6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
3.2.8. Triển khai hoạt động thanh tra chuyên ngành tại các đơn vị sử dụng
sử dụng Ngân sách.
Trước yêu cầu đổi mới, cải cách thủ tục hành chính theo hướng tăng cường trách nhiệm của các đơn vị sử dụng NSNN, các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án đầu tư xây dựng trong việc quản lý, sử dụng NSNN, đồng thời tiến tới tăng cường công tác hậu kiểm, hệ thống KBNN đã được Chính phủ giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, nhằm góp phần đảm bảo việc quản lý, sử dụng NSNN đ ng quy định của pháp luật, chống thất thoát, lãng phí đối với các khoản chi thực hiện kiểm soát thanh toán qua hệ thống
KBNN hoạt động thanh tra chuyên ngành KBNN là một nhiệm vụ mới của hệ thống KBNN. Hiện nay, hầu hết các quy định chủ yếu có liên quan về phạm vi, đối tượng, cơ quan thực hiện, bộ phận tham mưu thực hiện; nhiệm vụ, quyền hạn của các cá nhân và các bộ phận thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành KBNN cho đến nguyên tắc, nội dung, trình tự, thủ tục của hoạt động thanh tra chuyên ngành KBNN... đặc biệt là các bước quy trình chi tiết để tổ chức một cuộc thanh tra chuyên ngành của các đơn vị KBNN đã được Bộ Tài chính quy định cụ thể tại Quy chế ban hành kèm theo Quyết định 2456 ngày 24/09/2014 và đã được Tổng Giám đốc KBNN ban hành thành Quy trình thanh tra chuyên ngành KBNN theo Quyết định 777 ngày 26/09/2014. Các quy định của Quy chế và Quy trình ban hành theo hai Quyết định nêu trên là khá chi tiết, tương đối đầy đủ, vì vậy KBNN Đà Nẵng cần đẩy nhanh tốc độ triển khai việc chuẩn bị, tổ chức tập dượt và tiến hành chính thức thực hiện thanh tra tại các đơn vị sử dụng NSNN.
3.2.9. Cần có các phƣơng pháp tra cứu nhanh, chính các văn bản chế độ và xác định thống nhất nội dung chi với mục lục ngân sách trong kiểm soát các khoản chi thƣờng xuyên NSNN.
Việc xác định nội dung chi trên chứng từ sao cho phù hợp với mục và tiểu mục của Mục lục NSNN theo Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về ban hành Hệ thống Mục lục ngân sách nhà nước là một vấn đề mà Kế toán viên làm công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN đặc biệt quan tâm. KBNN Đà Nẵng cần có hướng dẫn diễn giải cho từng tiểu mục chi ngân sách đối với những nội dung chi mang tính chất chung chung.
3.3. KIẾN NGHỊ
3.3.1. Kiến Nghị với Bộ Tài Chính
- Trên cơ sở Luật Ngân sách, các nghị định của chính phủ về quản lý ngân sách, Bộ Tài chính nên có những hướng dẫn mang tính chiến lược, ổn định lâu dài trong lĩnh vực quản lý tài chính, nhất là kiểm soát chi thường xuyên NSNN để KBNN các cấp thực hiện. Kịp thời điều ch nh cơ chế quản lý tài chính đối với các loại đơn vị hành chính sự nghiệp, các chế độ, tiêu chuẩn, định mức các khoản chi thường xuyên NSNN sao cho phù hợp với tình hình thực tiễn.
- Ch đạo ch đạo các cơ quan Tài chính địa phương làm tốt việc đôn đốc, hướng dẫn các đơn vị sử dụng ngân sách chấp hành nghiêm các văn bản quy định về tổ chức thực hiện dự toán ngân sách Nhà nước hàng năm mà Bộ Tài chính ban hành, nhất là về phân bổ, giao dự toán và chấp hành dự toán chi NSNN.
