Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.2. Các nhân tố ảnh hưởng
4.2.2. Hệ thống pháp lý
Như đã phân tích, để thực hiện thành công các dự án PPP về xây dựng CSHT GTĐB cần có một hệ thống văn bản pháp lý, quy trình hướng dẫn cụ thể rõ ràng, minh bạch.
Từ năm 2015 trở về trước đã khá có nhiều văn bản hướng dẫn các hoạt động liên quan đến đầu tư theo hình thức PPP như Luật Đầu tư quy định chung về các hình thức BT, BTO, BOT; Luật Đấu thầu quy định về đấu thầu lựa chọn nhà thầu; Luật Xây dựng quy định về các hoạt động xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong quá trình triển khai dự án… Trong đó, có 03 văn bản hướng dẫn cụ thể và trực tiếp nhất đối với đầu tư theo PPP là Nghị định 108/2009/NĐ-CP, Nghị định 24/2011/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Về nội dung, Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Nghị định 24/2011/NĐ-CP quy định lĩnh vực, điều kiện, trình tự, thủ tục đầu tư, ưu đãi đầu tư; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia Hợp đồng BOT, BTO, BT; Quyết định 71/2010/QĐ-TTg quy định điều kiện, thủ tục và nguyên tắc áp dụng thí điểm đối với một số Dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công theo phương thức đối tác công – tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, y tế, môi trường.
Tại Bắc Ninh, UBND tỉnh Bắc Ninh có ban hành các quyết định quy định về quy trình đầu tư theo hình thức hợp đồng BT như Quyết định 87/2011/QĐ-UBND và được thay thế bởi Quyết định 02/2013/QĐ-UBND nhưng không có sự thay đổi so với quy định chung của Chính phủ.
Các quy định trên nhìn chung đã bước đầu mở ra hành lang pháp lý cho việc đầu tư theo hình thức PPP dưới nhiều dạng hợp đồng khác nhau, là một bước tiến tích cực trong việc thúc đẩy triển khai theo PPP. Tuy nhiên, thực tế triển khai cho thấy nhiều bất cập, nhiều vấn đề chưa hoàn thiện trong các quy định trên, gây khó khăn cho nhà đầu tư trong quá trình thực hiện.
4.2.2.1.Về quy trình thực hiện PPP
Thủ tục, quy trình đầu tư thực hiện dự án PPP theo Quyết định 71 phải thực hiện nhiều khâu, nhiều bước, thông qua nhiều cấp trình, phê duyệt hơn so với quy định của Nghị định 108/2009/NĐ-CP (về đầu tư các dự án BOT, BTO, BT), cụ thể, bảng 4.13.
Bảng 4.13. Sự khác nhau về quy trình PPP giữa các văn bản pháp luật đang được áp dụng với các dự án PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh
Bước Nội dung Vấn đề
1 Lập danh mục dự án
- Quyết định 71, đề xuất dự án lập trước danh mục dự án do cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư lập. Danh mục dự án do Bộ KHĐT tổng hợp, tổ chức lấy ý kiến và được TTCP phê duyệt.
- Nghị định 108 và 24: danh mục dự án lập trước, do Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh lập, tổ chức lấy ý kiến, phê duyệt. Đề xuất dự án do nhà đầu tư lập ngoài danh mục dự án.
2 Lựa chọn nhà đầu tư
- Quyết định 71 bắt buộc đấu thầu, không cho phép chỉ định Nhà đầu tư. -Nghị định 108 và 24 cho phép PPP tiến hành đấu thầu, chỉ định thầu lựa chọn NĐT trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt.
Quyết định 71 PPP xác định Phần tham gia của Nhà nước trong dự án và cơ chế bảo đảm đầu tư đã được xác định trước khi đấu thầu. Nghị định 108 và 24 thỏa thuận, được xác định chính thức trong Giấy chứng nhận đầu tư và Hợp đồng dự án
3 Ký kết Hợp đồng dự án
- Nghị đinh 108 và 24 PPP quy định cụ thể thời gian ký tắt hợp đồng dự án hơn BOT, BTO, BT.
