Pháp luật nói chung, pháp luật quản lý về hộ tịch nói riêng đòi hỏi những điều kiện về cơ sở vật chất và kinh phí nhất định phục vụ triển khai tổ chức thực hiện từ khâu tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật đến các hoạt động phục vụ việc triển khai thực hiện pháp luật, kiểm tra, xử lý vi phạm trong quá trình thực hiện. Việc đầu tƣ kinh phí, cơ sở vật chất đóng vai trò quan trọng, ảnh hƣởng rất lớn tới hiệu quả pháp luật quản lý về hộ tịch ở các địa phƣơng.
Tiểu kết Chƣơng 1
Có thể nói, hộ tịch đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống xã hội, liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Là một giá trị nhân thân, gắn chặt với cá nhân con ngƣời. Việc quản lý hộ tịch là nhiệm vụ quan trọng và thƣờng xuyên của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyềnnhằm theo dõi thực trạng và biến động về hộ tịch, trên cơ sở đó bảo hộ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân và gia đình, đồng thời góp phần xây dựng các chính sách về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng và dân số kế hoạch hóa gia đình.
Để tạo cơ sơ pháp lý lâu dài, ổn định, thống nhất cho công tác đăng ký, quản lý hộ tịch, đồng thời tạo sự chuyển biến mạnh mẽ công tác quản lý, đăng ký hộ tịch theo hƣớng từng bƣớc chuyên nghiệp, phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nƣớc trong thời kỳ mới cần có hệ thống các quy định pháp luật tạo thành cơ sở pháp lý vững chắc cho quản lý về hộ tịch.
Pháp luật quản lý về hộ tịch là hệ thống các quy tắc xử sự do cơ quan có thẩm quyền ban hành điều chỉnh quản hệ xã hội phát sinh trong việc quản
lý nhà nƣớc về hộ tịch nhằm bảo đảm thực hiện quyền con ngƣời, quyền công dân. Với vai trò tạo hành lang pháp lý bảo đảm cho sự quản lý của Nhà nƣớc về công tác hộ tịch; bảo đảm sự thống nhất trong toàn quốc và các Cơ quan đại diện trong việc thực hiện các văn bản pháp luật về hộ tịch; bảo đảm công khai, minh bạch về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời gian giải quyết các yêu cầu đăng ký hộ tịch; tạo điều kiện thuận lợi cho công dân khi có yêu cầu đăng ký hộ tịch. Pháp luật quản lý về hộ tịch quy định các nội dung khác nhau nhằm hiện thực hóa các quyền con ngƣời, quyền công dân. Thực tiễn hiện nay, việc thực hiện pháp luật quản lý về hộ tịch bị ảnh hƣởng bởi nhiều yếu tố nhƣ ý thức pháp luật; chất lƣợng của văn bản pháp luật quản lý về hộ tịch; công tác tổ chức bộ máy và công chức thực hiện pháp luật quản lý về hộ tịch; cơ sở vật chất.
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VỀ HỘ TỊCH TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN HAI BÀ TRƢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1. Sự hình thành và phát triển của pháp luật quản lý về hộ tịch
2.1.1. Giai đoạn trước năm 1945
Ở nƣớc ta, vấn đề đăng ký và quản lý hộ tịch đƣợc thực hiện từ rất sớm (thời nhà Trần). Trải qua các thời kỳ phong kiến, thực dân, hộ tịch luôn gắn với vấn đề quản lý con ngƣời (“đinh”) bên cạnh vấn đề quản lý đất đai (“điền”) - là hai vấn đề đã từng đƣợc thực hiện một cách bài bản, có hệ thống. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, công tác đăng ký và quản lý hộ tịch đƣợc Nhà nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hòa tiếp tục duy trì và phát triển. Theo tinh thần Sắc lệnh số 47/SL ngày 10/10/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh, các thể lệ đăng ký hộ tịch đã đƣợc quy định trong Bộ Dân luật giản yếu đƣợc áp dụng ở Nam kỳ, Hoàng Việt hộ luật đƣợc áp dụng ở Trung kỳ và Dân luật Bắc kỳ tiếp tục đƣợc áp dụng ở Việt Nam. Điều đó cho thấy công tác hộ tịch đóng vai trò quan trọng và luôn đƣợc duy trì trong bất cứ hoàn cảnh nào.
