Môi trƣờng khác với các hiện tƣợng xã hội khác thể hiện ở khả năng khôi phục hiện trạng, đó là không thể thực hiện đƣợc hoặc nếu thực hiện đƣợc thì sẽ rất khó khăn và tốn kém cả về thời gian, công sức lẫn tiền bạc. Thực tế đã chứng minh, một số hậu quả do ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng gây ra là không thể khắc phục đƣợc, còn đối với những trƣờng hợp có thể khắc phục thì nguồn lực bỏ ra để khắc phục các hậu quả về môi trƣờng bao giờ cũng lớn hơn rất nhiều so với nguồn lực bỏ ra để thực hiện việc phòng ngừa. Chính vì vậy, ngăn ngừa những hành vi gây hại cho môi trƣờng luôn đƣợc chú trọng hơn so với việc áp dụng các hình phạt hoặc chế tài khác. Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa là một trong
những nguyên tắc của hoạt động quản lý, bảo vệ môi trƣờng và đƣợc quy định tại Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2014 “Hoạt động bảo vệ môi trƣờng phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên và ƣu tiên phòng ngừa ô nhiễm, sự cố, suy thoái môi trƣờng” [11, Điều 4, Khoản 6]. Nguyên tắc này chính là cơ sở pháp lý cho việc ban hành và áp dụng các quy định pháp luật nhằm ngăn chặn các hoạt động có khả năng gây nguy hại cho môi trƣờng.
Biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn áp dụng trong quản lý môi trƣờng rất đa dạng cả về nội dung lẫn hình thức. Tuy nhiên, bản chất chính của các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn là nhằm mục đích kích thích lợi ích hoặc triệt tiêu các lợi ích vốn là động lực của việc vi phạm pháp luật môi trƣờng, nâng cao ý thức tự giác chấp hành của con ngƣời trong việc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trƣờng. Để phòng ngừa có hiệu quả, nguyên tắc này đòi hỏi các yêu cầu sau đây: Phải dự báo đƣợc những rủi ro mà con ngƣời và thiên nhiên có thể gây ra cho môi trƣờng. Đây chính là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, quyết định đến hiệu quả của việc phòng ngừa, là cơ sở để xây dựng các biện pháp ngăn chặn, chuẩn bị đối phó; phải có những biện pháp ngăn chặn, loại trừ, giảm thiểu những rủi ro có thể xảy ra một cách khả thi, hiệu quả, đặc biệt là có sự chuẩn bị đầy đủ về lực lƣợng, phƣơng tiện và phƣơng án sẵn sàng ứng phó với những rủi ro, sự cố xảy ra.
1.2.5. Nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền
Nguyên tắc “ngƣời gây ô nhiễm phải trả tiền” lần đầu tiên đƣợc ghi nhận trong văn kiện của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế. Nguyên tắc này xuất
phát từ quan điểm cho rằng môi trƣờng là một loại “hàng hóa” đặc biệt (vì nó
mang tính cộng đồng, ai cũng đều sử dụng). Chính vì vậy, mà khi khai thác, sử
dụng môi trƣờng hoặc gây ra ô nhiễm, sự cố môi trƣờng thì các chủ thể phải trả
tiền (được hiểu là để mua quyền tác động đến môi trường) cho Nhà nƣớc (được
hiểu là người đại diện cho toàn thể cộng đồng) và Nhà nƣớc sẽ sử dụng số tiền
nguyên tắc đặc thù trong pháp luật về bảo vệ môi trƣờng, thể hiện rõ nét nhất việc thực hiện biện pháp kinh tế trong bảo vệ môi trƣờng, dùng lợi ích kinh tế tác động vào chính hành vi của chủ thể theo hƣớng có lợi cho môi trƣờng. Pháp luật môi trƣờng của nhiều quốc gia đã sử dụng nguyên tắc này nhƣ là một biện pháp chính nhằm buộc các chủ thể phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi của mình về các vấn đề liên quan đến môi trƣờng.
Ở Việt Nam, nguyên tắc ngƣời gây ô nhiễm phải trả tiền đã đƣợc luật hóa trong Hiến pháp năm 2013 “Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trƣờng, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thƣờng thiệt hại” [10, Điều 63, Khoản 3] và Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2014: Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng thành phần môi trƣờng, đƣợc hƣởng lợi từ môi trƣờng có nghĩa vụ đóng góp tài chính cho bảo vệ môi trƣờng; tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trƣờng phải khắc phục, bồi thƣờng thiệt hại và trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật [11, Điều 4, Khoản 8].