- Tiến hành sửa đổi một số hạn chế của thông tư 161/TT-BTC cụ thể như sau:
Một là, quy định rõ trách nhiệm của Kho bạc trong việc kiểm soát các khoản chi nhỏ lẻ mà đơn vị lập Bảng kê chứng từ thanh toán gởi Kho bạc
Theo TT 161/BTC, quy định một trong 4 điều kiện chi NSNN là “Đ ng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định” quy định tại mục 2, Điều 3) và tại Điều 4 điểm c, mục 4), TT 161/BTC đã quy định rất cụ thể về trách nhiệm của KBNN là “Có quyền tạm đình ch , từ chối thanh toán và thông báo bằng văn bản cho đơn vị sử dụng ngân sách biết, đồng thời chịu trách nhiệm về quyết định của mình trong trường hợp chi hông đ ng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và hông đủ các điều kiện chi theo quy định tại Điều 3, TT 161/BTC”. Tiếp đó, tại Điều 8, TT 161/BTC, quy định một trong những nội
dung mà KBNN phải thực hiện khi kiểm tra, kiểm soát là các khoản chi đó phải: “Bảo đảm đ ng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định” điểm c, mục 1, Điều 8). Như vậy, tựu trung lại là KBNN có trách nhiệm và chịu trách nhiệm trong việc kiểm soát, thanh toán nếu các khoản chi đó hông đ ng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Việc quy định trên là cần thiết, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các khoản chi NSNN qua KBNN, giữ vững k cương luật tài chính trong quản lý và kiểm soát chi NSNN. Tuy nhiên, đối chiếu lại với các quy định của TT 161/BTC về hồ sơ iểm soát chi NSNN quy định tại Điều 7) và cụ thể như phần đã đề cập ở trên, thực tế khi áp dụng tại địa phương đã tạo sự am hiểu hác nhau, hông đồng nhất, xác định chưa rõ đâu là trách nhiệm của KBNN đối với các trường hợp lập Bảng kê chứng từ thanh toán. Trong thực tế áp dụng thông tư 161/BTC, phần lớn đều cùng quan điểm là hi đã lập Bảng kê chứng từ thanh toán (g i tắt là Bảng ê) thì đơn vị chịu trách nhiệm về quyết định chi và tính chính xác của các khoản chi trên bảng ê. Đây là mặt tích cực, vì tăng trách nhiệm cho đơn vị, góp phần cải cách hành chính nhưng điểm hạn chế là việc kê khai trên Bảng ê đó đ ng hay sai lại phụ thuộc vào kết quả của cơ quan thanh tra, kiểm tra (hậu kiểm) chứ l c thanh toán thì KBNN hông xác định được. Rõ ràng đây hông phải là trách nhiệm của KBNN. Tuy nhiên, nhiều quan điểm cho rằng KBNN phải kiểm soát Bảng ê đối với các khoản chi có tiêu chuẩn chế độ định mức như công tác phí, hội nghị, đi công tác nước ngoài… đây chính là trách nhiệm của KBNN mà TT161/BTC quy định. Nếu vậy, trong khi đơn vị không gửi hồ sơ chứng từ cho KBNN thì bằng cách nào để KBNN phát hiện các nội dung chi đã ê trên Bảng ê có đ ng tiêu chuẩn, chế độ, định mức hay hông, để từ đó phải chịu trách nhiệm? Cùng quan điểm đó, có ý kiến cho rằng: KBNN cơ sở nên hướng dẫn đơn vị lập Bảng kê cụ thể hơn
để tiện việc kiểm tra, kiểm soát như chi công tác phí thì chi tiết theo mục, tiểu mục… tiền vé máy bay, tàu xe, phụ cấp công tác phí, tiền thuê phòng ngủ…) song dù có chi tiết đến mấy chăng nữa nhưng hông có hồ sơ chứng từ thì KBNN khó kiểm tra, kiểm soát để biết được khoản chi đó đã đ ng tiêu chuẩn, chế độ, định mức không. Từ những lập luận trên, tác giả đề xuất TT161/BTC cần quy định rõ, cụ thể đối với từng trường hợp lập Bảng kê chứng từ thanh toán thì KBNN chịu trách nhiệm như thế nào. Toàn bộ tất cả các nội dung chi hay ch các khoản chi có tiêu chuẩn, chế độ, định mức. Nếu các khoản chi có tiêu chuẩn, chế độ, định mức, KBNN ch kiểm tra kiểm soát trên cơ sở từ Bảng kê chứng từ thanh toán đơn vị không gửi hồ sơ chứng từ) thì cách nào để việc kiểm tra, kiểm soát đ ng quy định.
