4.2.3.1.Đối với chi đầu tư XDCB
* Nguyên nhân khách quan
Bảng 4.13. Ý kiến trả lời của cán bộ quản lý ngân sách và cán bộ kế toán về nguyên nhân khách quan của những hạn chế, yếu kém đối với chi đầu tư XDCB
n = 58
TT Nội dung Số ý kiến %
1 Vốn không đáp ứng nhu cầu chi đầu tư XDCB 28 48,3 2 Việc giải ngân vốn đầu tư không kịp thời 22 37,9 3 Chính sách quản lý đầu tư XDCB còn nhiều bất cập, chồng chéo 17 29,3 Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2018)
Qua phân tích bảng 4.13 cho thấy nguyên nhân khách quan của những hạn chế, yếu kém về chi đầu đầu tư XDCB như sau:
- Nguyên nhân đầu tiên (với 48,3% ý kiến chọn) là: Do nguồn thu trên địa bàn ít chẳng hạn, năm 2018 tổng thu ngân sách huyện 331.500 triệu đồng trong khi tổng chi 728.045 triệu đồng, do đó chi ngân sách phần lớn dựa vào ngân sách cấp trên, việc tích luỹ cho đầu tư phát triển từ nội lực nền kinh tế còn hạn chế, không đủ vốn đáp ứng nhu cầu cho đầu tư XDCB các dự án trọng điểm trên địa bàn.
- Nguyên nhân thứ hai (với 17 ý kiến chọn chiếm tỷ lệ 37,9%) là do: Nguồn thu tiền sử dụng đất không đảm bảo kế hoạch đề ra, do vậy việc giải ngân vốn
đầu tư cho các công trình, dự án không kịp thời và không đủ theo kế hoạch, làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công và chất lượng công trình.
- Nguyên nhân thứ 3 là do: Chính sách về quản lý đầu tư XDCB còn nhiều bất cập, chồng chéo. Việc phân cấp trong quản lý đầu tư không rõ ràng, tình trạng một số dự án, công trình thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia giao cho cấp xã làm chủ đầu tư nhưng cấp tỉnh trực tiếp quản lý và phân bổ vốn. Dẫn đến vẫn còn tình trạng cơ chế "xin cho" gây phiền phức cho chủ đầu tư cấp dưới và nhà thầu.
* Nguyên nhân chủ quan
Qua bảng 4.14 cho thấy nguyên nhân chủ quan của những hạn chế, yếu kém về chi đầu tư XDCB được xếp theo thứ tự như sau:
Bảng 4.14. Ý kiến trả lời của cán bộ quản lý ngân sách và cán bộ kế toán về nguyên nhân chủ quan của những hạn chế, yếu kém đối với chi đầu tư XDCB
n = 58
TT Nội dung Số ý kiến %
1 Công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch chưa được quan tâm đúng mức 25 43,1 2 Môi trường đầu tư và chính sách thu hút vốn đầu tư còn nhiều bất cập 22 37,9 3 Nguồn vốn NSNN cấp phải trải qua nhiều khâu trung gian 21 36,2 4 Năng lực quản lý của chủ đầu tư còn nhiều hạn chế, thiếu tinh
thần trách nhiệm 17 29,3
5 Công tác lựa chọn nhà thầu chưa thực sự khách quan 15 25,9 Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2018)
- Thứ nhất, huyện Giao Thủy chưa quan tâm đúng mức cho công tác quy
hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng. Chưa xây dựng chiến lược trung hạn và dài hạn cho công tác đầu tư XDCB. Cơ cấu đầu tư XDCB chưa hợp lý, việc xác định các danh mục dự án đầu tư hàng năm vẫn còn mang tính thụ động từ cơ sở, chỉ quan tâm đến số lượng công trình, phân bổ vốn dàn trải, chưa tập trung ưu tiên thanh toán nợ cho các công trình, dự án hoàn thành, do vậy nợ đầu tư công còn lớn và kéo dài qua nhiều năm.
