1.2.1. Khái niệm
Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản là trình tự các bước và các thủ tục mà cơ quan, tổ chức phải tiến hành trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản nhằm đảm bảo chất lượng, hiệu quả sử dụng của văn bản được ban hành.
1.2.2. Quy trình ISO về soạn thảo và ban hành văn bản Bước 1: Soạn thảo, ban hành và lấy ý kiến thẩm định
a.Trách nhiệm của đơn vị soạn thảo
Khi soạn thảo xong văn bản cần trình ký, người soạn thảo trình Thủ trưởng cơ quan, đơn vị ký duyệt văn bản bằng hình thức ký số; sau đó gửi đồng thời dự thảo văn bản cần trình ký đến cơ quan, đơn vị có chức năng thẩm định văn bản thông qua chức năng “Chuyển văn bản đi – đến” trên V-Office. Khi văn bản lấy ý kiến thẩm định, đơn vị soạn thảo phải nêu rõ các yêu cầu về nội dung cần xin ý kiến thẩm định, yêu cầu về thời gian gửi trả Phiếu nhận xét, sử dụng phiếu nhận xét.
b.Trách nhiệm của cơ quan, đơn vị ban hành
Khi nhận được văn bản gửi đến xin ý kiến thẩm định, cơ quan, đơn vị chức năng được đề nghị thẩm định văn bản phải nghiên cứu, cho ý kiến chuyên môn về các nội dung xin ý kiến thẩm định phức tạp, trong vòng 2 ngày không thể trả Phiếu nhận xét thì cơ quan, đơn vị thẩm định phải thông báo cho đơn bị soạn thảo biết, đồng thời phải xác định thời hạn trả Phiếu nhận xét.
Bước 2: Trình ký văn bản
Khi nhận được Phiếu nhận xét, đơn bị soạn thảo hoàn thiện lại văn bản trình ký. Đơn vị soạn thảo có thể chỉnh sửa văn bản theo ý kiến tại Phiếu nhận xét hoặc có quyền bảo lưu nội dung trong văn bản Dự thảo đã gửi xin thẩm định.
Đơn vị soạn thảo lập Phiếu trình giải quyết công việc theo mẫu. Nội dung phiếu trình phải nêu rõ: Văn bản đã xin ý kiến thẩm định của những cơ quan nào, cơ quan, đơn vị nào có hoặc không có Phiếu nhận xét. Nội dung nào đã chỉnh sửa, nội dung nào bảo lưu (nêu rõ lý do)...
Khi thực hiện trình ký, người trình ký lựa chọn người có thẩm quyền kiểm duyệt, ký duyệt, ký ban hành theo thứ tự: Đơn vị trình ký, cơ quan, đơn vị chức năng (chỉ áp dụng đối với trường hợp văn bản trình ký nằm trong danh mục văn bản trình ký không phải thẩm định bằng Phiếu nhận xét hoặc văn bản trình ký bắt buộc phải có chữ ký của cơ quan, đơn vị chức năng liên quan đến nội dung văn bản trình ký nhưng không phải lấy ý kiến thẩm định). Trường hợp các cơ quan, đơn vị có ý kiến không thống nhất với nội dung văn bản trình ký thì cùng trình ký lên Phiếu trình giải quyết công việc.
Trong quá trình thẩm định văn bản để cho ý kiến bằng phiếu nhận xét các cơ quan, đơn vị tăng cường trao đổi trực tiếp để bàn bạc, đồng nhất nội dung văn bản trình ký, đặc biệt là những việc mới, việc khó.
Người trình ký phải lựa chọn đúng, đủ; cá nhân cơ quan, đơn vị có thẩm quyền ký văn bản, chọn chính xác đơn vị ban hành văn bản.
Người trình ký phải thực hiện thao tác chọn hiển thị hình ảnh chữ ký của những người có phần đề ký trực tiếp trên văn bản.
Đơn vị soạn thảo vào chức năng “Chuyển văn bản đi – đến” trên V- Office để gửi lại “Bộ trình ký” cuối cùng cho các đơn vị được lấy ý kiến thẩm định. Mục đích để các đơn vị nắm được nội dung cuối cùng của các văn bản cần trình ký.
