Khi nghiên cứu về các cơ quan chuyên môn của một địa bàn cấp quận ở Hà Nội, thì việc tìm hiểu các mô hình liên quan ở các thành phố lớn, nhất là Thủ đô của một số nƣớc (Nhật Bản, Hoa Kỳ, CHLB Đức, Pháp, Hàn Quốc, Trung Quốc…) cũng là điều cần quan tâm. Do đó, xin đƣợc đề cập một số nội dung có liên quan ít nhiều đến cách thức tổ chức mô hình chính quyền đô thị cấp quận ở đô thị của một số thành phố lớn trên thế giới nhƣ NewYork,
Berlin, Paris, Seoul và Bắc Kinh. Nhìn chung, các bộ phận thuộc cơ cấu bên trong của cơ quan quản lý nhà nƣớc tại địa phƣơng ở nhiều quốc gia thƣờng đƣợc tổ chức theo nhóm các chức năng, có mục đích giúp ngƣời đứng đầu hành pháp thực hiện đồng thời các nhiệm vụ: quản lý hành chính nhà nƣớc trên địa bàn và giải quyết các vấn đề đòi hỏi của địa phƣơng.
Ở Nhật Bản: trên cơ sở Hiến pháp năm 1946, Nhật Bản đã ban hành các
đạo luật theo yêu cầu của Hiến pháp nhƣ Luật tự quản địa phƣơng năm 1947 (sửa đổi năm 2004), Luật thủ tục hành chính năm 1993, sửa đổi năm 2005….Nhật Bản tổ chức chính quyền địa phƣơng theo mô hình 2 cấp: cấp tỉnh và cấp cơ sở; ở thành phố, quận là cấp chính quyền cơ sở; bao gồm 2 cơ quan là Hội đồng quận và Quận trƣởng; chính quyền quận (cơ sở) là nơi trực tiếp cung cấp các dịch vụ cho ngƣời dân; chế độ tự quản đƣợc đẩy mạnh; về tổ chức cơ quan chuyên môn của chính quyền quận, thì dƣới cấp quận chỉ thành lập các văn phòng (chi nhánh) để thực hiện các công việc quản lý hành chính [38, tr.7]. Tính tự quản trong hoạt động của chính quyền địa phƣơng ở Nhật Bản rất cao; ở cấp chính quyền cơ sở (dƣới cấp tỉnh), pháp luật cho phép việc sử dụng các tổ chức, cá nhân hỗ trợ cho hoạt động của chính quyền tự quản; đáng lƣu ý là các tổ chức hỗ trợ này có thể thiết lập các cục, vụ, ban…trong đơn vị mình quản lý và bố trí các nhân viên trong các đơn vị này; bên cạnh đó, còn có chế độ Ủy ban hành chính, với các ủy viên là một bộ phận cấu thành cơ quan hành pháp địa phƣơng, song lại là đơn vị mang tính độc lập tƣơng đối so với hạt trƣởng (ngƣời đứng đầu chính quyền cơ sở dƣới cấp tỉnh) [40, tr.6-18].
Ở Hoa Kỳ- thành phố New York, thành phố gồm 05 quận: The Bronx,
Brooklyn, Manhattan, Queens và Đảo Staten. Đây là một hình thức chính quyền khác thƣờng tại Hoa Kỳ. Mỗi Quận của New York tồn tại song song với một quận tƣơng ứng của tiểu bang New York. Khắp các Quận có hàng trăm khu dân cƣ. Tiêu biểu cho mô hình tổ chức “Thị trưởng - Hội đồng” là
bộ máy chính quyền thành phố New York. Kể từ khi mở rộng vào năm 1898, Thành phố New York luôn là một khu tự quản vùng đô thị có một thể chế chính quyền “Thị trƣởng-Hội đồng” mạnh. Theo Hiến chƣơng thành phố, đứng đầu bộ máy chính quyền thành phố là Thị trƣởng, do dân bầu trực tiếp theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu và là ngƣời chịu trách nhiệm chính đối với các hoạt động hành pháp của chính quyền thành phố. Nhiệm kỳ của Thị trƣởng là 4 năm và chỉ đƣợc tối đa là hai nhiệm kỳ. Hội đồng thành phố là cơ quan có thẩm quyền lập pháp, bao gồm 51 thành viên cũng do ngƣời dân bầu ra với nhiệm kỳ 4 năm.
