Phần 2 Tổng quan tài liệu nghiên cứu
2.4.1. Thực trạng hoạt động của văn phòng đăng ký đất đai ở Việt Nam
2.4.1.1. Tình hình thành lập
Theo báo cáo của Cục Đăng ký thống kê - Tổng cục Quản lý đất đai tính đến năm 2014 cả nước đã có 53/63 tỉnh, tỉnh trực thuộc Trung ương thành lập VPĐKĐĐ cấp tỉnh (chi tiết xem Bảng 2.1).
Bảng 2.1. Tình hình thành lập văn phòng đăng ký đất đai các cấp
Chia theo vùng STNMT VPĐKĐĐ cấp tỉnh VPĐKĐĐ cấp huyện
2010 2013 2010 2013 2010 2014
Cả nước 64 63 48 63 119 675
Miền núi phía Bắc 15 15 8 15 1 145
Đồng Bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 111 Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 77 Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 82 Tây Nguyên 5 5 5 5 6 60 Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 69 Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 130
Nguồn: Cục Đăng ký và thông kê đất đai (2014) VPĐKĐĐ cấp huyện được thành lập ở 675/693 đơn vị cấp huyện, chiếm 97% số đơn vị cấp huyện của cả nước. Tuy nhiên, hiện nay còn 19 huyện (chưa kể 4 huyện đảo) thuộc 6 tỉnh chưa thành lập Văn phòng đăng ký gồm Thanh Hóa (7 huyện), Cao Bằng (6 huyện), Hưng Yên (3 huyện) và các tỉnh Phú Thọ, Quảng Nam, Kon Tum (1 huyện).
Một số VPĐKĐĐ không trực thuộc Phòng TN&MT theo quy định mà trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện như huyện Tiền Hải tỉnh Thái Bình, tỉnh Vinh tỉnh Nghệ An, Tỉnh Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng, đã dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức, chỉ đạo cấp GCNQSD đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất sự phân tán trong quản lý hồ sơ địa chính; làm cho thủ tục cấp GCN thêm phức tạp, kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này (Nguyễn Đình Bồng, 2014) (20).
Về tình hình thành lập, đến nay đã có 53/63 tỉnh đã thành lập VPĐKĐĐ và đi vào hoạt động. Còn 10 tỉnh, tỉnh còn lại đã xây dựng Đề án, đang trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, bao gồm: Điện Biên, Lai Châu, Yên Bái, Quảng Ninh, Phú Thọ, Hưng Yên, Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình.
Để đẩy nhanh tiến độ thành lập VPĐKĐĐ, Tổng cục đã tham mưu để Bộ TN&MT đã có văn bản chỉ đạo tại Công văn số 2726/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 08 tháng 7 năm 2017 về việc đẩy nhanh tiến độ thành lập VPĐKĐĐ, đến nay đã có 04 tỉnh có báo cáo. Trong đó thành lập theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành có tỉnh Ninh Bình, Hà Nam; tỉnh Quảng Bình đang trình đề án đã qua
thẩm định lên Ủy ban nhân dân tỉnh; tỉnh Quảng Ninh đề nghị chưa thành lập. Về hiệu quả hoạt động,việc thành lập VPĐKĐĐ giúp đẩy nhanh quá trình hiện đại hóa ngành quản lý đất đai, thực hiện cải cách hành chính một cách mạnh mẽ nhất trong lĩnh vực đất đai liên quan đến người dân, doanh nghiệp, thời gian thực hiện thủ tục hành chính về đất đai tại những địa phương đã thành lập VPĐKĐĐ được cắt giảm xuống từ 5 đến 25 ngày.
VPĐKĐĐ thể hiện rõ hơn tính chuyên nghiệp trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ đăng ký đất đai, cấp GCN với bộ máy tổ chức được sắp xếp theo các nhóm chuyên môn và theo từng vị trí công việc chuyên sâu; quy trình giải quyết công việc đã được thực hiện thống nhất, nhiều nơi đã được thực hiện gắn với hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai đã xây dựng.
Tiến độ cấp GCNQSD đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất ở một số địa phương đã tăng đáng kể như: Hưng Yên (sau 20 tháng thành lập) tăng 665.000 Giấy; Tỉnh Hồ Chí Minh (sau 11 tháng thành lập) tăng 299.000 Giấy.
