2.3.1. Cơ sở pháp lý cho việc quy định về trình tự, thủ tục tổ chức thực hiện thu hồi đất thu hồi đất
Thời kỳ phong kiến
Để củng cố và thâu tóm quyền lực của mình, trong thời kỳ này hầu hết các nhà nước phong kiến (từ Lý, Trần, Lê, Nguyễn) đều duy trì và thay đổi trật tự các hình thức sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể, sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ này chủ yếu tập trung vào giải quyết các vấn đề sở hữu đất đai thông qua "Ruộng đất công làng xã", "Đồn điền", "Sự nghiệp khai hoang mở đất làm nông nghiệp". Các nhà nước phong kiến đều lấy nông nghiệp làm nền tảng khai hoang, mở rộng sản xuất tạo nguồn thu cho ngân khố quốc gia. Nhà nước Trung ương không ngừng tìm mọi biện pháp để củng cố quyền lực mà một trong những vấn đề then chốt là tìm cách nắm chắc quyền quản lý ruộng đất, nhằm hình thành quyền sở hữu tối cao về ruộng đất trên thực tế (tức là bao gồm cả quyền tịch thu hay sung công ruộng đất tư nhân trong các trường hợp cần thiết). Tóm lại, chính sách ruộng đất của các triều đại phong kiến nổi bật lên là sự chi phối của chính quyền vào các quan hệ ruộng đất. Sự chi phối mạnh hay yếu phụ thuộc vào mục đích thực hay hư của quyền sở hữu tối cao của nhà nước (cũng là dựa vào sức mạnh áp chế của Nhà nước). Mỗi thời các chính sách phát huy tác dụng tùy theo hoàn cảnh lịch sử cụ thể, nhưng gặp nhau ở điểm chung là việc nhà nước vừa muốn nắm chặt ruộng đất trong tay qua sở hữu công làng xã lại vừa có chính sách khuyến khích sở hữu tư nhân phát triển. Khuynh hướng phong kiến hóa ruộng đất là điều tất yếu [26]
Thời kỳ Pháp thuộc (1858- 1945)
Thực dân Pháp xâm lược nước ta theo quy trình từ Nam ra Bắc. Đối với Nam kỳ, chính sách, pháp luật đất đai của thực dân Pháp là xóa bỏ các loại
ruộng đất công làng xã. Ở Bắc - Trung kỳ, Pháp dành cho người Nam triều quản lý các phủ huyện xã nông thôn về mặt hành chính. Các doanh nghiệp công nghiệp đều nằm trong sự quản lý của thực dân Pháp.
Như vậy, chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ này tập trung vào việc xác lập quyền sở hữu ruộng đất, duy trì chế độ công điền và chế độ sở hữu nhỏ về ruộng đất ở Bắc và Trung kỳ, cướp ruộng đất của dân đen để lập đồn điền ở Nam kỳ. Chính những chính sách mang tính bóc lột này của thực dân Pháp đã đẩy hàng vạn nông dân Việt Nam rơi vào cảnh mất ruộng, thiếu ruộng để sản xuất, phải rời bỏ quê quán vào làm thuê cho các chủ đồn điền. Tuy nhiên việc mở mang đồn điền của thực dân Pháp cũng góp phần tăng diện tích canh tác, phát huy thế mạnh của đất đai ở các vùng trung du vào mục đích phát triển cây công nghiệp, từng bước phá vỡ thế độc canh cây lúa, đổi mới cơ cấu cây trồng, tạo cơ sở cho việc hình thành các nông lâm trường quốc doanh, doanh nghiệp sau này [26]
Thời kỳ từ tháng 8/1945 đến trước năm 1986
Sau cách mạng Tháng 8 thành công, chúng ta tiến hành xoá bỏ chiếm hữu ruộng đất của địa chủ, thiết lập quyền sở hữu ruộng đất cho nông dân. Đảng và Nhà nước chủ trương thực hiện khôi phục nền kinh tế sau chiến tranh và phấn đấu hoàn thành những nhiệm vụ của cách mạng dân tộc dân chủ. Với khẩu hiệu người cày có ruộng, Đảng và Nhà nước ta đã hoàn thành cải cách ruộng đất với một loạt các biện pháp giúp nông dân sau khi được chia ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác đã từng bước khôi phục nền kinh tế nông nghiệp. Với chính sách này, trong xã hội có rất nhiều các thành phần kinh tế, nhiều cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất. Mỗi một chủ thể, một thành phần kinh tế tương ứng với một hình thức sở hữu đất đai, tài sản nhất định. Hiến pháp năm 1959, nhà nước thừa nhận ba hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể. Đến Hiến pháp 1980 ra đời
quy định "đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Việc sử dụng đất đai trong giai đoạn này được thực hiện theo cơ chế cấp phát (Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất). Khi tiến hành thu hồi đất Nhà nước tiến hành điều chỉnh ruộng đất hoặc nhượng lại ruộng đất cho người bị trưng dụng sẽ được đền bù từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng bị trưng dụng. Thực tế trong thời kỳ này, quan hệ đất đai trong đền bù chủ yếu là thoả thuận sau đó thống nhất giá trị đền bù mà không cần có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt phương án đền bù hay ban hành giá đền bù [26].