Tại các quận của thành phố New York, cơ quan đại diện tại địa phƣơng của thành phố là Hội đồng khu dân cƣ gồm tối đa là 50 uỷ viên. Quận trƣởng do ngƣời dân trong quận trực tiếp bầu ra và có trách nhiệm tƣ vấn cho Thị trƣởng về những vấn đề có liên quan đến quận mình phụ trách (nhƣ vấn đề sử dụng đất, nhu cầu ngân sách hàng năm, chỉ định Hội đồng khu dân cƣ và ngƣời đứng đầu các ban của quận). Nhƣ vậy, có thể thấy ở cấp quận, Hội đồng khu dân cƣ và các Ban của quận đóng vai trò là các thiết chế chuyên môn, tƣ vấn cho quận trƣởng về những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Quận trƣởng phụ trách nhƣ trên.
Ở thành phố Berlin, từ khi tái thống nhất hai quốc gia Đức vào ngày
03/10/1990, Berlin là một tiểu bang của nƣớc Cộng hòa Liên bang Đức. Số quận trực thuộc Berlin đƣợc giảm từ 23 xuống còn 12. Berlin là một đô thị đƣợc tổ chức theo nguyên tắc tản quyền thay vì phân quyền và là một thành phố rất đặc biệt: 3 trong 1: vừa là một thành phố, vừa là một bang, vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cuối cùng. Berlin là một cộng đồng thống nhất và duy nhất (Einheitsgemeide). Hay nói cách khác, dƣới Berlin không tồn tại bất kỳ một cấp đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập nào. Nếu so sánh tƣơng đối với Việt Nam, thì Berlin vừa là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh, vừa là cấp huyện, vừa là cấp xã.
Để bảo đảm tính gần dân và quyền tự quản địa phƣơng, không gian Berlin đƣợc chia thành 12 Bezirk. Về mặt diện tích và quy mô dân số Bezirk tƣơng đƣơng với một quận ở Việt Nam, nhƣng về phƣơng diện pháp lý thì Bezirk không có địa vị của một đơn vị hành chính lãnh thổ nhƣ quận ở Việt Nam; nó không có khả năng chịu trách nhiệm pháp lý (kein Rechtsträger), mà chỉ là một cơ cấu nội bộ của Berlin, giống nhƣ đơn vị cấp phòng của một công ty; trong quan hệ với công dân, Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất.
Trong quan hệ với bên ngoài, thành phố Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất, nhƣng trong quan hệ nội bộ bên trong, các bộ phận của chính quyền Berlin đƣợc tổ chức theo nguyên tắc tản quyền để bảo đảm gần dân. Theo nguyên tắc này, ngoài trụ sở chính của chính quyền thành phố, tại các Bezirk (tạm gọi là “quận”) một bộ máy hành chính đƣợc thiết lập (Bezirksverwaltung) và trong phạm vi mỗi Bezirk lại thiết lập nhiều văn phòng tiếp dân (Bürgeramt). Nhƣng tất cả các cơ quan này chỉ đóng vai trò nhƣ văn phòng đại diện hay chi nhánh cho chính quyền thành phố. Mạng lƣới các “văn phòng đại diện, chi nhánh” của chính quyền thành phố dày đặc, và bảo đảm bán kính từ nơi cƣ trú đến văn phòng tiếp dân gần nhất không quá 3km – rất gần dân về mặt không gian. Để tránh hiện tƣợng ùn tắc và biến các bộ máy hành chính tản quyền này thành “một cấp trung chuyển công văn” thì bộ máy hành chính đặt ở Bezirk, các văn phòng tiếp dân đƣợc uỷ quyền trực tiếp giải quyết rất nhiều việc cho ngƣời dân trên địa bàn [50].
Bên cạnh đó, ở Đức, còn có mô hình Hội đồng thành phố (Gemeinderat), là cơ quan chính quyền của một đơn vị hành chính cấp đô thị; có nhiều mô hình chính quyền thành phố/địa phƣơng khác nhau tùy theo từng bang; về tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phƣơng, có hệ thống viên chức quản lý (cán bộ điều hành chịu trách nhiệm quản lý dịch vụ do Hội
đồng thành phố/thị trấn lựa chọn; họ có thể là những viên chức danh dự hoặc chuyên trách; Thị trƣởng đứng đầu hệ thống viên chức [18, tr.48-61].
