Thứ nhất, hạn chế
Trong chiến lược phát triển giáo dục 2001-2010 do Thủ tướng Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam phê duyệt đã từng khẳng định rằng: “Quản lý là một khâu yếu và là nguyên nhân của những yếu kém khác trong giáo dục nước ta”. Chiến lược phát triển giáo dục 2011-2020 chỉ rõ: “Quản lý giáo dục vẫn còn nhiều bất cập, còn mang tính bao cấp, ôm đồm, sự vụ và chồng chéo, phân tán; trách nhiệm và quyền hạn quản lý chuyên môn chưa đi đôi với trách nhiệm, quyền hạn quản lý về nhân sự và tài chính. Hệ thống pháp luật và chính sách về giáo dục thiếu đồng bộ, chậm được sửa đổi, bổ sung. Sự phối hợp giữa ngành giáo dục và các bộ, ngành, địa phương chưa chặt chẽ. Chính sách huy động và phân bổ nguồn lực tài chính cho giáo dục chưa hợp lý; hiệu quả sử dụng nguồn lực chưa cao. Đầu tư của Nhà nước cho giáo dục chưa tập trung cao cho những mục tiêu ưu tiên; phần chi cho
hoạt động chuyên môn còn thấp. Quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các cơ sở giáo dục chưa được quy định đầy đủ, sát thực”.
Từ nhận thức chung đó có thể chỉ ra một số hạn chế trong thể chế QLNN đối với trường ĐHCL như sau:
Một là, hạn chế trong các quy định và triển khai thực hiện các quy định về mô h nh bộ máy QLNNN các trường đại học công lập trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay.
Có thể nói, hiện nay UBND thành phố Hà Nội trực tiếp quản lý một trường đại học trực thuộc là Đại học Thủ đô, còn lại các trường ĐHCL khác trên địa bàn đều trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo cũng như các bộ chuyên ngành khác. Việc hình thành mô hình quản lý nhà nước như trên dẫn đến một số bất cập như sau:
(1) Chồng chéo về chức năng quản lý nhà nước. Cụ thể là chồng chéo trong chức năng QLNN của chính Bộ Giáo dục và đào tạo cũng như các bộ quản lý ngành, lĩnh vực khác. Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Bộ Giáo dục và đào cũng như các bộ ngành khác thực hiện hai chức năng: quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực và cung cấp các dịch vụ công thiết yếu (trong đó có dịch vụ giáo dục đào tạo). Việc chưa tách bạch được chức năng quản lý nhà nước về vĩ mô và chức năng cung cấp dịch vụ công đã làm cho các bộ “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, cơ quan nhà nước vừa cung cấp dịch vụ vừa QLNN về lĩnh vực đó. Bản thân các trường ĐHCL cũng được áp dụng cơ chế quản lý tương tự như cơ quan hành chính, chỉ đạo, điều hành từ các Bộ chủ quản nên có tên chung là đơn vị hành chính sự nghiệp. Mặc dù Luật Giáo dục đại học đã có quy định về thành lập Hội đồng trường để điều hành, quản lý hoạt động các trường ĐHCL. Tuy nhiên số lượng các trường ĐHCL thành lập được Hội đồng trường còn rất khiêm tốn. Có ý kiến cho rằng; các cơ quan chủ quản cũng chưa muốn “buông” các trường đại học, vẫn muốn “quản”, vì
thế việc vừa có Hội đồng trường, vừa có cơ quan chủ quản là không cần thiết.. Sự duy trì quá lâu cơ chế Bộ chủ quản trong khi quy định thành lập hội đồng trường chưa được thực hiện nghiêm trong khi khả năng tự chủ còn hạn chế dẫn đến càng làm gia tăng sự lệ thuộc của trường ĐHCL vào cơ quan chủ quản. Các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân thành phố quản lý trực tiếp và tham gia quyết định hầu hết các công việc then chốt của trường đại học trực thuộc từ nhân tự, tài chính, thậm chí chuyên môn nghiệp vụ và đồng nhất quyền can thiệp này với quyền quản lý vĩ mô.