Việc áp dụng chữ ký số đối với các phê duyệt nội bộ liên quan đến tài chính, các văn bản liên quan đến kinh phí xin phê duyệt của cơ quan đề nghị các đơn vị thực hiện.
Bước 3: Kiểm tra thể thức văn bản, kiểm duyệt thủ tục trình ký.
Văn thư đơn vị trình ký hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng cơ quan, đơn vị trong việc: Kiểm tra thể thức văn bản, Kiểm duyệt các thủ tục liên quan đến văn bản trình ký. Kiểm tra đầy đủ và tính chính xác của các trường thông tin do người trình ký (tên loại văn bản, lĩnh vực, độ khẩn, độ mật,...)
Nếu văn bản đúng thể thức, đúng đủ thủ tục thì ký duyệt.
Nếu văn bản sai thể thức, sai lỗi chính tả hoặc không đúng, không đủ thủ tục trình ký thì Văn thư “Từ chối ký” và nêu rõ lý do trong mục Ghi chú tại cửa sổ ký trên phần mềm.
Đối với những văn bản ký qua nhiều cấp: Hệ thống sẽ mặc định bỏ qua các bước ký duyệt của Văn thư các cấp trung gian. Trách nhiệm duyệt thể thức văn bản và thủ tục trình ký thuộc về Văn thư đơn vị trình ký.
Bước 4: Ký duyệt văn bản
Khi nhận được văn bản trình ký trên V- Office, cơ quan, đơn vị chức năng có trách nhiệm xem xét, giải quyết văn bản theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và thời gian quy định.
Chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng cơ quan, đơn vị về những nội dung liên quan đến cơ quan, đơn vị mình trong văn bản đã ký hoặc từ chối ký.
Bước 5: Kiểm duyệt văn bản
Thư ký thủ trưởng cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm kiểm duyệt về thủ tục trình ký, hồ sơ giải trình theo văn bản trình ký.
Nếu văn bản trình ký đúng thủ tục thì ký duyệt.
Nếu văn bản không đúng hoặc không đủ thủ tục thì “Từ chối ký” và phải nêu rõ lý do từ chối ở mục “Ghi chú” tại cửa sổ ký của phần mềm.
Có quyền chuyển đổi người ký phê duyệt/ký ban hành nếu cơ quan, đơn vị trình ký văn bản lựa chọn không đúng.
Bước 6: Ký ban hành/ký phê duyệt văn bản
Người có thẩm quyền ký ban hành/ký phê duyệt văn bản có quyền “Ký” hoặc “Từ chối ký” văn bản.
Người ký ban hành/ký phê duyệt văn bản phải chịu trách nhiệm trước cấp trên và pháp luật nhà nước về những văn bản đã ký.
Bước 7: Đăng ký, ban hành văn bản
a. Đăng ký văn bản
Văn bản đi sử dụng chữ ký số được Văn thư đăng ký để quản lý theo chế độ quy định.
b. Thẩm quyền ban hành văn bản
Văn thư cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm đăng ký và làm thủ tục ban hành đối với những văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan (nếu văn bản đúng theo Quy định về thể thức văn bản hành chính trong cơ quan).
Văn thư đơn vị trình ký chịu trách nhiệm đăng ký và làm thủ tục ban hành đối với những văn bản xin phê duyệt hoặc xin ý kiến chỉ đạo từ lãnh đạo cơ quan, đơn vị.
Văn thư cơ quan, đơn vị có trách nhiệm in, sao chụp, đăng ký, đóng dấu và phát hành văn bản dạng giấy đối với những văn bản được Thủ trưởng cơ quan hoặc người được ủy quyền ký duyệt và được phép in ra từ phần mềm chữ ký số theo yêu cầu của đơn vị trình ký.
Để kiểm soát chặt chẽ số lượng văn bản in ra từ phần mềm ký số, trước khi đóng dấu, văn thư phải ký nháy trực tiếp vào từng văn bản, Vị trí ký nháy sau dấu chấm (.) của dòng cuối cùng phần “Nơi nhận” phía dưới văn bản.