Hoạt động đăng ký đất đai đã có sự quản lý, điều hành tập trung, thống nhất. Chất lượng thực hiện giải quyết thủ tục đăng ký, cấp GCN được nâng cao, bảo đảm sự thống nhất trong toàn tỉnh, tỉnh do VPĐKĐĐ đã thường xuyên kiểm soát, phát hiện những sai sót để điều chỉnh, hướng dẫn các Chi nhánh. Thực hiện thủ tục giải quyết thủ tục hành chính về đăng ký, cấp GCN đã đảm bảo được tiến độ theo quy định,tình trạng tồn đọng hồ sơ quá hạn đã cơ bản chấm dứt.
Việc thành lập VPĐKĐĐ là cơ sở nền tảng cho việc liên thông dữ liệu với các ngành khác, tiến tới Chính phủ điện tử. Hiện nay đã có 7 tỉnh, tỉnh liên thông và chia sẻ cơ sở dữ liệu địa chính với cơ quan thuế để thực hiện việc xác định nghĩa vụ tài chính khi người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thực hiện thủ tục là Tỉnh Hồ Chí Minh, Hưng Yên, Đà Nẵng, Vĩnh Long, Trà Vinh, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu.
Các VPĐKĐĐ đã có điều kiện hơn về lực lượng chuyên môn, chủ động hơn trong việc điều phối nguồn nhân lực trong toàn hệ thống, đã quan tâm, chăm lo nhiều hơn cho việc xây dựng, cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính của địa phương, nhất là việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính; đồng thời tăng cường kiểm tra, chỉ đạo việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính ở các cấp huyện, xã để bảo đảm sự thống nhất của hồ sơ địa chính theo quy định.
Nhiều VPĐKĐĐ hiện nay hoạt động khá tốt với cơ cấu tổ chức lên đến hơn nghìn cán bộ như tỉnh Hồ Chí Minh, Hưng Yên... một số VPĐKĐĐ đã thực hiện tốt hoạt động cung cấp dịch vụ công với doanh thu lên đến hàng chục tỷ đồng một năm như Đồng Nai, Đăk Lắk, Vĩnh Long.
Tuy nhiên, bên cạnh những lợi ích có được, do mới thành lập nên hoạt động của Văn phòng đăng ký cũng có những khó khăn như như kinh phí hoạt động của VPĐKĐĐ và các Chi nhánh, trụ sở hoạt động của chi nhánh, trang thiết bị, việc luân chuyển hồ sơ do còn có hạn chế về hạ tầng cơ sở dữ liệu chưa hoàn thiện, việc giải quyết khối lượng hồ sơ công việc lớn cũng tạo áp lực cho một số vị trí. Tuy nhiên các khó khăn này có thể khắc phục được trong thời gian tới nếu được Nhà nước quan tâm đầu tư xây dựng và hoàn thiện hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai (Theo monre.gov.vn 10/1/2017).
2.4.1.2. Cơ cấu tổ chức Văn phòng đăng ký đất đai
Theo báo cáo của các địa phương VPĐKĐĐ thuộc Sở đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dưới đây gọi chung là bộ phận); mỗi VPĐKĐĐ thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 bộ phận.
Do có ít cán bộ nên đa số các VPĐKĐĐ cấp huyện được tổ chức thành các tổ, nhóm để triển khai thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu công việc của từng thời kỳ; nhiều VPĐKĐĐ thực hiện việc phân công cán bộ quản lý theo địa bàn (mỗi cán bộ chịu trách nhiệm theo dõi, thực hiện một số xã) nên lực lượng bị phân tán. Các VPĐKĐĐ cấp huyện có nhiều cán bộ đã được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: Tổ đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐKĐĐ do yêu cầu công việc còn Tổ đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương.
Nguồn nhân lực của VPĐKĐĐ
Theo báo cáo Tổng cục Quản lý đất đai, số lượng lao động của các VPĐKĐĐ cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐKĐĐ cấp tỉnh, tính đến tháng 12 năm 2016 là 2123 người, trung bình mỗi VPĐKĐĐ cấp tỉnh có 33 người (xem Bảng 2.2).
Bảng 2.2. Nguồn nhân lực của văn phòng đăng ký đất đai của cả nƣớc Chia theo vùng VPĐKĐĐ cấp tỉnh VPĐKĐĐ cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Số ngƣời TB/VP Cả nước 1733 824 909 5566 2348 3218 10,4 Miền Núi Phía Bắc 230 132 98 343 228 115 3,8 Đồng Bằng Bắc Bộ 299 139 160 583 267 316 5,2 Bắc Trung Bộ 164 67 97 356 208 148 7,0 Nam Trung Bộ 163 67 96 727 337 390 10,9 Tây Nguyên 68 37 31 475 144 331 10,1 Đông Nam Bộ 269 125 144 1311 493 818 26,2 Tây Nam Bộ 540 257 283 1771 671 1100 14,8 Nguồn: Cục đăng ký và thông kê đất đai (2016) Trong tổng số lao động hiện có của các VPĐKĐĐ cấp tỉnh có 1022 người trong biên chế nhà nước (chiếm 48,13%), có 1101 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,87 %).