- Quyết định 71, cơ quan cấp giấy chứng nhận đầu tư được quyền có yêu cầu điều chỉnh hợp đồng
Nguồn: Tổng hợp của tác giả (2015) - Kết quả khảo sát ý kiến đánh giá về quy trình PPP
Bảng 4.14. Tổng hợp kết quả đánh giá quy trình PPP Chỉ tiêu Chỉ tiêu
thành phần Yêu cầu
Điểm tối đa
Đánh giá của CBNN Đánh giá của DN Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Quy trình PPP Thống nhất 4 1,1 27,5 1,05 26,25 Minh bạch 4 1,95 48,75 1,85 46,25 Khả thi 4 2,05 51,25 1,05 26,25 Tổng 12 5,1 42,50 3,95 32,92
Kết quả khảo sát cho thấy, cả khối CBNN và Doanh nghiệp đều đánh giá rất thấp quy trình PPP đang triển khai trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Đặc biệt tính thống nhất của quy trình.
4.2.2.2.Quy định về cấu trúc tài trợ
Sự khác nhau về cấu trúc tài trợ của dự án giữa các văn bản hiện hành cũng đang gây khó khăn cho các bên tham gia dự án.
Bảng 4.15. Sự khác nhau về cấu trúc tài trợ dự án giữa các văn bản Nguồn Nguồn
vốn Quyết định 71 Nghị định 108 và Nghị định 24
Vốn nhà nước tham gia dự án
- Không quá 30% tổng mức đầu tư của dự án
Không vượt quá 49% tổng mức đầu tư của dự án
Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư
Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn khu vực tư nhân tham gia dự án Tổng VĐT <= 1.500 tỷ đ Tỷ lệ vốn CSH >=15% tổng vốn đầu tư Tổng VĐT > 1.500 tỷ đ <= 1500: tỷ lệ >=15%(*1500) > 1500: tỷ lệ >= 10% phần vốn này
Vốn vay Nhà đầu tư được phép vay tối đa = 70% phần vốn góp của khu vực tư nhân. Nhưng không được phát sinh các khoản nợ công
Nhà đầu tư được phép vay phần vốn còn lại của tổng vốn đầu tư sau khi trừ đi phần vốn chủ sở hữu. Nhà nước có thể hỗ trợ nhà đầu tư vớicác dự án cấp bách bằng cách dùng vốn ngân sách nhà nước cho việc xây dựng các công trình phụ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc các công việc khác phục vụ dự án. Nguồn vốn này không được tính trong tổng vốn đầu tư của dự án và được quản lý theo dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước
Nguồn: Tổng hợp của tác giả (2015) Các quy định với các tỷ lệ khác nhau khiến nhà đầu tư lúng túng trong việc triển khai dự án. Hơn nữa, quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu/ vốn vay không hợp lý, khiến nhiều doanh nghiệp không đáp ứng được; quy định giới hạn phần vốn tham gia của Nhà nước trong một dự án PPP không quá 30% tổng vốn đầu tư của
dự án trong Quyết định 71 mà không tính tới đặc thù của từng dự án, khiến một số dự án PPP tiềm năng, nhưng yêu cầu phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30%, đã không được chấp nhận.
Bên cạnh đó, các văn bản trên đều chưa quy định rõ phần tham gia vốn nhà nước trong dự án về nội dung, hình thức, điều kiện sử dụng và mối quan hệ giữa phần vốn này với việc đảm bảo tính khả thi của dự án. Đối với các dự án trong lĩnh vực GTĐB vốn đầu tư thường rất cao, thời gian đầu tư kéo dài, rủi ro cao, nếu không có sự tham gia góp vốn từ Ngân sách nhà nước thì tính khả thi của dự án không bảo đảm; quy định về cơ chế cấp vốn và quản lý vốn thuộc phần tham gia vốn nhà nước cũng chưa rõ ràng.