Nhƣ vậy, chủ thể phải trả tiền theo nguyên tắc này là những chủ thể gây ô nhiễm theo nghĩa rộng, bao gồm những chủ thể khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và những chủ thể thực hiện những hành vi gây tác động xấu đến môi trƣờng. Tuy nhiên, cần lƣu ý là không phải mọi trƣờng hợp gây ô nhiễm đều phải trả tiền. Những trƣờng hợp không phải trả tiền phụ thuộc vào pháp luật của mỗi quốc gia, mà thông thƣờng là những chủ thể khai thác, sử dụng môi trƣờng, tác động vào môi trƣờng để phục vụ cho nhu cầu thiết yếu mang tính chất tự nhiên thì không phải trả tiền.
Mục tiêu của nguyên tắc này trƣớc hết là nhằm mục đích bảo đảm sự công bằng trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trƣờng. Bởi vì, môi trƣờng là của chung, khi môi trƣờng bị ô nhiễm thì tất cả các thành viên trong phạm vi ảnh hƣởng đều phải gánh chịu hậu quả, trong khi sự đóng góp vào việc làm xấu đi của môi trƣờng là không giống nhau; góp phần tác động vào lợi ích
kinh tế của chủ thể thông qua đó tác động đến hành vi xử sự của các chủ thể với môi trƣờng theo hƣớng có lợi cho môi trƣờng; tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nƣớc, phục vụ cho công tác bảo vệ môi trƣờng. Để thực hiện nguyên tắc này thì phải bảo đảm những yêu cầu sau đây: Số tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải tƣơng xứng với tính chất và mức độ gây tác động xấu đến môi trƣờng, tiền phải trả cho hành vi gây ô nhiễm phải đủ sức tác động đến lợi ích, đến hành vi của các chủ thể có liên quan. Tiền ở đây phải mang tính ngang giá, không phải thu mang tính tƣợng trƣng.
1.3. Nội dung pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác đá làm vật liệu xây dựng
Nhƣ đã đề cập trong các phần trên, pháp luật về bảo vệ môi trƣờng trong hoạt động khai thác đá là tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ phát sinh và tồn tại trong lĩnh vực khai thác đá giữa các chủ thể nhằm hạn chế đến mức thấp nhất những tác hại xảy ra cho môi trƣờng, khắc phục và xử lý hậu quả nhằm đảm bảo phát triển bền vững, góp phần duy trì và phát triển nền kinh tế. Theo đó, pháp luật về bảo vệ môi trƣờng trong hoạt động khai thác đá bao gồm những nội dung cơ bản sau đây:
1.3.1. Các quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối với bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác đá làm vật liệu xây dựng
Để phòng ngừa ô nhiễm môi trƣờng trong HĐKTĐ có thể gây ra cho con ngƣời và môi trƣờng, pháp luật BVMT trong HĐKTĐ đã quy định cụ thể các quy định pháp luật về BVMT trƣớc khi tiến hành HĐKTĐ
- Quy định pháp luật về lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng, xác nhận hoàn thành công trình BVMT, phƣơng án cải tạo, phục hồi môi trƣờng đối với HĐKTĐ
Pháp luật về BVMT trong HĐKTĐ đã phân định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng, cụ thể cho các cơ quan QLNN từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, UBND cấp tỉnh là cơ quan chịu trách nhiệm ở cấp tỉnh. Theo Luật BVMT, Nghị
định số 18/2015/NĐ-CP, các thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng quy định về thẩm định và phê duyệt đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trƣơng đầu tƣ của UBND cấp tỉnh thẩm định và phê duyệt đối với các dự án thuộc địa bàn của mình. Theo đó các quy định về thẩm định, phê duyệt, chứng nhận về BVMT theo thẩm quyền đƣợc quy định cụ thể, rõ ràng và đầy đủ hơn. Việc thẩm định, phê duyệt, xác nhận hoàn thành các đề án, báo cáo, thiết kế trên giúp nhà nƣớc nắm bắt một cách đầy đủ và toàn diện về HĐKTĐ, xác định loại khoáng sản đƣợc khai thác, ranh giới, diện tích khai thác và các loại thiết bị, công nghệ cũng nhƣ các biện pháp mà chủ thể HĐKTĐ áp dụng để BVMT.