Văn thư chịu trách nhiệm về tính toàn vẹn của văn bản được in ra từ phần mềm để đóng dấu của cơ quan, đơn vị.
d. Ban hành văn bản trên V-Office
Văn thư có trách nhiệm phát hành đúng số lượng, đúng nơi nhận đã xác định tại phần “Nơi nhận” của văn bản.
Đối với những văn bản có ý kiến thẩm định của cơ quan, đơn vị chức năng thì khi ban hành văn bản Văn thư phải gửi cho cơ quan, đơn vị đó 02 bản.
Không gửi lại văn bản cho người ký ban hành/phê duyệt văn bản.
Bước 8: Lưu văn bản
Văn bản ký số được lưu trên hệ thống V-Office.
1.2.3. Quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL được tiến hành qua những bước sau:
Bước 1: Chuẩn bị và dự thảo văn bản
a) Đề xuất việc soạn thảo văn bản
Trước tiên, căn cứ vào tình hình xã hội hay những diễn biến cụ thể trong lĩnh vực quản lý, các cơ quan, tổ chức sẽ tiến hành đề xuất soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mục tiêu đặt ra của các cơ quan khi đề xuất soạn thảo văn bản là phải xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của quản lý nhà nước, đáp ứng được yêu cầu ấy trong việc giải quyết các mối quan hệ xã hội.
Cơ quan, tổ chức có thẩm quyền sẽ nghiên cứu, tổng hợp các đề xuất và lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hằng năm. Việc xem xét, điều chỉnh và quyết định chương trình xây dựng văn bản sẽ được tiến hành bởi các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền luật định.
Căn cứ vào chương trình đã được phê duyệt, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành các công đoạn tiếp theo nhằm cho ra đời dự thảo văn bản.
b) Quyết định cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo
Việc chỉ định cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào chức năng chuyên môn của cơ quan, đơn vị được chỉ định. Cơ quan ban hành văn bản căn cứ vào lĩnh vực chuyên môn của các cơ quan, đơn vị thuộc cấp để lựa chọn và quyết định cơ quan, đơn vị nào chủ trì việc soạn thảo văn bản. Việc quyết định theo căn cứ này nhằm đảm bảo cho văn bản sẽ được chuẩn bị xây dựng theo một lộ trình hợp lý, nội dung được hình thành và hoàn thiện với mức độ khoa học cao nhất.
Để công việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tiến hành được thuận tiện và chuyên sâu, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo sẽ thành lập ban soạn thảo văn bản.
c) Biên soạn tổ chức nghiên cứu, biên soạn dự thảo
Ban soạn thảo sẽ tiến hành những công việc chuẩn bị cho việc hình thành nội dung văn bản như sau:
- Rà soát văn bản: thu thập, nghiên cứu, tổng kết, đánh giá các văn bản có liên quan đến nội dung vấn đề sẽ đề cập giải quyết trong văn bản sắp ban hành.
- Thu thập và xử lý thông tin: nghiên cứu, ghi nhận thông tin từ các văn kiện chủ đạo của Đảng, các văn bản pháp luật hiện hành, khảo sát điều tra xã hội về mối quan hệ cần điều chỉnh, thu thập ý kiến chỉ đạo từ phía các cấp lãnh đạo và các cơ quan chuyên môn liên quan, tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài (nếu cần).
- Lựa chọn phương án soạn thảo: đưa ra ý tưởng, thảo luận và xác định mục đích, nội dung, phạm vi giải quyết, đối tượng áp dụng, hình thức văn bản, lộ trình thực hiện, thời điểm ban hành.
- Phác thảo đề cương sơ lược, hình thành dàn ý chi tiết; tổ chức thảo luận và chỉnh lý đề cương.
- Viết bản dự thảo và tổ chức biên tập, chỉnh lý dự thảo văn bản.