(2) Chồng chéo trong chức năng QLNN đối với các trường ĐHCL giữa Bộ Giáo dục và đào tạo với các bộ, ngành có trường và với UBND thành phố Hà Nội; việc phân công, phân cấp về quản lý nhà nước trong giáo dục đại học dục không rõ ràng. Rõ ràng các trường ĐHCL chịu sự chi phối chủ yểu của bộ chủ quản về nhân sự, tài chính; chuyên môn nghiệp vụ thuộc thẩm quyền của Bộ Giáo dục và Đào tạo. UBND thành phố Hà Nội quản lý theo lãnh thổ nhưng đa phần vai trò thể hiện lúc thẩm định thàh lập, giải thể trường ĐHCL hoặc mở mã ngành đào tạo. Như vậy, Nhiều bộ ngành, địa phương cùng tham gia quản lý một lĩnh vực dẫn đến việc xác định tính chịu trách nhiệm không được rõ ràng dẫn đến không kịp thời phát hiện và xử lý các vi phạm. Bên cạnh đó, quản lý nhà nước của Bộ Giáo dục và Đào tạo còn nặng tính sự vụ, làm hạn chế quyền chủ động của các cơ sở giáo dục. Việc tách rời quản lý nhà nước về chuyên môn với quản lý nhân sự, tài chính đã làm giảm tính thống nhất trong chỉ đạo, điều hành đối với toàn bộ hệ thống giáo dục và làm cho bộ máy quản lý giáo dục trở nên cồng kềnh, nặng nề. Năng lực của các cơ quan quản lý giáo dục chưa đáp ứng được nhiệm vụ quản lý trong tình hình mới.
(3) Hạn chế trong thẩm quyền quản lý của UBND thành phố Hà Nội Mặc dù thành phố Hà Nội có một luật chuyên biệt là Luật Thủ đô. Tuy nhiên trong văn bản pháp luật này chủ yếu mang tính nguyên tắc định
hướng.Đôi với các trường ĐHCL thì UBND thành phố Hà Nội có thẩm quyền: “ Quy hoạch mạng lưới cơ sở giáo dục đại học, trường cao đẳng nghề trên địa bàn Thủ đô do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo nguyên tắc tập trung đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao cho Thủ đô và cả nước”. Như vậy trừ trường ĐHCL trực thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của UBND thành phố, còn lại các trường ĐHCL khác đóng trên địa bàn thì thẩm quyền quản lý của UBND thành phố rất hạn chế. Các trường phụ thuộc phần lớn về nhân sự, tài chính, chuyên môn của các Bộ chủ quản. Chính vì thế định hướng phát triển, quy hoạch phát triển các cơ sở ĐHCL trên địa bàn chưa được rõ nét.
(4) Hạn chế về kỹ thuật lập pháp, lập quy
Bản thân các văn bản pháp luật do Bộ Giáo dục đào tạo ban hành trực tiếp điều chỉnh hoạt động QLNN đối với trường ĐHCL. Nhiều quy phạm thiếu tính cụ thể, thiếu tính khả thi nên vùa ban hành đã phải sửa đổi. ví dụ như: Quyết định số 47/2001/QĐ - TTg ngày 04/4/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch mạng lưới các trường đại học, cao đẳng giai đoạn 2001 - 2010 và Quyết định số 121/2007/QĐ - TTg ngày 27/7/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch mạng lưới trường đại học, cao đẳng giai đoạn 2006 - 2020 đều chưa cụ thể, còn mang tính định hướng, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn (cơ cấu nguồn nhân lực của từng ngành, từng lĩnh vực trong từng thời kỳ; quy mô đào tạo cụ thể của từng cấp, bậc học cho từng giai đoạn). Bản thân Luật Thủ đô cũng mang tính luật khung, luật ống, định hướng mà thôi, chưa xác định những quy phạm pháp luật cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo.