Tuy nhiên kinh nghiệm chuyên môn của đội ngũ nhân viên VPĐKĐĐ cấp tỉnh rất hạn chế; phần lớn (62,6%) mới được tuyển dụng khi thành lập VPĐKĐĐ hoặc chỉ có từ 1-5 năm làm việc tại các đơn vị chuyên môn khác (chủ yếu là Trung tâm kỹ thuật TN&MT) chuyển sang.
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐKĐĐ cấp huyện hầu hết đều đã được đào tạo chuyên môn ở trình độ từ trung cấp trở lên; tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng TN&MT; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐKĐĐ.
2.4.1.3. Tình hình triển khai thực hiện nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký đất đai các cấp
Đối với địa phương Văn phòng đăng ký đất đai 2 cấp: Chức năng nhiệm vụ của Văn phòng ĐKQSDĐ ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng; một số nơi còn chồng chéo nhiệm vụ giữa Văn phòng ĐKQSDĐ cấp quận, huyện với Phòng TN&MT, giữa Văn phòng ĐKQSDĐ cấp tỉnh với một số Phòng chức năng của Sở TN&MT trong việc giải quyết thủ tục đăng ký, quản lý hồ sơ tài liệu địa chính; Văn phòng ĐKQSDĐ một số quận, huyện, tỉnh thuộc tỉnh còn được
huy động làm cả các công việc về GPMB khi thu hồi đất, kiểm tra tình hình sử dụng đất. Bên cạnh đó còn một số nhiệm vụ của Văn phòng ĐKQSDĐ chưa được triển khai thực hiện, nhất là việc quản lý, lưu trữ HSĐC và tổ chức kiểm tra, chỉ đạo chỉnh lý biến động HSĐC đối với cấp dưới.
Theo kết quả báo cáo của các địa phương , hiện nay có 31/63 tỉnh thành lập Văn phòng đăng ký đất đai một cấp đã đi vào hoạt động và đã thực hiện được các nhiệm vụ:
VPĐKĐĐ một cấp sau khi được kiện toàn đi vào hoạt động đã thể hiện rõ hơn tính chuyên nghiệp trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ với bộ máy tổ chức đã được sắp xếp theo các nhóm chuyên môn và theo từng vị trí công việc chuyên sâu, quy trình giải quyết công việc đã được thực hiện thống nhất, nhiều nơi đã được thực hiện gắn với hệ thống cơ cở dữ liệu đất đai đã xây dựng. Hoạt động đăng ký đất đai đã có sự quản lý, điều hành tập trung, thống nhất, bảo đảm việc triển khai thực hiên đăng ký, cấp giấy chứng nhận của địa phương theo đúng kế hoạch, có trọng tâm.
VPĐKĐĐ cấp tỉnh đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức, thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm, thống kê và kiểm kê đất đai, chất lượng thực hiện thủ tục đã được nâng cao, đảm bảo sự thống nhất trong toàn tỉnh, tỉnh. Thời gian thực hiện thủ tục Đăng ký , cấp GCN đã được đảm bảo đúng quy định, giảm thời gian thực hiện với nhiều thủ tục từ 1/3 đến1/2 thời gian so với trước đây. Nhiều địa phương VPĐKĐĐ triển khai thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính, chỉnh lý biến động cho một số xã đã cấp Giấy chứng nhận; tiếp nhận và quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính. Một số VPĐK các cấp tỉnh đã tham gia hỗ trợ cho các cấp huyện, xã tổ chức việc đăng ký cấp, cấp đổi Giấy chứng nhận ở một số xã theo hình thức đồng loạt (Hà Nội; Thái Bình; Đồng Nai).
Đối với Chi nhánh văn phòng đăng ký Đất đai(Văn phòng đăng ký QSDĐ): Tương tự như VPĐKĐĐ cấp tỉnh, các Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai ( Văn phòng đăng ký QSDĐ cấp huyện) đã thành lập đều mới tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai.
