản lý chi NSNN
Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt ñộng kinh tế xã hội nói chung, ñể ñảm bảo hoạt ñộng bình thường, ñều phải có vai trò của con người tác ñộng vào. Những tác ñộng mang tính tất yếu ñó gọi là quản lý. Hay thực chất của quản lý là thiết lập và tồ chức thực hiện hệ thống các phương pháp và biện
pháp, tác ñộng một cách có chủ ñịnh tới các ñối tượng quan tâm nhằm ñạt ñược kết quả nhất ñịnh.
Quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) là một bộ phận trong công tác quản lý NSNN và cũng là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung. Xét theo nghĩa rộng, quản lý chi NSNN là việc sử dụng NSNN làm công cụ quản lý hệ thống xã hội thông qua các chức năng vốn có; theo nghĩa hẹp, quản lý chi NSNN là quản lý các ñầu ra của NSNN thông qua các công cụ và quy ñịnh cụ thể.
Xét về phương diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau:
ðối tượng quản lý chi NSNN: Là toàn bộ các khoản chi ngân sách nhà nước.
Chủ thể quản lý chi NSNN: Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, ñiều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN.
Mục tiêu quản lý chi NSNN: Thúc ñẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, bền vững và ổn ñịnh trong khuôn khổ nguồn lực và kỷ luật tài chính.
Như vậy, quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp tác ñộng, ñiều chỉnh ñến các hoạt ñộng chi NSNN như hình thành, tập trung, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
Quá trình tác ñộng và ñiều chỉnh của Nhà nước ởñây cần ñược hiểu: - Là quá trình vận dụng các chức năng Nhà nước ñể hoạch ñịnh chiến lược, kế hoạch, chính sách, chế ñộ liên quan ñến thu - chi của Nhà nước.
- Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác ñộng ñến quá trình thu - chi của Nhà nước phù hợp với yêu cầu khách quan cũng như ñiều kện của ñất nước trong từng thời kỳ.
- Là quá trình vận dụng các phương pháp thích hợp thực hiện thanh tra, kiểm tra bảo ñảm cho quá trình thu – chi của Nhà nước ñúng pháp luật, chống các hiện tượng tiêu cực.
b. ðặc ñiểm quản lý chi ngân sách nhà nước
- Chi NSNN ñược quản lý bằng pháp luật và theo dự toán: Việc nhận thức ñúng ñắn ñặc ñiểm này sẽ giúp Nhà nước và các cơ quan chức năng ñưa ra cơ chế quản lý và ñiều hành chi NSNN ñúng luật; ñảm bảo quá trình thực thi ngân sách hiệu quả.
- Quản lí chi NSNN sử dụng một hệ thống các biện pháp, một trong những biện pháp quan trọng nhất là biện pháp tổ chức hành chính.
- Hiệu quả công tác quản lí chi NSNN ñược xem xét trên quan ñiểm biện chứng, toàn diện kết hợp với phân tích ñịnh lượng.
c. Vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi NSNN giữ một vị trí ñặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữ vai trò chủ ñạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo ñảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, ñiều tiết vĩ mô nền kinh tế ñể thực hiện các mục tiêu chiến lược của quốc gia.
Quản lý chi NSNN góp phần quan trọng ñể NSNN phát huy ñược vai trò chủ ñạo ñó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệu hướng tới mục tiêu ñã ñịnh...
Vị trí quan trọng của công tác quản lý chi NSNN ñược thể hiện rõ nét thông qua quá trình ñịnh hướng, hoạch ñịnh chính sách, ban hành cơ chế, tiêu chuẩn, ñịnh mức ñể thực hiện chức năng vốn có của ngân sách.
- Với chức năng NSNN ñảm bảo kinh phí cho bộ máy nhà nước hoạt ñộng thì công tác quản lý chi NSNN cần hướng tới và phải ñạt ñược,ñó là, chính sách chi cho bộ máy ñáp ứng cải cách hành chính, góp phần làm trong sạch bộ máy, ñặt quyền và trách nhiệm trong mối quan hệ ràng buộc nhau.