Hai là, quy định rõ trách nhiệm của Kho bạc Nhà nước và đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, cơ quan có thẩm quyền trong việc kiểm soát Quyết định lựa chọn nhà thầu
Tại Điểm 4, Điều 3 “Điều kiện chi ngân sách”, Thông tư 161 quy định: “Trường hợp sử dụng inh phí NSNN để mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác thuộc phạm vi phải đấu thầu thì phải có đầy đủ quyết định trúng thầu hoặc quyết định ch định đơn vị cung cấp hàng hóa của cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.” Quy định nêu trên là phù hợp với quy định tại Điều 51 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; tuy nhiên, thông tư chưa phân định rõ trách nhiệm của đơn vị sử dụng NSNN trong việc chịu trách nhiệm về việc thực hiện đấu thầu, quyết định kết quả đấu thầu và trách nhiệm, phạm vi kiểm soát của KBNN đối với quyết định trúng thầu hoặc quyết định ch định thầu do đơn vị sử dụng NSNN gửi dẫn đến vướng mắc trong quá trình kiểm soát, thanh toán của KBNN và việc thanh tra, kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền khi kết luận trách nhiệm của
đơn vị sử dụng NSNN và KBNN đối với các khoản đơn vị sử dụng NSNN lựa ch n nhà thầu hông đ ng quy định của Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn Luật. Bộ Tài chính nên sửa đổi theo hướng: Thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm trước pháp luật và người có thẩm quyền về việc áp dụng các hình thức lựa ch n nhà thầu, quyết định lựa ch n nhà thầu theo quy định tại Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn. KBNN không chịu trách nhiệm kiểm soát hình thức lựa ch n nhà thầu của đơn vị sử dụng NSNN.
Ba là, quy định mới về mức tạm ứng các khoản chi ngân sách nhà nước
Mức tạm ứng quy định tại Thông tư 161 căn cứ Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 7/5/2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hợp đồng xây dựng dựng và Ch thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN và vốn TPCP. Tuy nhiên, hiện nay Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2015/ NĐ-CP ngày 22/4/2015 quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng, theo đó quy định mức tạm ứng căn cứ theo quy định tại hợp đồng nhưng hông vượt quá 50% giá trị hợp đồng tại thời điểm ký kết (bao gồm cả dự phòng nếu có). Hiện nay dự toán chi thường xuyên giao theo loại khoản và theo tổng số, ch đối với các khoản mua sắm, sửa chữa cần phải đấu thầu (có tổng mức vốn trên 100 triệu) mới có dự toán chi tiết. Như vậy việc xác định dự toán chi tiết đối với những khoản chi dưới 100 triệu để áp dụng quy định mức tạm ứng tối đa hông vượt quá 30% dự toán bố trí cho khoản mua sắm đó tại Thông tư 161 là rất khó thực hiện. Đối với các loại hợp đồng mang tính chất đặc thù như hợp đồng trách nhiệm (hợp đồng mà cơ quan nhà nước được giao dự toán ký hợp đồng với cơ quan nhà nước khác và chuyển kinh phí cho cơ quan đó thực hiện, không phải hợp đồng kinh tế ký với nhà cung cấp, được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật được cấp có thẩm quyền ban hành). Về mức tạm ứng đối với loại