Ba là, hạn chế trong nội dung các quy định pháp luật
- Cơ chế tự chủ và trách nhiệm giải trỉnh còn nhiều bất cập. Nghị định 43/2006 và nay là Nghị định 16/2015/NĐ-CP bước đầu trao nhiều quyền tự chủ cho các trường ĐHCL nhưng chưa đủ mạnh để các trường có khả năng
chủ động tự điều chỉnh chính sách của mình nhằm đáp ứng với yêu cầu phát triển và sự biến động nhanh chóng của thực tiễn quản lý. Về phía cơ quan quản lý nhà nước còn e ngại chưa dứt khoát trao quyền tự chụ cho các trường đại học. Đến năm 2018, cả nước chỉ có 23 trường ĐHCL được trao quyền tự chủ về tài chính; trong đó trên địa bàn Hà Nội có một số trường như: Đại học kinh tế quốc dân, Đại học Ngoại thương…
- Quy định về công tác quản lý tài chính, kinh phí đào tạo chưa phù hợp với thực tiễn.
Tài chính của hệ thống các trường đại học công lập nhận nguồn kinh phí từ các cơ quan chủ quản cộng với nguồn thu của các đơn vị (học phí, tài trợ..). Bản thân nguồn kinh phí từ cơ quan chủ quản hoàn toàn phụ thuộc vào khâu lập dự toán ngân sách chứ không dựa trên hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn ngân sách. Vì vậy phương thức phân bổ ngân sách nhà nước cho giáo dục không phải là động lực trực tiếp để khuyến khích các cơ sở giáo dục đổi mới chất lượng. Như vậy, xét về tổng thể nguồn vốn cho giáo dục đại học bị phân tán, dàn trải cho các bộ ngành. Và về các cơ sở giáo dục nguồn vốn được cấp lại bị phân tán, dàn trải cho nhiều lĩnh vực khác nhau. Kinh phí dành cho giáo dục ít được coi là trọng điểm, trọng tâm. Có thể nói, nhìn chung nhà nước và các cơ sở giáo dục đã thiếu một chiến lược quản trị tài chính cho giáo dục nói chung và giáo dục SĐH nói riêng.
Có thể nói, hình thức bao cấp kinh phí đào tạo của nhà nước và số học phí ít ỏi mà người học nộp cho mỗi chương trình học ở bậc sau đại học chắc chắn không khuyến khích việc nâng cao chất lượng đào tạo sau đại học.
- Bất cập trong các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm
Ở đâu có quản lý, thì ở đó phải có công tác thanh tra phục vụ cho công tác quản lý. Tuy nhiên theo quy định của pháp luật, thanh tra chuyên ngành
giáo dục chỉ tổ chức ở cấp Bộ, Sở, Theo Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành, Bộ Giáo dục và đào tạo là một trong sáu bộ không có cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.
Mặt khác, Bộ Giáo dục và Đào tạo là một trong ba Bộ có bộ máy tổ chức là cán bộ, công chức, viên chức làm việc, công tác ở xã, phường (Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Thông tin truyền thông). Ở mỗi xã, phường có 1 Trạm y tế, có 1 Bưu điện nhưng có từ 1 đến nhiều trường Trung học cơ sở, nhiều trường Tiểu học và nhiều trường Mầm non. Do đó số lượng cán bộ, giáo viên, nhân viên ở mỗi xã, phường có tới hàng trăm người. Điều này dẫn đến việc số đơn vị, trường học và cán bộ, giáo viên, nhân viên do Phòng Giáo dục và đào tạo quản lý rất đông. Thực tế, nhiều địa phương có Phòng Giáo dục và đào tạo quản lý hàng trăm đơn vị, trường học và hàng nghìn cán bộ, giáo viên, nhân viên; phòng quản lý ít thì cũng hàng chục đơn vị, trường học và hàng trăm cán bộ, giáo viên, nhân viên.
Như vậy, với khối lượng đồ sộ các cơ sở giáo dục trên cả nước mà chỉ có tổ chức thanh tra Bộ và tổ chức thanh tra Sở đảm nhiệm chức năng thanh tra nên không đảm nhận hết được yêu cầu của thực tế. Mặc dù tại các cơ sở giáo dục có thiết lập tổ chức thanh tra nhân dân. Tuy nhiên đây là một hình thức giám sát của cơ sở, quyền năng hạn chế, đồng thời chịu sự chi phối khá lớn của thủ trưởng đơn vị đào tạo.Vì thế nên rất khó để phát hiện và xử lí vi phạm pháp luật trong lĩnh vực giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng.
-Bất cập trong các quy định về kiểm định chất lượng
Mặc dù đã có một loạt văn bản pháp luật về kiểm định chất lượng nhưng chủ yếu tập trung về tiêu chí đánh giá, quy trình và chu trình kiểm định. Hiện nay chưa ban hành văn bản Quy định về điều kiện thành lập chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổ kiểm định chất lượng
giáo dục độc lập chưa có cơ sở pháp lý thành lập các cơ quan kiểm định độc lập. Và trên thực tế Cục Khảo thí và kiểm định chất lượng cùng 3 trung tâm kiểm định tại Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Đà Nẵng, Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh đều là trung tâm kiểm định của nhà nước, chịu sự quản lý của Bộ Giáo dục và đào tạo. Chính vì chưa có cơ quan, tổ chức làm việc độc lập với cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục và đạo tạo nên các ý kiến phản biện mang tính khoa học để tư vấn, khuyến nghị chưa nhiều. Trong khi đó, các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục của các nước trên thế giới khá đa dạng về mặt sở hữu (của Nhà nước, của các hiệp hội hay các tổ chức, cá nhân khác) về tính phụ thuộc hay độc lập với Nhà nước (độc lập hoàn toàn với Nhà nước, độc lập trong việc đưa ra các quyết định chuyên môn nhưng vẫn nhận kinh phí của Nhà nước hay phụ thuộc hoàn toàn vào Nhà nước),... Ở Hoa Kỳ, tất cả các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục đều không thuộc Nhà nước. Một số nước có những tổ chức kiểm định của các hiệp hội, tổ chức chuyên môn hoạt động bên cạnh các tổ chức quốc gia kiểm định chất lượng giáo dục nhưng với quy mô nhỏ (ví dụ : Thái Lan).
Khi chưa xác định được thể chế hoàn thiện cho việc kiểm định chất lượng giáo dục nói chung cũng như giáo dục SĐH nói riêng sẽ ảnh hưởng lớn đến chất lượng giáo dục SĐH.
Nguyên nhân của bất cập có thể xác định như sau:
Thể chế QLNN đối với các trường ĐHCL đang trong giai đoạn chuyển mình từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế mới dẫn đến phát sinh nhiều quan hệ xã hội chưa kịp thời điều chỉnh. Bộ máy QLNN, tư duy QLNN chưa theo kịp với những biến động của giáo dục cũng như những yêu cầu, đòi hỏi của xã hội
Hệ thống giáo dục bị chi phối cùng lúc bởi nhiều loại quy luật: quy luật sư phạm, quy luật quản lý hệ thống, quy luật kinh tế và quy luật xã hội. Các
cán bộ quản lý giáo dục SĐH, nhất là ở cấp quốc gia không được quy hoạch và đào tạo có hệ thống, để có thể nắm vững các loại quy luật trên, vận dụng sáng tạo trong công tác, dẫn đến những hạn chế trong hoạt động QLNN.
Việc thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát triển giáo dục và đào tạo, nhất là quan điểm "giáo dục là quốc sách hàng đầu" còn chậm và lúng túng. Việc xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược, kế hoạch và chương trình phát triển giáo dục - đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu của xã hội.
Chủ trương, quan điểm của Đảng và các quy định pháp luật về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cơ sở giáo dục công lập khi triển khai còn mang tính hình thức. Việc phân định giữa quản lý nhà nước với hoạt động quản trị trong các cơ sở giáo dục, đào tạo chưa rõ ràng. Nhiều khi cơ quan nhà nước lại “lấn sân” sang hoạt động quản trị trong cơ sở giáo dục. Thể chế QLNN đối với giáo dục SĐH vẫn còn ảnh hưởng bởi cơ chế quản lý quan liên bao cấp, vì vậy nặng chiều chỉ đạo từ trên xuống, xin từ dưới lên. Tư tưởng ”bộ chủ quản” còn khá nặng nề vì thế nhà nước đang ”ôm” quá nhiều lĩnh vực chưa tạo điều kiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm hoàn toàn cho các cơ sở giáo dục. Đồng thời, chính tư duy bao cấp còn nặng đã làm hạn chế khả năng huy động các nguồn lực xã hội đầu tư cho giáo dục, đào tạo.
Công tác quản lý chất lượng, thanh tra, kiểm tra, giám sát chưa được coi trọng đúng mức dẫn đến các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực chậm được