Quản lý chi NSNN giúp cho ngân sách ñược sử dụng minh bạch, tiền tệ hoá các khoản chi chủ yếu gắn với lương, ñảm bảo tái sản xuất sức lao ñộng, ñủ nuôi sống bản thân và gia ñình, tạo cơ sở ñể xây dựng hệ thống bộ máy hành chính trong sạch ñang ñược ñón nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Việc tính toán lương là một khoản lớn trong chi hành chính gắn với năng lực, hiệu suất làm việc, khuyến khích người có tài, ñặc biệt ở những lĩnh vực ñòi hỏi trình ñộ chuyên môn cao và trách nhiệm xã hội lớn, các lĩnh vực liên quan ñến dân, nhạy cảm, có thể nảy sinh tham nhũng. Hệ thống chi hành chính trong cơ chế thị trường ñược kiểm soát chặt chẽ thông qua các công cụ quản lý như công cụ quản lý sản phẩm ñầu ra ñối với dịch vụ công do bộ máy nhà nước cung cấp các kế hoạch trung hạn cũng ñược huy ñộng ñể xác ñịnh gói ngân quỹ cho phép dự báo khả năng ñáp ứng chi bộ máy hành chính và trong ñó yếu tố tiền lương ñược coi là quan trọng nhất.
- Với chức năng ñảm bảo kinh phí cho quản lý xã hội, thoả mãn nhu cầu phát triển y tế, văn hoá, giáo dục..., bằng hệ thống các chính sách, giải pháp, Nhà nước có thể thực hiện ý chí của mình ở chỗ quyết ñịnh quy mô ñầu tư, chỉ ra lĩnh vực cần tập trung chỉ ñạo, ưu tiên ñầu tư, nâng cao chất lượng và hiệu quả của khoản chi ñó thông qua cơ cấu chi NSNN, có thể thấy chính sách của Nhà nước ưu tiên cho lĩnh vực nào, ngành nào, nhìn chung Nhà nước ngày càng can thiệp sâu vào các lĩnh vực Thông qua công cụ chi NSNN, tạo nên ảnh hưởng và tác ñộng sâu sắc tới sự phát triển từng ngành, lĩnh vực và góp phần tạo môi trường cạnh tranh cho các thành phần kinh tế cùng cung cấp dịch vụ, tạo nguồn dịch vụ phong phú ña dạng, ñáp ứng ñầy ñủ mọi thu cầu ngày càng ña dạng cho phép người dân tự do lựa chọn.
- Với chức năng chi ngân sách ñóng vai trò là công cụ ñiều tiết vĩ mô nền kinh tế thị trường, thông thường, Nhà nước sử dụng chi NSNN như công cụ tác ñộng vào phát triển kinh tế khi cần thiết, ñối với ngành, lĩnh vực chiến
lược cần ưu tiên song các tổ chức kinh tế tư nhân không muốn làm thì xuất hiện Nhà nước với vai trò nhà tài trợ nhằm ñảm bảo sự phát triển cân ñối, hài hoà.
- Trong nền kinh tế thị trường, khi kinh tế càng phát triển, nguồn ngân sách càng dồi dào hơn thì càng ñược Chính phủ sử dụng như một công cụ linh hoạt, có hiệu quảñối với ñiều tiết vĩ mô về tăng trưởng, lạm phát, thất nghiệp, việc làm, khắc phục tình trạng chênh lệch giữa các vùng miền, xoá ñói giảm nghèo, tăng phúc lợi xã hội và giải quyết các vấn ñề quan trọng trong tiến trình toàn cầu hoá. Việc tác ñộng vào nền kinh tế nhằm ñạt ñược mục tiêu của Nhà nước dựa trên chức năng vốn có ngân sách thể hiện rõ vị trí và vai trò của chủ thể hay còn gọi là hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý chi NSNN
Trong bất kỳ nền kinh tế nào, chi ngân sách phải tuân thủ những nguyên lý nhất ñịnh, những ñòi hỏi ñó càng trở thành yêu cầu bắt buộc bởi tính ña dạng phong phú cũng như mục tiêu hiệu quả là những ñặc trưng cơ bản ñối với nền kinh tế thị trường.