- Thứ hai, môi trường đầu tư trên địa bàn huyện chưa thực sự được cải thiện, cơ chế chính sách thu hút VĐT còn nhiều bất cập, chưa tạo hành lang pháp lý thông thoáng để kêu gọi VĐT. Thủ tục hành chính còn chồng chéo gây chậm trễ trong việc phê duyệt các hồ sơ pháp lý liên quan đến đầu tư xây dựng.
- Thứ ba, nguyên nhân trực tiếp gây ra thất thoát vốn ngân sách và chất lượng công trình kém là do nguồn vốn NSNN cấp phải qua nhiều khâu trung gian mới giải ngân được. Người có thẩm quyền phê duyệt vốn cũng có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, gây ra tình trạng "vừa đá bóng, vừa thổi còi".
- Thứ tư, phần lớn các xã, thị trấn được giao làm chủ đầu tư năng lực quản
lý còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý chất lượng công trình. Trình độ chuyên môn, quản lý nà nước về xây dựng của cán bộ cấp xã nhìn chung còn yếu
Chủ đầu tư là người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư theo quyết định của pháp luật. Tuy nhiên nhiều chủ đầu tư còn giao cho nhà thầu tự lo công việc bỏ qua những quy trình, quy phạm trong quá trình đầu tư (nhất là cấp xã). Một số chủ đầu tư thiếu tinh thần trách nhiệm, còn hiện tượng giao phó, hoặc bỏ mặc cho đơn vị tư vấn triển khai chuẩn bị dự án.
- Thứ năm, tình trạng "bố trí" nhà thầu của các chủ đầu tư vẫn còn phổ biến, công tác lựa chọn nhà thầu chưa thực sự khách quan, còn mang tính hình thức, do vậy không lựa chọn được nhà thầu giỏi có đủ năng lực trên các phương diện về chuyên môn, phương tiện thi công và tài chính.
4.2.3.2. Đối với chi thường xuyên
Để đánh giá nguyên nhân của hạn chế trong chi thường xuyên NSNN tại huyện Giao Thủy đề tài đã khảo sát ý kiến những người có liên quan. Kết quả đánh giá cho thấy:
* Nguyên nhân khách quan
Bảng 4.15. Ý kiến trả lời của cán bộ quản lý ngân sách và cán bộ kế toán về nguyên nhân khách quan của những hạn chế, yếu kém đối với chi thường xuyên
n = 58
STT Tiêu chí Số ý kiến %
1
Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn
hoặc ngân sách nhiều năm 36 62,1 2 Hệ thống các văn bản về chi thường xuyên NSNN chưa đáp ứng được yêu cầu 33 56,9 3 Các hướng dẫn và đánh giá chi NSNN còn lỏng lẻo 26 44,8
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2018)
Các nguyên nhân khách quan trước hết là bắt nguồn từ những quy định của các văn bản pháp luật, việc điều hành, chỉ đạo từ trung ương, bao gồm:
Nguyên nhân đầu tiên đó là chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ngân sách nhiều năm. (với 62,1% ý kiến)
Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc quyết định các dự án, đề án có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì địa phương phải đối mặt với thực tế có nhiệm vụ nhưng không rõ nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ đó như thế nào. Cùng với đó, chỉ xác định dự toán ngân sách một năm sẽ không có được các ước tính hợp lý về khả năng nguồn lực, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách có hiệu quả. Không dự báo được khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả của nó là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải, thiếu sự gắn kết giữa nguồn lực với thực tế nhu cầu, mục đích, mục tiêu, nhiệm vụ của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ.
Thứ hai, 33 (tương ứng 59,6%) ý kiến cho rằng nguyên nhân là do hệ thống các văn bản pháp luật về NSNN chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế.