Thời kỳ từ năm 1987 đến trước Luật Đất đai 1993
Tháng 12/1986, Đại hội VI của Đảng với đường lối đổi mới toàn diện đã trở thành bước ngoặt đối với nền kinh tế của nước ta, khẳng định việc chuyển sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Luật Đất đai được thông qua ngày 29/12/1987 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1988) là một đạo luật quan trọng trong bước khởi đầu đổi mới nền kinh tế, xã hội của đất nước đã được thể chế hóa một phần quan trọng về chính sách đất đai: Quy định về thẩm quyền giao đất; Quy định về các đảm bảo của nhà nước đối với quyền của người sử dụng đất; Quy định người sử dụng đất phải đăng ký đất đai đang sử dụng vào sổ địa chính và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sau khi thực hiện đăng ký đất đai. Bên cạnh đó, Luật này không thừa nhận giá trị của đất cũng như giá trị quyền sử dụng đất, không được tự do chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo nhu cầu thị trường. Việc chuyển quyền sử dụng đất chỉ được thực hiện trong một số trường hợp nhất định. Người đang sử dụng đất mà bị Nhà nước thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác. Người được giao đất có nghĩa vụ phải đền bù thiệt hại thực tế cho người bị thu hồi đất, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất
Có thể khẳng định rằng Luật Đất đai 1987 ra đời đã tạo ra những cơ sở pháp lý đầu tiên cho hoạt động khai thác và sử dụng đất, góp phần tạo điều kiện cho người sử dụng đất tiếp cận, khai thác và phát huy được giá trị của đất [27]
Thời kỳ từ năm 1993 đến trước Luật Đất đai năm 2003
Trước yêu cầu của nền kinh tế, xã hội đặt ra yêu cầu về việc hoàn thiện các chính sách pháp luật về đất đai Luật Đất đai 1987 đã không còn phù hợp với cơ chế thị trường. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Ngày 14/7/1993, Quốc hội khóa IX của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Đất đai mới (có hiệu lực thi hành từ ngày 15/10/1993). Luật Đất đai 1993 đã có những đổi mới quan trọng về giá đất và quyền của người sử dụng đất theo hướng phù hợp hơn với cơ chế thị trường như: Lần đầu đưa ra quy định Nhà nước cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước thuê đất; Cho phép người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất, đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản sau này; Nhà nước quy định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất pháp luật thừa nhận đất có giá và xác định giá đất để quản lý.
Cùng với sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993, nhiều văn bản khác được ban hành tạo điều kiện cho việc sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Để phù hợp với yêu cầu quản lý và sử dụng đất trong giai đoạn tiếp theo, trên cơ sở Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 và Luật Đất đai sửa đổi bổ sung năm 2001.
Quá trình 10 năm thực hiện hệ thống pháp luật đất đai xây dựng trên cơ sở Luật Đất đai 1993, bổ sung năm 1998, 2001 đã thể hiện đầy đủ các mặt của quá trình đổi mới chính sách pháp luật đất đai khi nền kinh tế chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Trong quá trình này, có thể đưa ra các kết luận sau:
Quyền của người sử dụng đất được mở rộng từng bước cho phù hợp với các quan hệ kinh tế trong cơ chế thị trường; Giá đất được pháp luật thừa nhận nhưng vẫn được quản lý theo cơ chế bao cấp dựa trên quyết định hành chính để xác định giá đất theo thẩm quyền của Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Giá bồi thường cho người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất đã được tính với giá đất ngày càng cao hơn nhưng chưa được tính theo giá đất phù hợp với thị trường [28]
Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai 2003
Sau khi tổng kết 10 năm thực hiện chính sách pháp luật đất đai để xây dựng Luật Đất đai mới, ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Đất đai theo hướng tiếp tục đổi mới cho phù hợp với thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004). Luật Đất đai 2003 đã tạo nên nhiều đổi mới quan trọng, trong đó trọng tâm là hoàn chỉnh 04 công cụ quản lý đất đai gồm pháp luật, quy hoạch, tài chính và hành chính cho phù hợp với cơ chế trị trường trong hoàn cảnh thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế.