Chi ngân sách phải ñảm bảo kỷ luật tài chính tổng thể.
ðiều ñó có nghĩa là chi ngân sách phải ñược tính toán trong khả năng nguồn lực huy ñộng ñược từ nền kinh tế và các nguồn khác. Khả năng này không chỉ tính trong một năm mà phải ñược tính trong trung hạn (3-5 năm), kết hợp với dự báo xảy ra rủi ro, chỉ có như vậy mới ñảm bảo tính ổn ñịnh và bền vững của ngân sách trong trung hạn. Nhìn chung các nhà quản lý phải dự tính ñược rủi ro về thu và sự biến ñộng về chi ñể có chính sách ñối ứng với những tình huống có thể xảy ra và dự tính nhiều phương án.
Hàng năng trên cơ sở ñánh giá và xây dựng ngân sách năm rà soát lại kế hoạch trung hạn ñể ñiều chỉnh sát với thực tiễn và cập nhật thêm một năm những biến ñộng tăng giảm nguồn và những chính sách bổ sung hoặc thay
ñổi, như vậy lúc nào cũng ñảm bảo có kế hoạch trung hạn ñể xác ñịnh ngân quỹ trong 3-5 năm, ñáp ứng ñược yêu cầu chi ngân sách trong khuôn khổ nguồn lực cho phép và thể hiện tính bền vững. ðây là yêu cầu ñầu tiên cần tôn trọng trong cân ñối ngân sách.
Chi ngân sách phải gắn với chính sách kinh tế gắn với mục tiêu phát triển kinh tế trung và dài hạn.
Chi ngân sách phải dựa trên nguồn thu có ñược, những nguồn thu lại ñược hình thành chủ yếu từ hoạt ñộng kinh tế và gắn với chính sách kinh tế, gắn với mục tiêu vĩ mô. Mặt khác trong bất kể nền kinh tế nào và ñặc biệt là kinh tế thị trường, trách nhiệm của Nhà nước là phải tập trung giải quyết vấn ñề về phát triển kinh tế xã hội, giáo dục, y tế, xoá ñói giảm nghèo, trợ cấp xã hội, bảo vệ môi trường, phòng chống dịch bệnh, khắc phục chênh lệch giữa các vùng, miền... NSNN chính là công cụñể Nhà nước thực hiện trách nhiệm xã hội to lớn ñó.
Chi ngân sách phải ñảm bảo tính minh bạch, công khai trong cả quy trình từ khâu lập, tổ chức thực hiện, quyết toán, báo cáo và kiểm toán.
Chi ngân sách thực chất là chi chủ yếu từ nguồn thuế, phí do dân ñóng góp nên phải ñảm bảo rõ ràng, công khai ñể các tổ chức cá nhân giám sát và tham gia.
Thực hiện nguyên tắc này vừa nâng cao trách nhiệm của các tổ chức cá nhân có liên quan ñến ngân sách, vừa ñảm bảo sử dụng ngân sách có hiệu quả, vừa giúp cho phát hiện chỉnh sửa ñể thông tin về ngân sách sát ñúng thực tiễn hơn.
Chi ngân sách phải cân ñối hài hoà giữa ngành, ñịa phương, giữa trung ương ñịa phương, kết hợp giải quết ưu tiên chiến lược trong trong năm với trung và dài hạn.
ngành, giữa các ñịa phương ñể xây dựng ngân sách, thúc ñẩy phát triển cân ñối, toàn diện, tạo ra mối quan hệ tương tác hỗ trợ lẫn nhau giữa các ngành các ñịa phương. Giải quyết mối quan hệ giữa trung ương- ñịa phương theo hướng phân cấp mạnh cho ñịa phương ñể khuyến khích ñịa phương khai thác tiềm năng thế mạnh, gán trách nhiệm với quyền lợi ñịa phương, ñồng thời tạo chủ ñộng cao nhất cho ñịa phương, phân cấp ngân sách trên cơ sở phân cấp kinh tế xã hội giúp ñịa phương ñiều hành nhất quán và thuận lợi hơn.