Mặc dù đã đạt tỷ lệ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo yêu cầu của Quốc hội nhưng kết quả cấp Giấy chứng nhận trên cơ sở bản đồ địa chính, trích đo địa chính có tọa độ còn hạn chế do các địa phương không đủ kinh phí để
thực hiện. Tại một số địa phương, việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai còn phân tán, thiếu đồng bộ dẫn đến cơ sở dữ liệu đất đai cấp huyện chưa kết nối được với cấp tỉnh, thậm chí trong cùng địa bàn tỉnh sử dụng nhiều phần mềm khác nhau để xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai.
2.4.1.4. Đánh giá kết quả đạt được của Văn phòng đăng ký đất đai các cấp Kết quả đạt được
Hệ thống VPĐKĐĐ các cấp tỉnh, huyện mặc dù mới thành lập và hoạt động, còn rất nhiều khó khăn về điều kiện làm việc, kinh nghiệm hoạt động chưa nhiều nhưng kết quả hoạt động của hệ thống các VPĐKĐĐ đã tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong tiến độ và kết quả thực hiện cấp GCN trong 3 năm qua so với kết quả 15 năm trước (đất sản xuất nông nghiệp cấp được 1.491.440 giấy (tăng 12,2%); đất lâm nghiệp cấp được 346.853 giấy (tăng 45,3%); đất ở đô thị cấp được 864.258 giấy (tăng 43,8 %); đất ở nông thôn cấp được 3.499.786 giấy (tăng 42,6%); đất chuyên dùng cấp được 33.052 giấy (tăng 85,1%). Kết quả đó đã là minh chứng đầy đủ nhất về sự đúng đắn của việc thành lập VPĐKĐĐ.
Đạt được kết quả này trước hết là do việc thành lập các VPĐKĐĐ, lực lượng chuyên môn về đăng ký, cấp GCN đã được gia tăng hơn nhiều lần so với trước đây và đã trở thành một lực lượng chuyên nghiệp, mang tính chuyên môn sâu, ít bị chip hối bởi các công việc mang tính sự vụ khác về quản lý đất đai của cơ quan TN&MT từng cấp; hơn nữa đã phân biệt các rõ công việc mang tính sự nghiệp với công việc quản lý nhà nước trong hoạt động đăng ký, cấp GCN; trên cơ sở đó phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết thủ tục cấp GCN và các thủ tục hành chính về đất đai và đã cải cách thủ tục theo hướng đơn giản, rút ngắn thời gian thực hiện cấp GCN hơn rất nhiều so với trước Luật đất đai 2013.
Việc hình thành hệ thống VPĐKĐĐ cũng góp phần hỗ trợ rất tích cực cho cấp xã, nhất là các xã miền núi, trung du do sự thiếu hụt về nhân lực và hạn chế về năng lực chuyên môn trong việc triển khai thực hiện cấp GCN và quản lý biến động đất đai ở địa phương
2.4.1.5. Các hạn chế
Việc thành lập hệ thống VPĐKĐĐ các cấp ở các địa phương còn rất chậm so với yêu cầu nhiệm vụ thi hành Luật đất đai: VPĐKĐĐ cấp tỉnh có 22 tỉnh thành lập chậm, VPĐKĐĐ cấp huyện đến nay còn khoảng 46% số huyện chưa thành lập;
Chức năng nhiệm vụ của các VPĐKĐĐ ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng, nhiều VPĐKĐĐ cấp tỉnh còn có sự chồng chéo với một số đơn vị khác của Sở, nhất là với Trung tâm Thông tin TN&MT, thậm chí một tỉnh còn chồng chéo chức năng với VPĐKĐĐ (hoặc Phòng TN&MT) cấp huyện.
Việc tổ chức bộ máy các VPĐKĐĐ các địa phương chưa thống nhất; chức năng nhiệm vụ của một số đơn vị trực thuộc VPĐKĐĐ cấp tỉnh chưa được phân định rõ ràng, đôi khi còn chồng chéo, thiếu tính chuyên nghiệp, thậm chí cơ nơi các phòng làm chung cùng một công việc.
Điều kiện nhân lực của hầu hết các VPĐKĐĐ còn rất thiếu về số lượng, hạn chế về kinh nghiệm công tác, chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ mà Luật đất đai đã phân cấp; đây là nguyên nhân cơ bản của việc cấp GCNQSD đất chậm và sự hạn chế trong việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính hiện nay.
Điều kiện cơ sở vật chất, thiết bị kỹ thuật cần thiết cho thực hiện thủ tục hành chính về đất đai của VPĐKĐĐ còn rất thiếu thốn, nhiều VPĐKĐĐ chưa có máy đo đạc để trích đo thửa đất, máy photocopy để sao hồ sơ; đặc biệt diện tích làm việc