Thời gian qua hệ thống các văn bản pháp luật về NSNN không ngừng được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện nhưng còn nhiều vấn đề cần phải được tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh; các văn bản dưới Luật còn thiếu, chưa đồng bộ, còn chồng chéo, ban hành chậm so với yêu cầu thực tế. Hệ thống định mức phân bổ, sử dụng NSNN, định mức kinh tế kỹ thuật chưa hoàn toàn đáp ứng được nhu cầu thực tế nhưng chậm sửa đổi bổ sung cho phù hợp. Chẳng hạn như định mức chi tiền ăn hội nghị, chi công tác phí, chi tiếp khách, định mức trang bị xe ô tô,... chưa phù hợp với thực tế, gây khó khăn trong công tác quản lý tài chính ngân sách. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý chi thường xuyên chậm được ban hành dẫn đến thiếu cơ sở để tổ chức đấu thầu đối với một số hoạt động phục vụ công cộng. Quy định phạm vi nguồn lực tài chính công chưa bao quát, chưa cụ thể còn hạn chế đáng kể việc theo đuổi mục tiêu quản lý sử dụng hiệu quả nguồn lực công.
Chi NSNN, đặc biệt là chi thường xuyên do tính chất đặc thù của các khoản chi này là có tính ảnh hưởng, lan toả rộng và đôi khi không dễ dàng xác định được lợi ích. Hiện nay, chưa có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích, chưa có các quy định cụ thể trong việc cái gì được xem là lợi ích, cái gì được xem là chi phí. Chỉ khi xác định được tương đối hợp lý các khoản chi phí, lợi ích này, hình thành một khung đánh giá thống nhất thì mới có thể so sánh các dự án, các đề xuất để lựa chọn giải pháp tối ưu. Các đánh giá trong và sau khi thực hiện cũng chưa được quy định cụ thể và chưa được thực hiện nghiêm túc. Việc báo cáo định kỳ còn mang hình thức. Cơ chế thưởng, phạt đối với việc tuân thủ cũng chưa rõ ràng.
* Nguyên nhân chủ quan
Nhìn vào bảng 4.16 kết quả điều tra nguyên nhân khách quan những hạn chế yếu kém ảnh hưởng đến chi thường xuyên NSNN ta có thể nhận thấy:
Thứ nhất, áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống (theo đầu vào). (42 ý kiến)
Giao Thủy cũng như một số địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập ngân sách hàng năm và chỉ hướng dẫn phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do huyện chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.
Phương án phân bổ ngân sách phụ thuộc vào tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách, định mức phân bổ nên thường cứng nhắc, bị động, một số lĩnh vực còn mang tính chất bình quân, nên đang còn xảy ra tình trạng phân bổ ngân sách chưa hợp lý giữa các đơn vị và các lĩnh vực.
Bảng 4.16. Ý kiến trả lời của cán bộ quản lý ngân sách và cán bộ kế toán về nguyên nhân chủ quan những hạn chế, yếu kém đối với chi thường xuyên
n = 58
STT Tiêu chí Số ý
kiến %
1 Do áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống 42 72,4 2 Phân cấp ngân sách còn chồng chéo 39 67,2 3 Công tác lập dự toán còn bị coi nhẹ 35 60,3 4 Chấp hành dự toán chi thường xuyên chưa nghiêm, định mức chi
thấp 34 58,6
5 Do năng lực quản lý, vai trò trách nhiệm của chủ tài khoản 32 55,2 6 Do trình độ của đội ngũ cán bộ chuyên môn về quản lý tài chính,
trình độ kế toán đơn vị sử dụng NS chưa đáp ứng được yêu cầu 27 46,6 7 Công tác phối hợp giữa các phòng ban liên quan chưa chặt chẽ,
chưa thống nhất 22 37,9
8 Công tác thanh tra, kiểm soát thiếu chặt chẽ, thường xuyên 20 34,5 9 Do thiếu sự hướng dẫn của cơ quan quản lý về chuyên môn
nghiệp vụ 19 32,8
10 Khác
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu điều tra (2018)
Thứ hai, phân cấp ngân sách còn chồng chéo(42 ý kiến chọn)
Giao Thủy thực hiện phân cấp chi theo phân cấp quản lý KTXH. Việc phân cấp như vậy sẽ đội chi phí lên đáng kể do cơ chế song trùng. Hơn nữa, nhiều cấp cùng đảm nhiệm một nhiệm vụ cũng làm giảm tính trách nhiệm của mỗi cấp. Ví dụ, đối với giáo dục, kết quả của những năm sau là sự tích luỹ của thời kỳ trước. Việc phân cấp cho xã chịu trách nhiệm giáo dục mầm non, huyện chịu trách nhiệm đối với giáo dục Tiểu học, Trung học cơ sở và tỉnh chịu trách nhiệm giáo dục phổ thông trung học sẽ hạn chế đáng kể trách nhiệm của mỗi cấp. Mặc dù, dựa trên các quy định, hướng dẫn của luật NSNN để phân cấp nhưng thực tiễn các tỉnh cũng phân cấp rất khác nhau. Như vậy, có thể nói rằng quyết định cuối cùng là ở tỉnh. Tỉnh cần phải cân nhắc cụ thể giữa các lợi ích với chi phí của việc phân cấp để quyết định nên giao cho cấp chính quyền nào nhiệm vụ chi gì.