Song với những chính sách quan trọng, những nội dung chi ảnh hưởng lớn trong phạm vi quốc gia cần tập trung nguồn lực ñể ñiều hành thì Chính phủ cần nắm ñể ñiều phối thống nhất trong phạm vi quốc gia. Cần tập trung giải quyết ưu tiên chiến lược, bởi thực tiễn cho thấy nhu cầu cung cấp hàng hoá dịch vụ công trong kinh tế thị trường rất ña ñảng phong phú. Chưa có một quốc gia phát triển nào lại có nguồn lực tài chính dồi dào ñể ñáp ứng ñủ mọi nhu cầu chi tiêu.
Chi ngân sách phải gắn kết giữa chi ñầu tư và chi thường xuyên.
Bố trí cơ cấu chi hợp lý ñể vừa giải quyết vấn ñề tăng trưởng và ñáp ứng dịch vụ mang tính thường xuyên. ðồng thời chi ngân sách phải tạo ñược ñộng lực khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia cùng với Nhà nước cung cấp ñịch vụ thoả mãn nhu cầu ngày càng ña ñảng, phong phú của mọi người dân. Như trên ñã phân tích, nguồn lực huy ñộng vào ngân sách có hạn trong khi nhu cầu lớn ñòi hỏi phải cân nhắc dành cho ñầu tư bao nhiêu, dành cho chi thường xuyên bao nhiều ñể vừa giải quyết vấn ñề trước mắt vừa giải quyết tăng trưởng trong tương lai.
Quản lý chi NSNN phải là tác ñộng ñòn bẩy ñể thúc ñẩy các thành phần khác tham gia cung cấp dịch vụ công, ñáp ứng nhu cầu hưởng thụ ña dạng, phong phú của mọi ñối tượng.
trong ñó nhiều dịch vụ người dân có thể bỏ tiền một phần hoặc toàn bộ ñể ñược hưởng thụ, ñồng thời những người cung cấp dịch vụ muốn tham gia và tổ chức thu tiền từ người dân ñược hưởng trực tiếp là không cân nhà nước phải bỏ toàn bộ tiền ñể mua dịch vụ ñó. Thực tế ñó làm giảm áp lực ñối với NSNN, chi ngân sách chỉ dành cho những dịch vụ công mà tư nhân không muốn làm hoặc không thể làm mà không có sự tham gia từ Nhà nước. Vai trò của chi ngân sách ởñây như ñòn bẩy tác ñộng, Nhà nước ñảm nhận một phần trách nhiệm, tạo sức hấp dẫn ñể các thành phần kinh tế có thể tham gia cung cấp hàng hoá dịch vụ công.
1.3. NỘI DUNG QUẢN LÝ CHI NSNN ðỊA PHƯƠNG
Hoạt ñộng quản lý chi NSNN ở ñịa phương thông thường gồm 03 khâu: Lập dự toán chi NSNN, chấp hành dự toán và quyết toán. Vì vậy, quản lý tốt chi NSNN chính là làm tốt công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi NSNN.
1.3.1. Lập dự toán NSNN
* Ý nghĩa của việc lập dự toán chi NSNN:
- Dự toán chi NSNN là khâu mở ñầu có tính chất quyết ñịnh ñến hiệu quả trong quá trình ñiều hành quản lý NSNN. Cơ hội ñể thẩm tra tính ñúng ñắn hiện thực và cân ñối của kế hoạch kinh tế - xã hội. Công cụ ñiều chỉnh quá trình kinh tế xã hội của Nhà nước.
- Lập dự toán chi NSNN là dự trù các khoản chi NSNN bằng tiền trong một năm. Lập dự toán là khâu không thể thiếu trong hoạt ñộng NSNN, bởi nó cho phép dự báo nguồn lực cần có ñáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính phủ, các cấp chính quyền ñịa phương.
* Xây dựng dự toán chi NSNN
- Yêu cầu dự toán NSNN: Dự toán NSNN ñược xây dựng trên cơ sở của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và có nội dung tích cực trở lại với kinh tế -
xã hội; Dự toán NSNN góp phần phục vụ và thúc ñẩy sản xuất phát triển
- Căn cứ lập dự toán NSNN: Căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế -