2. NỘI DUNG CÁC NGHIÊN CỨU TRƯỚC ĐÂY
2.2.2. Chính sách thuế ở các nền kinh tế đang phát triển
Trong thời đại ngày nay, toàn cầu hóa kinh tế đang trở thành xu thế khách quan, lôi cuốn các nước, bao trùm hầu hết các khu vực vừa thúc đẩy hợp tác vừa tăng sức ép cạnh tranh giữa các nền kinh tế. Trong điều kiện như vậy, một quốc gia có chính sách thuế thích hợp sẽ nâng cao được hiệu quả sản xuất kinh doanh, đảm bảo nguồn thu cho Ngân sách Nhà nước và đảm bảo độ an toàn trong quá trình hội nhập.
Theo tài liệu nghiên cứu của Martinez – Vazquez và McNab (2000), các quốc gia mới nổi và đang phát triển, đặc biệt là các quốc gia hướng đến việc liên kết với nền kinh tế quốc tế, chính sách thuế vô cùng nhạy cảm. Các quốc gia đang phát triển thường được đặc trưng bởi sản phẩm nông nghiệp - chiếm phần lớn tổng thu nhập đầu vào của đất nước, rất nhiều doanh nghiệp nhỏ - đa số là các khu vực hoạt động kinh tế không chính thức, tiền lương tương đối thấp trên tổng thu nhập quốc gia,...Tất cả những đặc trưng này làm giảm đảng kể khả năng thu thuế của Nhà nước như thuế thu nhập cá nhân đến một mức thấp hơn nhiều là thuế giá trị gia tăng, như vậy cũng làm giảm khả năng nâng cao mức đánh thuế. Chính vì vậy, ở các quốc gia này, hệ thống thuế nên: (1) nâng cao doanh thu thuế đủ để đáp ứng các nhu cầu tiêu dùng thiết yếu mà không cần trông cậy quá mức vào việc vay mượn khu vực công, (2) nâng cao doanh thu theo nhiều cách – công bằng, tối thiểu hóa các tác động tiêu cực lên hoạt động kinh tế và bằng các cách không làm đi chệch đáng kể các định mức kinh tế sẵn có.
Với cấu trúc nền kinh tế đang phát triển đi cùng nền dân trí và nguồn lực con người thấp, đội ngũ quản lý thuế học vấn không cao và được đào tạo tốt, nguồn lực để chi trả tiền công và mua các thiết bị thiết yếu không sẵn có, thật khó khăn để tạo nên một hệ thống quản lý thuế tốt và hiệu quả (Vito Tanzi và Howell H. Zee, 2000). Chính vì những lý do này, các quốc gia thường phát triển hệ thống thuế mà cho phép họ khai thác các nguồn lực sẵn có hơn là phát triển hệ thống thuế hiện đại như ở các quốc gia phát triển. Hậu quả là các quốc gia đang phát triển có rất nhiều nguồn thuế nhỏ, phụ thuộc khá nhiều vào thuế ngoại thương và tận dụng không đáng kể nguồn thuế thu nhập cá nhân.
Một tài liệu nghiên cứu có giá trị khác về hệ thống thuế ở các quốc gia đang phát triển là của George Tsibouris và Vivo Tanzi (2000), ở những nền kinh tế đang phát triển, phần lớn doanh thu thuế được thu thập từ ba nguồn lực chính: thuế doanh thu, thuế đánh trên thu nhập doanh nghiệp và thuế lương bổng. Các quốc gia luôn cố gắng nỗ lực sửa đổi thể chế cũ để tạo ra một thể chế mới tốt đẹp và hoàn thiện hơn nhưng trở ngại lớn nhất mà các quốc gia này gặp phải chính là đội ngũ quản lý thuế – những người được giáo dục và đào tạo theo các phương pháp cũ gặp rất nhiều khó khăn trong việc thay đổi tư duy và những người có liên quan, chịu trách nhiệm về những thể chế này thường không đủ kiến thức và kinh nghiệm để hiểu hệ thống quản lý thuế vận hành như thế nào trong nền kinh tế thị trường. Chính vì vậy, đội ngũ quản lý thuế cảm thấy thoải mái hơn khi vẫn tiếp tục duy trì hệ thống cũ. Rất nhiều chính phủ cảm thấy khó khăn và khó chấp nhận rằng, trong nền kinh tế thị trường, hệ thống thuế nên là công cụ với mục tiêu tăng cường doanh thu thuế một cách hiệu quả và công bằng. Thay vì vậy, hệ thống thuế lại được xem như công cụ làm giảm số lượng doanh nghiệp trong nền kinh tế, đồng thời duy trì việc làm khi cho phép các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ trả lương thay vì đóng thuế cùng các hoạt động kích thích nền kinh tế khác. Bằng những cách như vậy, hệ thống thuế đã dần thay thế cho các công cụ trong nền kinh tế cũng như những chính sách an sinh xã hội khác. Cuối cùng có thể thấy rằng, ở những quốc gia này, chính phủ luôn dành nhiều thời gian giải quyết các vấn đề của cá nhân nộp thuế hơn là tiến hành cải cách lại hệ thống thuế quốc gia (Tanzi, 1998). Điều này có thể làm tăng gánh nặng thuế lên nền kinh tế hơn là thu lợi từ những lợi ích của chúng.
Tuy vậy, quy trình cải cách thuế cũng rất đa dạng ở những nền kinh tế đang phát triển. Bảng dưới đây là nghiên cứu được tiến hành bởi đội ngũ IMF được hướng dẫn bởi Ebril và Havrylyshyn (1999), đưa ra sự đánh giá cho quy trình cải cách hệ thống thuế ở các quốc gia Baltics, Russia và các quốc gia khác trong Liên bang Xô-viết (Soviet Union (BRO)) từ năm 1992 đến giữa năm 1998. Chỉ số xếp hạng các quốc gia BRO từ 1 (thấp) đến 5 (cao). Chỉ số xếp hạng này không tránh khỏi những đánh giá chủ quan, tuy nhiên, vẫn phản ánh được những điểm cơ bản nhất của việc cải cách chính sách thuế. Tanzi
(2000) kỳ vọng rằng có mối tương quan giữa cải cách chính sách thuế và thành quả doanh thu. Tuy nhiên, cần chú ý rằng việc cải cách thuế diễn ra tương đối khá nhiều trong các giai đoạn đó, nhưng vẫn chưa thật sự hiệu quả, việc cải cách (như loại trừ thuế xuất khẩu và thuế trên tiền công dư thừa) đã làm giảm doanh thu trong ngắn hạn. Hơn nữa, nhiều cải cách chính sách thuế gặp khó khăn bởi đội ngũ quản lý thuế.
Bảng 2.2: Đánh giá cải cách chính sách thuế ở những quốc gia đang phát triển giai đoạn 1992 đến giữa năm 1998
Nguồn: Đội ngũ IMF, hướng dẫn bởi L.Ebrill và O.Havrylyshyn (1999)