Ở Paris, theo luật ngày 10/7/1964 và có hiệu lực từ ngày 01/01/1968,
về tổ chức lại vùng Paris: về điều hành Paris đảm trách bởi hai cấp Hội đồng: Hội đồng thành phố Paris; Hội đồng Quận. Hội đồng Paris do thành phố bầu. Mỗi năm chỉ định một Chủ tịch có chức năng đại diện. Paris không có thị trƣởng. Ngân sách thành phố do Nhà nƣớc phê chuẩn. Luật ngày 31/12/1975, có hiệu lực vào năm 1977 khi bầu cử thành phố, đã thiết lập Hội đồng Paris. Hội đồng này vừa là hội đồng chính, vừa là hội đồng chung, gốm 106 thành viên là những ngƣời bầu lên thị trƣởng Paris. Các ủy ban của quận giữ vai trò tƣ vấn. Cảnh sát trƣởng đƣợc Nhà nƣớc bổ nhiệm giữ vai trò đảm bảo an ninh trật tự. Luật ngày 31 tháng 12 năm 1982 mở rộng quyền lực của Hội đồng Paris, đóng vai trò chính về mặt ngân sách và thiết lập các Hội đồng quận. Các chức năng về quản lý hành chính trật tự xã hội đƣợc chia sẻ giữa thị trƣởng và cảnh sát trƣởng.
Quận là đơn vị hành chính thuộc thành phố Paris. Do đặc thù các quận nội thị của thành phố Paris không giống nhƣ các quận trực thuộc tỉnh khác mà chỉ là một đơn vị hành chính nhỏ hơn. Về hành chính, mỗi quận đƣợc quản lý bởi một hội đồng quận, với chức năng nhƣ hội đồng thành phố nhƣng ít quyền lực hơn. Mỗi quận lại đƣợc chia nhỏ thành 4 phƣờng. Tuy nhiên khái niệm đơn vị hành chính phƣờng ít đƣợc sử dụng, nhƣng mỗi phƣờng cũng có một hội đồng riêng
Ở Seoul, tổ chức các đơn vị hành chính của Seoul hiện nay đƣợc chia
làm 3 cấp gồm: cấp thành phố (City), cấp quận (gọi là “Gu”, gồm 25 Gu) và cấp làng (gọi là “Dong”, gồm 522 Dong, có thể coi nhƣ cấp phƣờng của Việt Nam). Ở các quận tự trị, Hội đồng quận đóng vai trò là cơ quan đại diện cho ngƣời dân, là cơ quan lập pháp và gồm các thành viên đƣợc ngƣời dân bầu lên từ các đơn vị bầu cử (các đơn vị bầu cử có thể trùng với các làng hoặc
không). Chủ tịch và phó chủ tịch đƣợc các thành viên trong Hội đồng bầu ra với nhiệm kỳ nhất định, thƣờng là 2 năm. Hội đồng quận bao gồm các ban phụ trách những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Hội đồng; trong đó có những ban thƣờng trực. Đứng đầu các quận ở Seoul là quận trƣởng. Trƣớc năm 1995, quận trƣởng do thị trƣởng Seoul bổ nhiệm. Từ khi Luật Tự quản
chính quyền địa phương 1994 đƣợc ban hành cho đến nay, quận trƣởng đƣợc
ngƣời dân trực tiếp bầu lên tại các khu vực bầu cử. Giúp việc cho quận trƣởng là 1 phó quận trƣởng. Đối với các quận của Hàn Quốc, không phải quận nào cũng có chế độ quản lý giống nhau. Quận ở các thành phố thuộc tỉnh (Si) sẽ khác với quận thuộc thành phố đặc biệt Seoul và 6 thành phố trực thuộc trung ƣơng. Các quận của Seoul là các quận tự trị, có những chức năng khác với các quận ở các tỉnh, thành phố khác. Tại các tỉnh, thành phố với dân số trên 500.000 ngƣời có thể thành lập quận hành chính, khác với quận tự trị trực thuộc trung ƣơng. Theo Luật Tự quản chính quyền địa phương sửa đổi, bổ sung năm 1988, thì các quận của Seoul đƣợc độc lập hơn trƣớc trong việc thực hiện các công việc, các chức năng hành chính của mình. Mỗi quận có một số làng. Đây là những đơn vị cung cấp những dịch vụ thiết yếu và có quan hệ trực tiếp đến cuộc sống hàng ngày của ngƣời dân.