Dƣới thời Pháp thuộc, với bản chất thống trị và nô dịch, thực dân Pháp xây dựng hộ tịch nhằm phục vụ cho việc cai trị thuộc địa, chủ yếu đảm bảo thực hiện việc binh dịch, thuế khóa vả đặc biệt qua hộ tịch tiến hành các biện pháp kiểm soát chặt chẽ dân tình để trấn áp lực lƣợng yêu nƣớc đấu tranh
giành độc lập. Do đó, ngay từ rất sớm hộ tịch đã đƣợc xây dựng thành Luật khắp cả 3 miền: Bắc, Trung và Nam. Quá trình thực hiện các văn bản này không ngừng đƣợc củng cố, phát triển phù hợp với mục đích đăng ký và quản lý hộ tịch của chế độ. Biểu hiện bằng việc quy định các chƣơng mục rất cụ thể bởi các bộ Dân luật Bắc kỳ, Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật và Dân Luật giản yếu Nam kỳ. Sau mỗi giai đoạn thực hiện lại ban hành tiếp các văn bản dƣới luật hoặc luật mới để điều chỉnh, bổ sung kịp thời theo yêu cầu của chính
quyền thực dân. Ngay cả Bộ Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật, các nội dung hộ tịch tuy đƣợc nhà vua ban hành, nhƣng cũng phải phụ thuộc hoàn toàn vào ý chỉ cai tri của thực dân Pháp, cho dù đó chỉ là những vẩn đề mang tính thủ tục hành chính.
Công tác đăng ký và quản lý hộ tịch về cơ bản đƣợc phân thành 2 chế độ trách nhiệm rõ ràng: cơ quan hành chính ở cơ sở (ủy ban hành chính cấp xã) chịu trách nhiệm đăng ký và quản lý bƣớc đầu; các cơ quan tƣ pháp (tòa án, biện lý) chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát và giải quyết các hậu quả phát sinh. Điều này thể hiện nguyên tắc chế ƣớc đƣợc khai thác tối đa. Nhân sự hộ tịch đƣợc bố trí ổn định mang tính chuyên trách nhƣ hộ lại hay ủy viên hộ tịch. Việc quản lý, sử dụng sổ hộ tịch đƣợc quy định rất nghiêm ngặt gắn liền với trách nhiệm pháp lý của ngƣời có thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch. Quan hệ trách nhiệm trong việc thông tin, điều chỉnh, bổ sung nội dung hộ tịch cũng đƣợc quy định rõ ràng. Hình thức về biểu mẫu, sổ hộ tịch đƣợc quy định rất chi tiết.
2.1.2. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975
Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đã nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng của công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, nhƣng suốt một thời gian dài từ 1945 đến 1975 đất nƣớc ngập chìm trong chiến tranh bởi hai cuộc kháng chiến giải phóng dân tộc và thống nhất đất nƣớc nên việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hộ tịch gần nhƣ không có sự chuyển biến đáng kể. Việc quản lý nhân thân con ngƣời trong giai đoạn này vừa phải đáp ứng đƣợc yêu cầu của đời sống xã hội; vừa phải đảm bảo phục vụ nhu cầu chiến tranh giải phóng, đảm bảo an ninh trật tự và an toàn xã hội.
Tổ chức thực hiện hộ khẩu chủ yếu tập trung cho ngành công an, chỉ phù hợp những yêu cầu nhất thời trong chiến tranh, không phù hợp trong thời bình. Có thể nói trong giai đoạn này, các quy định của Nhà nƣớc Việt Nam
dân chủ cộng hòa thể hiện việc đăng ký và quản lý hộ tịch bằng biện pháp hành chính đơn thuần tập trung ở đầu vào; tức là chỉ tập trung vào các cơ quan hành chính có thẩm quyền thực hiện việc đăng ký và quản lý hộ tịch, cơ quan tƣ pháp (Tòa án, Kiểm sát) chỉ tham gia khi hậu quả phát sinh và có thể làm chuyển biến, chấm dứt hoặc tái lập một sự kiên hộ tịch phát sinh mới. Về tổ chức nhân sự, Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa không quy định cơ chế chuyên trách hộ tịch (nhƣ hộ lại hoặc ủy viên hộ tịch), chỉ quy định chung về ngƣời đƣợc phân công phụ trách và cán bộ thực hiện.