Thông qua công tác thẩm định cơ quan QLNN đảm bảo trách nhiệm của mình nhằm nâng cao hiệu quả các công cụ quản lý môi trƣờng có tính chất phòng ngừa; chọn phƣơng án tốt để khi thực hiện dự án phát triển ít gây tác động tiêu cực đến môi trƣờng; nâng cao chất lƣợng của việc đƣa ra quyết định; cơ sở để đối chiếu khi có thanh tra môi trƣờng; góp phần cho phát triển bền vững [21, tr. 26-27].
- Quy định pháp luật về cấp phép khai thác khoáng sản
Để quản lý nguồn tài nguyên khoáng sản đƣợc tốt, tránh thất thoát và lãng phí thì cần có công cụ để quản lý đó là bằng các văn bản hành chính đƣợc cơ quan nhà nƣớc chứng nhận. Giấy phép khai thác khoáng sản nhƣ là một chứng thƣ xác lập quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong một thời gian nhất định đƣợc nêu trong giấy phép.
Hoạt động cấp, gia hạn, thu hồi giấy phép khai thác khoáng sản là những biện pháp mang tính pháp lý để nhà nƣớc theo dõi, quản lý, kiểm soát chặt chẽ toàn bộ quá trình khai thác và sử dụng tài nguyên khoáng sản. Hoạt động này một mặt sẽ góp phần hạn chế việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên khoáng sản một cách bừa bãi, lãng phí đồng thời kiểm soát đƣợc những tác động xấu đến môi trƣờng từ các HĐKTĐ. Thông qua công tác cấp giấy phép khai thác khoáng sản khẳng định pháp luật về khoáng sản quy định
chính sách khuyến khích BVMT và khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên khoáng sản. Nhà nƣớc đã có chính sách ƣu đãi, khuyến khích đầu tƣ đối với các dự án khai thác gắn liền với chế biến tại chỗ, khoáng sản ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; Dự án có áp dụng kỹ thuật, công nghệ tiên tiến, bảo đảm môi trƣờng, thu hồi tối đa các thành phần có ích, làm ra các sản phẩm kim loại, hợp kim hoặc các sản phẩm có giá trị và hiệu quả kinh tế - xã hội cao; Dự án chế biến khoáng sản nhập khẩu đáp ứng nhu cầu sử dụng trong nƣớc và xuất khẩu.
1.3.2. Các quy định về nghĩa vụ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác đá làm vật liệu xây dựng của các tổ chức, cá nhân
Khai thác khoáng sản nói chung và khai thác đá nói riêng tuy mang lại lợi ích kinh tế lớn cho doanh nghiệp, cho quốc gia nhƣng đã phải đánh đổi với sự hủy hoại môi trƣờng, các hệ sinh thái, đánh đổi với tiềm năng các nguồn tài nguyên khác nhƣ du lịch, nuôi trồng thủy sản, sản xuất nông, lâm nghiệp... và đối mặt với nhiều thách thức vế kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cƣ vùng khai khoáng. Bên cạnh đó, tài nguyên đất, nƣớc bị sử dụng lãng phí, cộng đồng dân cƣ địa phƣơng phải gánh chịu hậu quả và chính quyền địa phƣơng luôn phải tìm cách khắc phục. Chính vì vậy khoáng sản phải đƣợc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trƣớc mắt và lâu dài, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Để khuyến khích tổ chức, cá nhân bảo vệ, sử dụng có hiệu quả tài nguyên khoáng sản của đất nƣớc trong HĐKTĐ, đồng thời BVMT.