Ở Bắc Kinh: Chính quyền hành chính Thành phố Bắc Kinh là cơ quan
chấp hành của Đại hội nhân dân Thành phố và là cơ quan hành chính của Thành phố và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Hội đồng nhà nƣớc – Quốc vụ viện. Chức năng chung của chính quyền thành phố là: thực thi các quyết định của Đại hội nhân dân; tiến hành các biện pháp hành chính và ban hành các quy tắc, quy định; lãnh đạo hoạt động của cấp dƣới (14 quận và 02 huyện); thực thi các kế hoạch kinh tế và ngân sách; thực thi các công việc quản lý liên quan các vấn đề nhƣ kinh tế, giáo dục, khoa học, tài chính, dân sự, trật tự an toàn xã hội, dân tộc và kế hoạch hóa gia đình.
Chính quyền quận: Bắc Kinh có 14 quận và 02 huyện nông thôn. Quận cũng có cơ cấu tổ chức giống nhƣ nhiều cấp chính quyền khác. Đại hội nhân dân quận bao gồm các đại biểu do cử tri các đơn vị bầu cử trực tiếp bầu. Đây là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở Quận. Nhiệm kỳ 05 năm. Đại hội nhân dân bầu ra Ủy ban Thƣờng Trực. Chính quyền Quận là cơ quan chấp hành của Đại hội nhân dân Quận và Ủy ban Thƣờng trực và là cơ quan hành chính quận. Chính quyền Quận bao gồm: Chủ tịch, phó chủ tịch, chủ nhiệm các Ủy ban, các giám đốc của phòng, ban. Chính quyền Quận triển khai thực hiện các nhiệm vụ của Đại hội nhân dân Quận, của Thành phố và của nhà nƣớc. Cơ cấu tổ chức của Ban, ngành của Quận cũng tƣơng tự nhƣ của Thành phố nhằm đảm bảo các hoạt động quản lý trên các lĩnh vực có liên quan [50]. Có thể nói, ở mức độ khái quát, bộ máy quản lý đô thị ở các thành phố lớn nhƣ Bắc Kinh, Thƣợng Hải của Trung Quốc tồn tại nhiều thiết chế cơ quan chuyên môn trực thuộc, với khuynh hƣớng đi vào quản lý chuyên ngành hẹp trực thuộc thành phố [46, tr.16-18].
Trên cơ sở tham khảo mô hình tổ chức chính quyền đô thị của một số nƣớc nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét sau đây:
Thứ nhất, việc phân chia đơn vị hành chính và thiết lập chính quyền đô
thị, cũng nhƣ tổ chức các cơ quan giúp việc của chính quyền cấp huyện của một số nƣớc trên thế giới, đặc biệt là các thành phố là rất đa dạng. Mỗi thành phố, tùy thuộc đặc điểm địa lý, số lƣợng, mật độ dân cƣ lựa chọn mô hình tổ chức cơ quan quản lý, kéo theo đó là cơ quan, tổ chức chuyên môn đóng vai trò tham mƣu, giúp việc phù hợp nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý địa phƣơng.
Thứ hai, nhìn chung chính quyền ở mỗi cấp đƣợc hợp thành bởi 2 thiết
chế là cơ quan đại diện và cơ quan hành chính. Tên gọi và cách thức thành lập của cơ quan hành chính là tƣơng đối đa dạng (thị trƣởng, ủy ban, có thể do cƣ dân bầu ra, có thể đƣợc bổ nhiệm, có thể do cơ quan đại diện thành lập); các
cơ quan chuyên môn của cơ quan hành chính cấp quận ít nhiều cũng bị chi phối bởi yếu tố này [38, tr.38-46].
Thứ ba, cùng với việc thiết lập cơ chế kiểm soát từ chính quyền trung
ƣơng (thông qua lập pháp, ngân sách, và hỗ trợ kỹ thuật), một cách thức kiểm soát khác nữa đƣợc các nƣớc áp dụng là thiết lập cơ chế bảo đảm cho ngƣời dân có khả năng trực tiếp tác động đến tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị [50], trong đó có các cơ quan, tổ chức giúp việc cho cơ quan quản lý cấp quận. Điểm khác biệt lớn nhất có thể lý giải là việc thực hiện theo hƣớng này thƣờng gắn với mô hình tự quản khá cao trong việc thiết kế chức năng,nhiệm vụ của chính quyền địa phƣơng.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND QUẬN CẦU GIẤY
2.1. Thực trạng tổ chức, chức năng nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận Cầu Giấy