- Kết quả khảo sát ý kiến đánh giá về quy định cấu trúc tài trợ dự án
Bảng 4.16. Tổng hợp đánh giá về quy định cấu trúc tài trơ dự án
Chỉ tiêu
thành phần Yêu cầu
Điểm tối đa
Đánh giá của CBNN Đánh giá của DN Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Quy định về cấu trúc tài trợ Thống nhất 4 1,5 37,5 0,95 23,75 Minh bạch 4 2,1 52,5 1,05 26,25 Hợp lý 4 1,95 48,75 1,05 26,25 Tổng 12 5,55 46,25 3,05 25,42
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2015) Kết quả điều tra cho thấy các quy định về cấu trúc tài trợ dự án được cả CBNN và doanh nghiệp đánh giá không cao, đều dưới mức trung bình. Điều này cũng cho thấy sự bất cập và thiếu tính thống nhất của các chính sách quy định tài trợ cho dự án mà nguyên nhân gốc rễ nằm ở các nhà hoạch định chính sách đưa ra các văn bản không đồng nhất, có sự mâu thuẫn, dẫn đến việc vận dụng không đúng, gây lúng túng cho quá trình triển khai là điều dễ hiểu.
4.2.2.3.Chế tài xử phạt vi phạm hành chính về PPP
Hiện nay có nhiều văn bản quy định về các hình thức xử phạt đối với vi phạm trong đầu tư, xây dựng như: Nghị định 155/2013/NĐ-CP ngày 11/11/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và
đầu tư; Nghị định 121/2013/NĐ-CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng. Các văn bản trên đã quy định khá chi tiết các hành vi vi phạm xảy ra trong quá trình triển khai dự án đầu tư xây dựng, được áp dụng cho cả hình thức đầu tư PPP và có những điều khoản riêng quy định đối với hình thức này và hình thức xử phạt ở mức hợp lý theo đánh giá của cả khu vực nhà nước và doanh nghiệp.
- Kết quả khảo sát ý kiến đánh giá về xử phạt hành chính về PPP
Bảng 4.17. Tổng hợp đánh giá về xử phạt hành chính PPP Chỉ tiêu Chỉ tiêu thành phần Yêu cầu Điểm tối đa
Đánh giá của CBNN Đánh giá của DN Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Quy định về chế tài xử phạt vi phạm hành chính về PPP Thống nhất 4 3,1 77,5 3,05 76,25 Minh bạch 4 3,05 76,25 0,95 23,75 Khả thi 4 1,1 27,5 2,95 73,75 Đầy đủ 4 2,05 51,25 2,95 73,75 Tổng 16 9,3 58,13 9,9 61,88
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2015) Quy định về chế tài xử phạt được đánh giá ở mức chấp nhận được được với tỷ lệ đáp ứng đều trên 50%. Điều đặc biệt là quy định về chế tài xử phạt vi phạm hành chính về PPP được khu vực tư nhân đánh giá cao hơn so với đánh giá của nhà nước. Điều này cũng phù hợp với tâm lý nhà đầu tư luôn muốn nới lỏng mức xử phạt trong khi khu vực nhà nước luôn có xu hướng thắt chặt xử phạt để nhà đầu tư chấp hành pháp luật tốt hơn.
4.2.2.4.Chính sách hỗ trợ dự án
Các chính sách hỗ trợ hiện tại không hấp dẫn nhà đầu tư. Hiện nay trong Quyết định 71 và Nghị định 108 đã đề cập đến các ưu đãi đầu tư đối với các doanh nghiệp thực hiện dự án PPP gồm: Ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập doanh nghiệp; Hàng hóa nhập khẩu
để thực hiện Dự án được hưởng ưu đãi theo quy định của pháp luật về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; Miễn tiền sử dụng đất đối với diện tích đất được Nhà nước giao hoặc được miễn tiền thuê đất trong toàn bộ thời gian thực hiện Dự án. Ngoài ra có những chính sách ưu đãi về thuế đối với nhà thầu tham gia thực hiện dự án, có các quyền thế chấp tài sản, quyền mua ngoại tệ. Tuy nhiên, đối chiếu với các quy định về thuế, về tiền thuê đất như Nghị định 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Nghị định 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về thu tiền sử dụng đất, Nghị định 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về thu tiền thuê đất... đều không đề cập đến các ưu đãi đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP, do vậy đến nay nhà đầu tư vẫn có xu hướng đầu tư tư nhân thay vì hợp tác với nhà nước trong hợp đồng PPP.