Thứ ba, với 35ý kiến cho rằng công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân
sách tại một số đơn vị của huyện còn bị coi nhẹ, trình độ đội ngũ cán bộ và lập
dự toán chưa sâu, chưa có bộ phận chuyên trách ở một số đơn vị cho lĩnh vực lập dự toán. Dự toán được lập còn chưa bám sát quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội của huyện, chủ yếu căn cứ vào số kiểm tra của cấp trên giao. Số liệu dự toán chủ yếu là ước thực hiện năm trước để lập dự toán cho năm kế hoạch, tình hình giá cả tăng, chế độ chi tiêu thay đổi... gây khó khăn cho bộ phận ngân sách huyện trong việc tổng hợp.
Thứ tư, tính chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước chưa
nghiêm và định mức dự toán chi còn quá thấp chưa đáp ứng đúng thực tế do đó
các đơn vị sử dụng NS khó thực hiện đúng dự toán được duyệt. (34 ý kiến chọn) Chẳng hạn, định mức phân bổ ngân sách đối với một số lĩnh vực còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, đặc biệt là định mức phân bổ ngân sách cho các SN (Ví dụ: định mức chi SN văn hóa - thông tin cấp xã, thị trấn tính trung bình, tổng chi SN văn hóa - thông tin của 1 đơn vị xã, thị trấn thuộc huyện, với số lượng dân số hơn 10.000 người, là 25 triệu đồng/năm, không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ thông tin tuyên truyền tại địa phương)
Chi thường xuyên NSNN chưa hướng đến kết quả đầu ra; điều này cũng do chức năng của hệ thống chính quyền hiện còn chồng chéo, chưa rõ ràng, chưa có tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động cụ thể; nhiệm vụ hàng năm xây dựng thiếu cụ thể nên khi thực hiện thường lý giải sự tăng thêm những nhiệm vụ mới, hay do khối lượng công việc phát sinh để từ đó đề nghị cấp có thẩm quyền bổ sung ngân sách. Việc thực hiện các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN chưa nghiêm. Trong quá trình lập dự toán chi thường xuyên NSNN, kiểm soát các yếu tố đầu vào được coi trọng hơn là sự cải thiện kết quả đầu ra thông qua việc thực thi các nhiệm vụ cụ thể của từng ngành, từng cơ quan, đơn vị; do dó, dự toán NSNN dễ bị rơi vào tình trạng buộc phải điều chỉnh và dự toán NSNN đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt bị phá vỡ.
- Thứ năm, chưa nâng cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các
đơn vị trong quản lý ngân sách.
Trách nhiệm của các thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc quản lý sử dụng ngân sách, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu dẫn đến khi có vụ việc vi phạm về tài chính xảy ra thường khó quy trách nhiệm cá nhân. Không ít lãnh đạo các cơ quan