Tóm lại, đầu tƣ XDCB từ NSNN rất quan trọng có ý nghĩa to lớn là động lực, là chìa khóa của sự tăng trƣởng, phát triển kinh tế, ổn định chính trị, đảm bảo an sinh xã hội.
1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc ngân sách nhà nƣớc
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá trình đầu tư xây dựng cơ bản từ bước chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra.
Trong khái niệm này, chủ thể của quản lý là các cơ quan quản lý nhà nƣớc có liên quan đến hoạt động đầu tƣ XDCB từ NSNN: cơ quan lập và duyệt kế hoạch đầu tƣ, cơ quan phân bổ vốn đầu tƣ, cơ quan quyết toán vốn đầu tƣ, cơ quan thanh tra, kiểm tra… Khách thể của quản lý là quá trình đầu tƣ XDCB bao gồm các khâu: lập dự án đầu tƣ xây dựng, thẩm định dự án, thiết kế, lựa chọn nhà thầu, thi công công trình, thanh quyết toán vốn đầu tƣ XDCB. Đối tượng quản lý là chủ đầu tƣ của dự án với các hoạt động của họ trong quá trình tiến hành XDCB. Mục tiêu cuối cùng của quản lý là nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong sử dụng vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn NSNN, nhằm phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật - xã hội của địa phƣơng, phù hợp với chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội.
1.2.2. Sự cần thiết của Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Những dự án đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc cần đƣợc quản lý chặt chẽ, toàn diện, theo đúng trình tự để bảo đảm mục tiêu đầu tƣ, chất lƣợng, tiến độ
thực hiện, tiết kiệm chi phí và đạt đƣợc hiệu quả dự án. Lý do quan trọng nhất của quản lý nhà nƣớc đối với dự án đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc là vốn đầu tƣ thuộc sở hữu nhà nƣớc, do đó, nhà nƣớc cần phải quản lý để vốn đó đƣợc sử dụng đúng mục đích, tránh lãng phí, tham ô, thất thoát, bảo toàn giá trị của đồng vốn đầu tƣ,
Ngoài ra, đối với các dự án đầu tƣ xây dựng từ ngân sách nhà nƣớc, nhà nƣớc cũng cần quản lý trên các mặt về chủ trƣơng đầu tƣ, địa điểm đầu tƣ, chất lƣợng công trình xây dựng… nhằm kiểm soát các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trƣờng, lao động việc làm, an toàn cộng đồng, quốc phòng, an ninh. Nhà nƣớc quản lý nhằm định hƣớng hoạt động này đi đúng theo chủ trƣơng, chính sách, chiến lƣợc, kế hoạch, quy hoạch mà Đảng và Nhà nƣớc vạch ra trong từng thời kỳ, đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội đúng hƣớng, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, đáp ứng đời sống của nhân dân và yêu cầu phát triển của quốc gia.
1.2.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.2.3.1. Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả
Tiết kiệm và đạt hiệu quả cao vừa là mục tiêu, vừa là phƣơng hƣớng, tiêu chuẩn để đánh giá công tác quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN. Nội dung của nguyên tắc này là quản lý sao cho với một đồng vốn đầu tƣ XDCB do NSNN bỏ ra phải thu đƣợc lợi ích lớn nhất. Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả phải đƣợc xem xét trên phạm vi toàn xã hội và trên tất cả các phƣơng diện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội,…
1.2.3.2. Nguyên tắc tập trung, dân chủ
Trong quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản, nguyên tắc này thể hiện toàn bộ hoạt động đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc tập trung quản lý theo một cơ chế thống nhất của Nhà nƣớc thông qua các tiêu chuẩn, định mức, các quy trình, quy phạm về kỹ thuật nhất quán và rành mạch. Việc phân bổ vốn đầu tƣ xây
dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nƣớc phải theo một chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch tổng thể. Tính dân chủ là đảm bảo cho mọi ngƣời cùng tham gia vào quản lý sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nƣớc. Dân chủ đòi hỏi phải công khai cho mọi ngƣời biết, thực hiện cơ chế giám sát cộng đồng, minh bạch, công khai các số liệu liên quan đến đầu tƣ XDCB.
1.2.3.3. Nguyên tắc kết hợp hài hòa giữa các lợi ích
Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nƣớc phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích Nhà nƣớc, tập thể và ngƣời lao động.
Trong hoạt động đầu tƣ nguyên tắc này biểu hiện ở sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của xã hội, cá nhân ngƣời lao động, tập thể ngƣời lao động, chủ đầu tƣ, chủ thầu xây dựng, các đơn vị tƣ vấn thiết kế, các đơn vị cung cấp dịch vụ đầu tƣ. Sự kết hợp này đƣợc thể hiện bằng chính sách của Nhà nƣớc, bằng hợp đồng thỏa thuận giữa các đối tƣợng tham gia quá trình đầu tƣ và còn đƣợc thực hiện thông qua Luật đấu thầu.
Nếu tuân thủ nguyên tắc này thì hoạt động đầu tƣ mới thực hiện đƣợc. Khi nguyên tắc này đƣợc bảo đảm thì mới đảm bảo hiệu quả của hoạt động đầu tƣ. Khi các lợi ích đều đƣợc kết hợp hài hòa trong đầu tƣ sẽ tạo điều kiện và động lực để nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định hơn.
1.2.3.4. Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo vùng và lãnh thổ
Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản theo ngành trƣớc hết bằng các quy định về tiêu chuẩn, định mức kỹ thuật do Bộ Xây dựng và các Bộ quản lý chuyên ngành ban hành. Quản lý theo địa phƣơng là xây dựng đơn giá vật liệu, nhân công, ca máy cho từng địa phƣơng, phụ cấp lao động.. theo từng vùng lãnh thổ. Ngoài ra, trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng cơ bản còn phải tuân thủ các nguyên tắc nhƣ phải thực hiện đúng trình tự đầu tƣ và xây dựng; phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản
lý nhà nƣớc, chủ đầu tƣ, tổ chức tƣ vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Cơ quan nhà nƣớc cũng chính là cơ quan ban hành cơ chế, chính sách trong lĩnh vực quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản và các văn bản khác có liên quan, nhƣ: Quy định về phân bổ vốn đầu tƣ, cơ chế quản lý vốn đầu tƣ, quản lý dự án đầu tƣ, quy định về đấu thầu, hƣớng dẫn thanh, quyết toán công trình, quy định về định mức, đơn giá trong đầu tƣ xây dựng cơ bản… Việc đƣa ra các quy định này góp phần quan trọng ảnh hƣởng đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản.
1.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.2.4.1. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Bộ máy QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN bao gồm các chủ thể với các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các chủ thể. Bộ máy QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN bao gồm từ Quốc hội là cơ quan lập pháp, Chính phủ (Bộ Kế hoạch đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Ngân hàng nhà nƣớc nếu dự án đầu tƣ có sử dụng vốn ODA...), Kiểm toán Nhà nƣớc, Thanh tra Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn ở mỗi cấp.. Mỗi cơ quan trong bộ máy này thực hiện chức năng riêng biệt, đảm nhận một hoặc một số khâu trong toàn bộ quá trình thực hiện các dự án đầu tƣ XDCB từ việc lập kế hoạch, bố trí vốn, kiểm soát chất lƣợng công trình, đấu thầu, quyết toán vốn, thanh tra...
Trong việc xây dựng bộ máy quản lý nhà nƣớc, điều quan trọng hơn cả là phải thiết lập một cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong bộ máy đó. Xét trên khía cạnh quản lý nhà nƣớc, phối hợp là một phƣơng thức, một hình thức, một quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức này thực hiện đƣợc đầy đủ,
hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao, nhằm đạt đƣợc các lợi ích chung. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình quản lý, mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất, đồng thuận, bảo đảm chất lƣợng và hiệu quả trong quản lý. Nói khác đi, phối hợp là phƣơng thức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quản lý nhà nƣớc.
Trong tổ chức bộ máy QLNN về đầu tƣ XDCB, công tác cán bộ là nhân tố then chốt. Việc bố trí cán bộ trong bộ máy quản lý về nguyên tắc phải đủ về số lƣợng, đúng năng lực, chuyên môn, sở trƣờng theo từng chức danh công chức trong các cơ quan QLNN.
1.2.4.2. Xây dựng và ban hành hệ thống các văn bản pháp lý về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
Quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động đầu tƣ XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc cần nhiều loại quy định. Các văn bản pháp luật của Nhà nƣớc liên quan đến lĩnh vực XDCB bao gồm các Luật, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ, các Thông tƣ của các Bộ nhƣ: Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng ... các quyết định của Bộ chủ quản nhằm đƣa ra các quy định và hƣớng dẫn cụ thể việc quản lý nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc, quản lý các dự án đầu tƣ bằng NSNN. Ngoài những điều khoản của hệ thống pháp luật trên, cần có quy phạm pháp luật chuyên biệt sau đây cho hoạt động đầu tƣ :
- Những quy định về phân loại dự án;
- Những quy định về phân cấp, phân công và thẩm quyền của các cấp trong việc thẩm định và phê chuẩn dự án;
- Những quy định về thẩm định dự án nhƣ: các bƣớc thẩm định và nội dung thẩm định; thời hạn thẩm định; cơ cấu Hội đồng thẩm định...
- Những quy định về đấu thầu, hình thức và quy trình đấu thầu, yêu cầu bắt buộc của công tác đấu thầu...
- Quy định về định mức trong xây lắp, xây dựng; quy định về chi quyết toán vốn đầu tƣ từ ngân sách...
Trong QLNN nói chung và trong lĩnh vực đầu tƣ XDCB nói riêng, pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng. Bởi vì, pháp luật chính là biện pháp, là hành lang khuôn khổ để Nhà nƣớc quản lý chặt chẽ, nghiêm minh hoạt đầu tƣ xây dựng cơ bản. Căn cứ vào đó các chủ đầu tƣ thực hiện đầu tƣ theo định hƣớng và quy định của nhà nƣớc, tránh những rủi ro, lãng phí, thất thoát vốn ngân sách, ngăn ngừa tham ô, tham nhũng vốn nhà nƣớc. Hơn thế nữa, pháp luật là cơ sở tạo nên sự tin cậy của các nhà tài trợ quốc tế. Muốn đƣợc vay vốn đặc biệt là vốn ƣu đãi cho các dự án đầu tƣ xây dựng trong nƣớc, cần phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, nghiêm minh nhƣ một lời cam kết với các nhà tài trợ rằng nƣớc đƣợc vay vốn sẽ sử dụng vốn đúng mục đích và có hiệu quả. Nhƣ vậy, hệ thống pháp luật về đầu tƣ xây dựng là khuôn khổ để định hƣớng, hƣớng dẫn, tạo lập hành lang cho việc tiến hành các hoạt động đầu tƣ xây dựng. Về nguyên tắc, các quy định pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hƣớng hoạt động của dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
1.2.4.3. Xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Kế hoạch hóa đầu tƣ đóng vai trò quan trọng trong công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản sử dụng ngân sách nhà nƣớc bởi vì nhƣ đã phân tích ở trên, các dự án đầu tƣ XDCB thƣờng đòi hỏi tổng mức đầu tƣ rất lớn và do đó việc bố trí nguồn vốn từ ngân sách cần phải đƣợc lập kế hoạch chặt chẽ và có dự toán. Thực hiện tốt công tác này sẽ là cơ sở quan trọng để các ngành, địa phƣơng chủ động đẩy mạnh đầu tƣ có định hƣớng, cân đối nguồn lực, tránh đƣợc hiện tƣợng đầu tƣ chồng chéo, thiếu đồng bộ, dàn trải, lãng phí nguồn lực của NSNN.
vấn đề cốt lõi nhất của công tác QLNN về DAĐTXD. Trong việc thực hiện nhiệm vụ này, Uỷ ban nhân dân các cấp phải giữ vai trò chính. Chính phủ chỉ quyết định những quy hoạch chung, quy hoạch tổng thể. Trên cơ sở quy hoạch đƣợc duyệt, Uỷ ban nhân dân các cấp phải lập kế hoạch thực hiện tổ chức công bố quy hoạch, đƣa mốc giới, chỉ giới quy hoạch ra ngoài thực địa, huy động các nguồn đầu tƣ, cấp giấy phép xây dựng và giám sát kiểm tra việc thực hiện, bảo đảm việc xây dựng có kỷ cƣơng trật tự đúng với quy hoạch đã đƣợc phê duyệt.
Công tác quy hoạch có ảnh hƣởng đặc biệt đến hiệu quả của hoạt động ĐTXD các dự án. Nếu quy hoạch sai sẽ dẫn đến lãng phí nguồn lực đầu tƣ. Quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc xây dựng của chủ đầu tƣ trở nên manh mún, nhỏ lẻ, ít hiệu quả. Nhƣng nếu không có quy hoạch thì hậu quả lại càng nặng nề hơn. Khi đã có quy hoạch cần phải công khai quy hoạch để ngƣời dân và các cấp chính quyền đều biết. Trên cơ sở quy hoạch, nhà nƣớc cần phải đƣa vào kế hoạch đầu tƣ, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tƣ để tránh tình trạng quy hoạch treo.
Từ 01/01/2015, Luật Đầu tƣ công bắt đầu có hiệu lực, việc đầu tƣ xây dựng cơ bản cũng nhƣ đầu tƣ phát triển ở các địa phƣơng phải đƣợc thực hiện theo kế hoạch đầu tƣ công trong 5 năm (gọi là kế hoạch đầu tƣ công trung hạn) bắt đầu từ kế hoạch đầu tƣ công trung hạn giai đoạn năm 2016 - 2020.
1.2.4.4. Thẩm định, ra quyết định dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Theo quy trình thực hiện dự án đầu tƣ XDCB, sau khi lập báo cáo tiền khả thi và báo cáo khả thi (tùy từng loại dự án phải tiến hành 1 bƣớc hay 2 bƣớc), cần phải tổ chức thẩm định dự án. Trong thẩm định và ra quyết định đầu tƣ, dự án đầu tƣ đƣợc phân loại căn cứ vào tính chất và qui mô vốn đầu tƣ, các dự án đƣợc chia thành các nhóm A, B, C tùy theo tính chất của dự án và tổng mức đầu tƣ. Tƣơng ứng với mỗi nhóm dự án, cấp có thẩm quyền thẩm
định và ra quyết định dự án khác nhau: từ Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng Bộ Kế hoạch đầu tƣ và các Bộ chuyên ngành, Chủ tịch UBND tỉnh hoặc có thể ủy quyền cho huyện, xã…
Thẩm định dự án đầu tƣ là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tƣ trƣớc khi quyết định đầu tƣ. Tất cả các dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc để đầu tƣ phát triển phải đƣợc thẩm định. Nội dung thẩm định dự án đầu tƣ tùy theo từng loại dự án, đó là các điều kiện nhằm đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính, giá cả, hiệu quả đầu tƣ; đảm bảo an toàn về tài nguyên,