hợp đồng nói trên, Bộ Tài chính đã có Công văn số 16682/BTC-KBNN ngày 02/12/2013 về việc đề nghị chấp thuận chi tạm ứng 70% giá trị hợp đồng trách nhiệm. Vì vậy, cần thiết phải bổ sung vào Thông tư để đảm bảo căn cứ pháp lý thực hiện. Thông tư 161 quy định mức tạm ứng tối đa hông vượt quá 30% “trừ trường hợp thanh toán hàng hóa nhập khẩu, thiết bị chuyên dùng phải nhập khẩu mà trong hợp đồng nhà cung cấp yêu cầu phải tạm ứng lớn hơn và các trường hợp đặc thù hác”. Tuy nhiên, hiện nay hàng hóa nhập khẩu được doanh nghiệp nhập khẩu và bán rộng rãi trên thị trường đơn vị sử dụng NSNN không phải nhập khẩu trực tiếp hoặc ủy thác nhập khẩu), trừ các trường hợp hàng hóa đặc thù, chuyên dùng thì phải nhập khẩu trực tiếp đặt hàng từ nhà sản xuất. Quy định về tạm ứng nêu trên ch phù hợp đối với các hợp đồng mua sắm nhập khẩu trực tiếp từ nước ngoài phải mở L/C, cần có mức tạm ứng cao hơn 30%, c n đối với các hợp đồng mua sắm nhập khẩu mà sản phẩm đã có sẵn trên thị trường thì để đảm bảo tránh hiện tượng chiếm dụng nguồn vốn NSNN trong mua sắm vẫn cần phải thực hiện theo đ ng quy định mức tạm ứng tối đa hông vượt quá 30% dự toán năm bố trí cho khoản mua sắm đó. Từ tình hình trên, Bộ Tài chính nên sửa đổi Thông tư theo hướng: Quy định về mức tạm ứng như Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng, đồng thời phân chia cho phù hợp với tính đặc thù trong việc giao dự toán chi tiết của các khoản chi thường xuyên Để đảm bảo phù hợp với tính chất đặc thù và tình hình triển khai trong thực tế của các hoạt động thuộc hợp đồng trách nhiệm, bổ sung quy định mức tạm ứng đối với hợp đồng trách nhiệm như sau: Mức tạm ứng theo quy định của Hợp đồng nhưng hông quá 70% dự toán được giao. Đối với hợp đồng mua sắm nhập khẩu: Quy định rõ ch có trường hợp thanh toán hàng hóa nhập khẩu, thiết bị chuyên dùng đơn vị sử dụng NSNN phải nhập khẩu trực tiếp từ nước ngoài (hoặc thông qua một đơn vị nhập khẩu
ủy thác) phải mở L/C tại ngân hàng và trong hợp đồng nhà cung cấp yêu cầu phải tạm ứng lớn hơn thì mới được đề nghị mức tạm ứng khác.
Bốn là, sửa đổi quy định về hồ sơ thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước
Theo quy định tại Thông tư 161: Đối với các khoản chi có hợp đồng thì đơn vị phải gửi ra KBNN hợp đồng, thanh lý hợp đồng, hóa đơn tuy nhiên, theo phản ánh của các KBNN địa phương thì có một số vướng mắc cụ thể như sau: Vướng mắc đối với hóa đơn: Hiện nay theo quy định các đơn vị sử dụng ngân sách phải mang đến KBNN (mang bản gốc đến kiểm soát rồi KBNN trả lại) và hông lưu tại KBNN. Theo phản ánh của các đơn vị thì việc kiểm tra hóa đơn tại KBNN ch mang tính hình thức vì không phát hiện được việc sử dụng hóa đơn hông hợp pháp hay lập khống hóa đơn. Ngoài ra có rất nhiều trường hợp hợp đồng ký kết giữa 2 đơn vị hông có hóa đơn như hợp đồng đào tạo, hợp đồng thuê khoán chuyên môn trong nghiên cứu khoa h c đối với cá nhân, hợp đồng giữa các cơ quan quản lý nhà nước với nhau...). Tại Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 của Chính phủ quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ đã quy định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân mua hàng hoá, dịch vụ, của cơ quan thuế và các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản lý và sử dụng hóa đơn; đồng thời, có quy định việc xử phạt các hành vi vi phạm quy định về sử dụng hoá đơn của người mua; vì vậy, việc kiểm soát hóa đơn trong iểm soát chi của KBNN mang tính hình thức và tạo thêm thủ tục hành chính cho đơn vị sử dụng NSNN. Mặt khác, việc quy định kiểm soát hóa đơn trong chi thường xuyên dẫn đến sự thiếu thống nhất về hồ sơ iểm soát giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Đối với dự án đầu tư thì theo quy định tại Thông tư 86 thì chủ đầu tư, ban quản lý dự án chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, chất lượng. Do đó, trên cơ sở hợp đồng, đề nghị thanh toán do chủ đầu tư
gửi là đã đủ căn cứ để KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán cho đối tượng