Hệ thống pháp luật về tài nguyên khoáng sản đã xác lập các yêu cầu về BVMT trong HĐKTĐ. Bên cạnh những cơ chế quản lý nhằm đảm bảo sự kiểm soát của Nhà nƣớc đối với nguồn tài nguyên khoáng sản và giám sát đối với quá trình khai thác, chế biến khoáng sản, pháp luật về khoáng sản nói
riêng và pháp luật về môi trƣờng nói chung đều có riêng những quy định về vấn đề BVMT trong HĐKTĐ, nhƣ:
- Quy định pháp luật về ký quỹ phục hồi môi trƣờng
Khai thác đá là một trong những hoạt động kinh tế góp phần quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội và tăng trƣởng GDP. Tuy nhiên hoạt động này cũng gây nhiều tác động tới môi trƣờng. Các tác động chính có thể kể tới đó là: Chấn động do nổ mìn, bụi, tiếng ồn tại hầu hết các công đoạn sản xuất, ảnh hƣởng tới môi trƣờng nƣớc, đất… Do vậy, bên cạnh các loại thuế, phí về môi trƣờng, Điều 38 Luật BVMT năm 2014 đã quy định: Tổ chức, cá nhân khi tiến hành khai thác khoáng sản phải "Ký quỹ phục hồi môi trƣờng theo quy định của pháp luật".
Ký quỹ phục hồi môi trƣờng là việc các tổ chức, cá nhân đƣợc phép khai thác khoáng sản ký gửi một khoản tiền nhất định, theo một thời hạn nhất định, vào Quỹ BVMT Việt Nam hoặc Quỹ BVMT địa phƣơng (sau đây gọi chung là Quỹ BVMT) nhằm mục đích bảo đảm tài chính cho việc cải tạo, phục hồi môi trƣờng sau khai thác.
Ký quỹ phục hồi môi trƣờng là một công cụ kinh tế cần thiết trong quản lý quản lý tài nguyên môi trƣờng, đóng vai trò tác động trực tiếp đến việc thực hiện trách nhiệm BVMT ngay sau khi thác khoáng sản của tổ chức, cá nhân. Việc thực hiện ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trƣờng đƣợc thực hiện theo Nghị định số 19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ, Thông tƣ số 38/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng quy định về cải tạo, phục hồi môi trƣờng trong HĐKTKS; đã hƣớng dẫn thực hiện quy định về cải tạo, phục hồi môi trƣờng và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trƣờng đối với HĐKTKS. Theo quy định, các tổ chức, cá nhân khi HĐKTKS phải lập dự án cải tạo, phục môi trƣờng sau khai thác (trong đó số tiền ký quỹ đã đƣợc cụ thể hóa và dự toán chi tiết theo phƣơng án phục hồi môi trƣờng) và tiến hành ký quỹ tại Quỹ BVMT.
Quyết định số 02/2014/QĐ-TTg ngày 13/01/2014 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của quỹ BVMT Việt Nam, thì quỹ có nhiệm vụ: Tiếp nhận, quản lý và sử dụng các nguồn vốn từ ngân sách nhà nƣớc, các nguồn tài trợ, đóng góp, ủy thác của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nƣớc nhằm hỗ trợ tài chính cho các hoạt động BVMT; nhận ký quỹ phục hồi môi trƣờng trong khai thác khoáng sản với các tổ chức, cá nhân đƣợc phép khai thác khoáng sản; tài trợ, đồng tài trợ cho các hoạt động BVMT: xử lý khắc phục ô nhiễm môi trƣờng, ứng phó, khắc phục hậu quả do sự cố môi trƣờng.
- Quy định pháp luật về quản lý chất thải trong HĐKTĐ
Trong quá trình HĐKTĐ các tổ chức, cá nhân làm phát sinh nhiều yếu tố gây tác động tiêu cực đến môi trƣờng nhƣ: nƣớc thải, chất thải rắn, khí thải độc, bụi, tiếng ồn, dầu mỡ, các phụ tùng, vật tƣ hƣ hỏng của các phƣơng tiện cơ giới trong quá trình khai thác. Chính vì vậy, việc quản lý chất thải đƣợc đặt ra là một yêu cầu bức thiết nhằm giảm thiểu những tác động tiêu cực gây ra cho con ngƣời và môi trƣờng trong quá trình tiến hành HĐKTĐ.
Hoạt động khai thác đá, nƣớc đƣợc sử dụng với khối lƣợng nhất định cho hầu hết các công đoạn sản xuất, đồng thời lƣợng nƣớc thải ra môi trƣờng làm ảnh hƣởng đến nguồn nƣớc xung quanh khu vực khai thác cũng đáng kể. Do đó chủ thể tiến hành hành khai thác đá phải tuân thủ các quy định về quản lý nƣớc thải, thu gom và xử lý nƣớc thải đạt tiêu chuẩn môi trƣờng.