Ngày 08/5/1956, Chính phủ ban hành Nghị định số 764/TTg kèm theo Bản Điều lệ hộ tịch. Ngày 16/01/1961, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 04/CP kèm theo Bản Điều lệ đăng ký hộ tịch mới thay thế Nghị định số 764/TTg. Bƣớc vào thời kỳ đổi mới, căn cứ vào quy định của Bộ luật dân sự, Luật hôn nhân và gia đình và các luật liên quan khác, Chính phủ đã ban hành 8 Nghị định điều chỉnh lĩnh vực hộ tịch.
Thực hiện các văn bản nêu trên, công tác đăng ký và quản lý hộ tịch ở nƣớc ta đã có những bƣớc phát triển ổn định, đạt đƣợc những kết quả quan trọng. Công tác xây dựng thể chế đƣợc tăng cƣờng; việc phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch ngày càng đƣợc coi trọng. Hệ thống cơ quan quản lý, đăng ký hộ tịch, đội ngũ công chức làm công tác hộ tịch từ Trung ƣơng đến cơ sở không ngừng đƣợc củng cố, kiện toàn, nhờ đó đã giải quyết đƣợc số lƣợng lớn yêu cầu đăng ký hộ tịch của ngƣời dân, trong đó nhiều việc có yếu tố nƣớc ngoài. Trình tự, thủ tục đăng ký hộ tịch cũng từng bƣớc đƣợc đơn giản hóa, ngày càng tạo thuận lợi cho ngƣời dân. Dữ liệu hộ tịch đƣợc hình thành với hệ thống sổ sách hộ tịch đƣợc lƣu trữ, sử dụng lâu dài. Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong đăng ký hộ tịch đƣợc triển khai ở nhiều địa phƣơng... Với những kết quả đã đạt đƣợc, công tác hộ tịch ngày càng khẳng
định vị trí, vai trò và tầm quan trọng đối với quản lý nhà nƣớc và xã hội, góp phần bảo đảm ngày một tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
2.1.3. Giai đoạn từ năm 1975 đến nay
Sau khi giải phóng miền Nam và thống nhất đất nƣớc mặc dù Nhà nƣớc có quan tâm đến hộ tịch nhƣng những văn bản quy định về hộ tịch chủ yểu nhằm để xây dựng, củng cố hệ thống tổ chức và thực hiện hộ tịch ở miền Nam. Bản Điều lệ hộ tịch năm 1961 vẫn tiếp tục đƣợc thi hành suốt một thời gian dài gần 40 năm, mãi cho đến 1998 mới ban hành Nghị định số 83/1998/NĐ-CP thay thế. Có thể nói giai đoạn từ sau giải phóng đến 1998, công tác hộ tịch chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Biểu hiện qua các vấn đề sau đây:
Chƣa ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất để kịp thời thay thế Bản điều lệ hộ tịch năm 1961. Các quy định trƣớc đây về quản lý, sử dụng hồ sơ, sổ hộ tịch chƣa đƣợc chặt chẽ; các loại biểu mẫu hộ tịch chƣa hợp lý. Vấn đề hộ tịch ở miền Nam có thể coi là đặc thù, bởi phần do chiến tranh hủy hoại, phần do chế độ cũ trƣớc khi tan rã cố ý đốt phá, phần do trong chiến tranh cách mạng chủ trƣơng chống phá sự quản lý của chế độ cũ và phần khác do thiên tai, lũ lụt tàn phá, hoặc do không đƣợc bảo quản tốt.
Nghị định số 83/1998/NĐ-CP mở ra một bƣớc ngoặc mới cho việc chấn chỉnh công tác hộ tịch; bổ sung và xóa bỏ một bƣớc các thiếu sót và bất hợp lý trên đây. Tuy nhiên, Nghị định số 83/1998/NĐ-CP vẫn còn những hạn chế nhất định, trong đó chƣa giải quyết thông thoáng đƣợc về thủ tục, phân cấp đăng ký và quản lý, biểu mẫu hộ tịch chƣa hợp lý... Nghị định số 83/1998/NĐ-CP vẫn còn quy định rƣờm rà vả bất hợp lý, trái với Hiến pháp (quyền cơ bản của công dân), trái với một số đạo luật khác (quyền nhân thân: con sinh ra là phải đăng ký khai sinh); ví dụ tại Điều 19 khoản 1 Nghị định số 83/1998/NĐ-CP quy định "Nếu có đủ các giấy tờ hợp lệ thì Chủ tịch UBND
cấp xã ký và cấp ngay một bản chính giấy khai sinh...". Lật ngƣợc lại vấn đề nếu không có đủ các giấy tờ hợp lệ, đƣơng nhiên sẽ không đƣợc ký và cấp giấy khai sinh, trái với quy định của Bộ luật dân sự năm 1995 về quyền đƣợc khai sinh. Nhân sự thực hiện hộ tịch thiếu ổn định, không có chức danh chuyên trách nhƣ hộ lại hay uỷ viên hộ tịch.