- Kết quả điều tra đánh giá về chính sách hỗ trợ cho dự án.
Bảng 4.18. Tổng hợp đánh giá về chính sách hỗ trợ dự án Chỉ tiêu Chỉ tiêu thành phần Yêu cầu Điểm tối đa
Đánh giá của CBNN Đánh giá của DN Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Quy định về chính sách hỗ trợ Thống nhất 4 2,95 73,75 2,1 52,5 Minh bạch 4 3,05 76,25 1,1 27,5 Khả thi 4 2,9 72,5 2,05 51,25 Có tính hấp dẫn NĐT 4 1,2 30 1,05 26,25 Tổng 16 10,1 63,13 6,3 39,38
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2015) Kết quả điều tra cho thấy, khối CBNN đánh giá rất cao chỉ tiêu này trong khi khối doanh nghiệp không nhận thấy tính sự minh bạch và thống nhất của chỉ tiêu. Điều này cũng giải thích tại sao các doanh nghiệp vẫn còn khá rè chừng trong việc hợp tác với nhà nước cùng thực hiện dự án thay vì đầu tư tư nhân.
4.2.2.5.Đánh giá chung về mức độ đáp ứng của hệ thống pháp lý
- Kết quả điều tra đánh về mức độ đáp ứng hệ thống pháp lý.
Bảng 4.19. Kết quả điều tra điều kiện về môi trường pháp lý về PPP
Chỉ tiêu thành phần
Điểm tối đa
Đánh giá của CBNN Đánh giá của DN Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Điểm đánh giá Tỷ lệ đạt yêu cầu (%) Quy trình PPP 12 5,1 42,50 3,95 32,92
Quy định cấu trúc tài trợ 12 5,55 46,25 3,05 25,42
Quy định về chế tài xử phạt
vi phạm hành chính về PPP 16 9,3 58,13 9,9 61,88
Quy định về chính sách hỗ
trợ 16 10,1 63,13 6,3 39,38
Tổng chung 56 30,05 53,67 23,2 41,4
Ghi chú: Tỷ lệ đáp ứng chỉ tiêu tổng = Tổng điểm đánh giá các chỉ tiêu thành phần (theo đối tượng điều tra) / Tổng điểm tối đa các chỉ tiêu thành phần.
Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2015) Đánh giá về hệ thống pháp lý có sự khác biệt giữa đánh giá của khu vực nhà nước (53,67%) và khu vực doanh nghiệp (41,4%).
Qua khảo sát cũng như phân tích thực trạng tại Bắc Ninh thời gian qua, môi trường pháp lý về PPP còn chưa hoàn thiện, nhiều nội dung còn thiếu, chưa hoàn chỉnh hoặc thiếu tính thực tế. Các quy định về quy trình thực hiện PPP, điều kiện về cấu trúc tài trợ chưa có sự thống nhất và rõ ràng, tạo cơ sở vững chắc để triển khai các hoạt động trong khuôn khổ 1 dự án PPP. Chính điều này gây khó khăn cho cả cơ quan nhà nước và nhà đầu tư trong việc triển khai dự án PPP.
Ngoài những thiếu sót cơ bản trong quy định về PPP, vấn đề hỗ trợ, khuyến khích nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án cũng chưa đáp ứng nhu cầu. Qua khảo sát ý kiến, nhà đầu tư tư nhân cho rằng những cơ chế hỗ trợ mà nhà nước đưa ra chưa đủ sức thuyết phục nhà đầu tư tham gia vào các dự án có tính rủi ro cao như vậy.
Tất cả những vấn đề trên khiến cho điều kiện về môi trường pháp lý thực hiện PPP chưa được đáp ứng, gây khó khăn, cản trở việc triển khai dự án. Mặc dù
cơ quan nhà nước cũng như nhà đầu tư tư nhân đều rất mong muốn được áp dụng mô hình này, tuy nhiên với khung pháp lý còn nhiều lỗ hổng, không đảm bảo lợi ích cũng như sự an toàn cho cả hai phía khi tham gia dự án đã hạn chế rất lớn sự tham gia của cả 2 phía đối tác.