Hệ thống tài chính đất đai được xác định bao gồm giá đất và thuế đất nhằm điều chỉnh mối quan hệ có liên quan đến đất đai trong cơ chế thị trường. Giá đất do Nhà nước quy định phải sát với giá đất trên thị trường. Nhà đầu tư truong nước có quyền lựa chọn một trong hai hình thức tiếp cận đất đai đó là được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm hoặc được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất được giao dịch trên thị trường quyền sử dụng đất, đây là một thành phần quan trọng của thị trường bất động sản.
Quy hoạch sử dụng đất là căn cứ quan trọng của công tác thu hồi đất, giao đất, nó là cơ sở định hướng và bố trí sử dụng đất cho các ngành và lĩnh vực về nhu cầu sử dụng đất. Tuy nhiên, chất lượng quy hoạch ở nước ta còn
thấp, thiếu đồng bộ, chưa hợp lý, tính khả thi thấp, đặc biệt là thiếu tính bền vững. Phương án quy hoạch chưa dự báo sát tình hình, quy hoạch còn mang nặng tính chủ quan duy ý chí, áp đặt, nhiều trường hợp quy hoạch theo phong trào. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng quy hoạch "treo", dự án "treo"[6]
Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (BTHTTĐC) luôn được Chính phủ không ngừng hoàn thiện, sửa đổi nhằm giải quyết các vướng mắc trong hoạt động khai thác sử dụng đất của Nhà nước cũng như công tác BTHTTĐC, phù hợp với yêu cầu thực tế triển khai. Tuy nhiên, do tính chưa ổn định, chưa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác BTHTTĐC đã gặp không ít khó khăn và cản trở. Thực tiễn triển khai cho thấy việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến công tác BTHTTĐC
Thời kỳ từ khi có luật đất đai 2013 đến nay
Luật Đất đai năm 2013 đã bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều tra, đánh giá về tài nguyên đất đai, nhằm khắc phục bất cập hiện nay mà Luật Đất đai năm 2003 chưa có quy định cụ thể; bổ sung những quy định quan trọng trong nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhằm khắc phục khó khăn khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; bổ sung và quy định rõ quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của người dân trong vùng quy hoạch đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Luật quy định cụ thể, rõ ràng từ nguyên tắc đến nội dung và mở rộng dân chủ, công khai trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch như: Việc lấy ý kiến của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia và cấp tỉnh và cấp huyện được thực hiện thông qua hình thức công khai
thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử theo quy định.
Việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định chi tiết đến từng giai đoạn như: Căn cứ lập quy hoạch, trách nhiệm của cơ quan tổ chức, thẩm quyền thẩm định quy hoạch, thẩm quyền quyết định điều chỉnh quy hoạch, tư vấn lập quy hoạch, công bố công khai, thực hiện và báo cáo thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư đảm bảo một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi nhằm khắc phục, loại bỏ những trường hợp thu hồi đất làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, tạo nên các dư luận xấu trong xã hội.
Về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, luật quy định: "Nhà nước chỉ thu hồi đất với các dự án đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; dự án được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và một số trường hợp được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét qua chủ trương thu hồi đất".
Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định chế tài mạnh để xử lý đối với trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng; quy định đầy đủ, rõ ràng về những trường hợp thật cần thiết mà Nhà nước phải thu hồi; quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc định giá đất phải theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất; bổ sung quy định về cơ quan xây dựng, cơ quan thẩm định giá đất, vị trí
của tư vấn giá đất trong việc xác định giá đất, thẩm định giá đất và việc thuê tư vấn để xác định giá đất cụ thể. Luật quy định khung giá đất do Chính phủ ban hành, định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng; bỏ quy định việc công bố bảng giá đất vào ngày 01/01 hàng năm, thay vào đó, bảng giá đất được xây dựng định kỳ 5 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ. Bảng giá đất chỉ áp dụng đối với một số trường hợp thay cho việc áp dụng cho tất cả các mục đích như quy định hiện hành. Luật đã tiếp cận và thể hiện đầy đủ về vấn đề tài chính đất đai theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước, đồng thời đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất, quyền lợi của Nhà nước, chủ đầu