Nghị định số 158/2005NĐ-CP đã giải quyết cơ bản các vấn đề vƣớng mắc trên đây. Tuy vậy, cho đến nay chế tài hộ tịch vẫn chƣa đƣợc quy định cụ thể trừ Nghị định số 87/2001/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hôn nhân gia đình. Về nhận thức, với chủ trƣơng nền hành chính phục vụ nhân dân nói chung và hộ tịch nói riêng, tuy vậy trong nhiều trƣờng hợp, không ít các biểu hiện nhận thức thiếu đúng đắn, xem hộ tịch là một bộ phận nghiệp vụ hành chính đơn thuần. Tình trạng quan liêu, cửa quyền, tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ hộ tịch còn khá phổ biến. Đối với nhân dân nhất là ở vùng sâu, vùng xa, ngƣời dân tộc thiểu số, trình độ dân trí và ý thức pháp luật về hộ tịch còn hạn chế nhƣng việc tuyên truyền, giáo dục, vận động đăng ký hộ tịch không đƣợc tiến hành thƣờng xuyên.
Nhằm tạo cơ sở pháp lý lâu dài, ổn định và thống nhất cho công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, khắc phục nguyên nhân gây ra những bất cập, hạn chế nhƣ trên, nhất là trong bối cảnh triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với nhiều quy định mới đề cao quyền con ngƣời, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời tạo sự chuyển biến mạnh mẽ công tác này theo hƣớng từng bƣớc chuyên nghiệp, phù hợp với yêu cầu phát triển đất nƣớc trong thời kỳ mới, việc ban hành Luật hộ tịch là rất cần thiết. Đây cũng là chủ trƣơng đã đƣợc xác định tại Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. Ngày 20 tháng 11 năm 2014, tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Hộ tịch với 7 Chƣơng, 77 Điều, và có hiệu lkể từ ngày 01 tháng 01 năm 2016.
Luật Hộ tịch là đạo luật quan trọng liên quan đến việc bảo đảm thực hiện quyền con ngƣời, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân đã đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. So với quy định pháp luật hộ tịch hiện hành, Luật hộ tịch có nhiều nội dung mới mang tính đột phá, cải cách mạnh mẽ công tác đăng ký, quản lý hộ tịch nói riêng và quản lý dân cƣ nói chung, nhƣ: đơn giản hóa và cắt giảm nhiều giấy tờ không cần thiết khi đăng ký hộ tịch; cải tiến phƣơng thức nộp hồ sơ để ngƣời dân lựa chọn – nộp trực tiếp, gửi qua bƣu chính hoặc qua hệ thống đăng ký hộ tịch trực tuyến khi điều kiện cho phép; giảm thời hạn giải quyết đối với hầu hết các việc hộ tịch. Quy định cá nhân có quyền lựa chọn cơ quan đăng ký hộ tịch cho mình mà không phải phụ thuộc vào nơi cƣ trú nhƣ trƣớc đây.
Bên cạnh đó, Luật cũng đã có quy định nhằm bảo đảm chặt chẽ, phòng ngừa những sơ hở, vi phạm có thể xảy ra trong công tác đăng ký và quản lý hộ tịch nhƣ đã nêu trên (quy định về việc trách nhiệm thông báo việc đăng ký hộ tịch đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cá nhân đó thƣờng trú; bổ sung những hành vi bị nghiêm cấm trong đăng ký và quản lý hộ tịch) và quy định về trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thƣờng xuyên chỉ đạo, đôn đốc việc khai sinh, khai tử; chịu trách nhiệm về công tác đăng ký, quản lý hộ tịch và những vi phạm trong công tác đăng ký, quản lý hộ tịch do buông lỏng quản lý.
Để hiện thực hóa những quy định trong Luật Hộ tịch, ngày 15 tháng 11 năm 2015 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 123/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Hộ tịch. Với quy định này đã từng bƣớc hoàn thiện về thể chế, tạo thuận lợi cho ngƣời dân thực hiện các quyền đăng ký hộ tịch, đẩy mạnh cải cách, đơn giản hóa các thủ tục hành chính.
Trên cơ sở Nghị định này, Bộ Tƣ pháp ngày 16 tháng 11 năm 2015 đã