Bước 2: Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo
Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo là bước nhất thiết phải tiến hành trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh ý nghĩa pháp chế của vấn đề, đây còn là công việc có tầm quan trọng đặc biệt trong việc tạo ra tính dân chủ, tính khoa học và tính khả thi cho văn bản.
Để thực hiện bước này, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ căn cứ vào nội dung văn bản và các mối quan hệ công tác thực tế để tiến hành lấy ý kiến các
đối tượng có liên quan và có tầm ảnh hưởng, trong đó cần đặc biệt chú ý đến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và các chủ thể quản lý nhà nước trên lĩnh vực đời sống xã hội và văn bản đề cập. Bên cạnh đó, theo luật định, dự thảo văn bản còn được trưng cầu ý kiến mọi người dân trong xã hội trong một thời hạn nhất định.
Ngoài hình thức xin ý kiến trực tiếp, gửi hồ sơ văn bản đến các đối tượng có liên quan để lấy ý kiến, tổ chức hội thảo, cơ quan có trách nhiệm còn phải đăng tải toàn văn dự thảo trên trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.
Khi gửi hồ sơ đến các cơ quan, tổ chức xin ý kiến đóng góp, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nêu rõ vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng cần lấy ý kiến và địa chỉ tiếp nhận ý kiến.
Khi đăng tải dự thảo trên các trang thông tin điện tử để lấy ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo phải đồng ý đăng tải báo cáo đánh giá tác động của văn bản, xác định địa chỉ, thời hạn tiếp nhận ý kiến và có trách nhiệm tổng hợp, tiếp thu, giải trình những nội dung tiếp thu, không tiếp thu các ý kiến tham gia. Văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến và dự thảo đã tiếp thu, chỉnh lý phải được đăng tải trên trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan chủ trì soạn thảo. Đây cũng là thành tố bắt buộc trong hồ sơ thẩm định và hồ sơ trình duyệt dự thảo ở các bước tiếp theo.
Bước 3: Thẩm định dự thảo
Cũng như bước lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo, thẩm định là một trong những bước nhất thiết phải tiến hành trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một hoạt động nhằm khẳng định chắc chắn hơn tính khoa học, tính thực tiễn và tính khả thi cho văn bản được ban hành thông qua việc thu nhận ý kiến từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có chuyên môn tư pháp luật định.
Sau khi tổng hợp các ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo chuẩn bị hồ sơ và gửi đến cơ quan có thẩm quyền thẩm định văn bản. Hồ sơ thẩm định bao gồm:
- Dự thảo văn bản;
- Bản thuyết minh chi tiết về dự thảo văn bản; - Báo cáo đánh giá tác động của văn bản;
- Bản tổng hợp ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản và bản giải trình về việc tiếp thu ý kiến (nếu có);
- Tài liệu liên quan khác (nếu có).
Nhận được hồ sơ, các cơ quan, đơn vị, cá nhân có trách nhiệm tiến hành nghiên cứu, xem xét, đánh giá dự thảo, văn bản trên các phương diện:
- Sự cần thiết ban hành văn bản;
- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản;
- Tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản;
- Sự phù hợp giữa nội dung văn bản với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và với các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết;
- Tính khả thi của văn bản; - Kỹ thuật pháp lý của văn bản;
- Phương án xử lý những vấn đề chưa thống nhất.
Trong những trường hợp được quy định cụ thể, cơ quan thẩm định có thể phân công người thẩm định hoặc thành lập hội đồng thẩm định nhằm tiến hành công việc một cách hiệu quả nhất. Sau khi hoàn tất, cơ quan thẩm định gửi lại hồ sơ dự thảo văn bản và báo cáo thẩm định cho cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo. Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thảo luận, chỉnh lý dự thảo và chuẩn bị hồ sơ trình ký.
Bước 4: Xem xét, thông qua
Sau bước thẩm định, cơ quan, đơn vị có trách nhiệm trình hồ sơ duyệt lên cấp có thẩm quyền để xem xét, thông qua. Khi trình, cần có đầy đủ hồ sơ, bao gồm: - Bản dự thảo văn bản sau khi tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân;