6. Sơ lược tổng quan tài liệu nghiên cứu
2.4.2. Những hạn chế trong công tác quản lý chi NS cấp huyện tại huyện
huyện Ngọc hồi, tỉnh Kon Tum
a. Hạn chế trong công tác lập dự toán chi NS cấp huyện
Việc lập dự toán NSNN hàng năm của huyện chưa thực sự xuất phát từ cơ sở, chưa dự báo đầy đủ chính xác các yếu tố tác động lên quá trình chi NSNN cấp huyện. Thực tế công tác giao dự toán hiện nay của cấp huyện trên
65
cơ sở số giao của Tỉnh, tính toán và ấn định mức giao thu, chi cho các đơn vị và địa phương trực thuộc dẫn đến việc giao dự toán không sát với tình hình thực tế tại từng địa phương.
Thời gian lập dự toán đối với các đơn vị dự toán và các xã, thị trấn quy định thực hiện trước ngày 15 tháng 10 của năm báo cáo là quá sớm, dẫn tới không ít đơn vị không hình dung hết được tất cả các nhiệm vụ của mình phải triển khai trong năm sau. Từ đó dẫn tới dự toán ban đầu mang nặng tính hình thức, nhiều chỉ tiêu không sát với thực tế, số liệu mang tính ước đoán, độ chuẩn xác không cao, dự toán chính thức thuờng có sự điều chỉnh lớn so với dự toán ban đầu.
Phân bổ vốn đầu tư phân tán, dàn trải, thời gian xây dựng kéo dài vẫn chưa được khắc phục một cách triệt để. Một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư là đầu tư phân tán, dàn trải. Mặc dù huyện đã có cố gắng trong việc bố trí phân bổ vốn đầu tư cho các công trình dự án song do những tồn tại này đã tích tụ nhiều năm qua nên không thể giải quyết dứt điểm ngay được.
Thủ trưởng cơ quan, đơn vị quan tâm chưa đúng mức đến công tác lập dự toán, chưa bao quát hết nhiệm vụ chi dẫn đến xảy ra tình trạng bổ sung dự toán NSNN trong năm cho các đơn vị đang còn xảy ra nhiều.
b. Hạn chế trong chấp hành dự toán chi NS cấp huyện
Bộ máy tổ chức thực hiện còn cồng kềnh, sự phối hợp giữa các đơn vị chức năng có liên quan chưa tốt; cán bộ kế toán ở xã, thị trấn trình độ chuyên môn nghiệp vụ không cao, không thường xuyên nắm bắt được các quy định mới trong quản lý chi NS. Phê chuẩn dự toán NS của Hội đồng Nhân dân huyện đang còn mang tính hình thức. Trình độ chuyên môn của cán bộ tài chính đa số là đại học nhưng chưa thường xuyên được tập huấn nâng cao chuyên môn nghiệp vụ và tiếp thu các phương thức quản lý mới.
66
Theo quy định, điều hành NS trong năm đúng theo dự toán được duyệt đầu năm. Tuy nhiên, trong năm các đơn vị thường đề nghị điều chỉnh, bổ sung dự toán để đáp ứng nhu cầu chi tiêu theo thực tế, dẫn đến việc lập dự toán hàng năm chỉ là hình thức.
Tình trạng chi không đúng nguồn NS vẫn đang còn xảy ra ở các đơn vị dự toán như nguồn chi lương thì đem chi sang mua sắm cơ sở vật chất, chi hoạt động thường xuyên khác....
Các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện các chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu chưa nghiêm túc như công tác phí, chi hội nghị, chi viết bài, báo và các nội dung chi phục vụ các ngày lễ lớn còn lãng phí, nhiều cuộc hội thảo, hội nghị còn phô trương hình thức, đặc biệt chi hành chính nhiều nội dung không thiết thực. Các khoản chi thường xuyên của nhiều đơn vị chưa thực hiện đúng chế độ chứng từ hoá đơn theo quy định.
Có một số nội dung chi của các ngành như: văn hóa thông tin, thể dục thể thao, sự nghiệp giáo dục - đào tạo chưa có định mức chi tiêu, định mức kinh tế kỹ thuật hoặc sử dụng định mức của ngành khác có loại hình tương tự nên công việc lập dự toán cấp phát kinh phí, kiểm soát chi tiêu thiếu căn cứ pháp lý. Các cơ quan, đơn vị thiếu sự phối hợp kịp thời để trình cấp có thẩm quyền điều chỉnh một số định mức, tiêu chuẩn chi quá lạc hậu, không thể thực hiện được, hoặc nếu muốn thực hiện thì cơ quan, đơn vị phải vận dụng như kê khai thêm đối tượng, hoặc biến tướng thành các nội dung và hình thức khác để thanh toán.
Về nguyên tắc dự phòng chi NS để chi cho các nhiệm vụ phòng chống thiên tai, dịch bệnh, hoả hoạn... mà đầu năm chưa bố trí được trong dự toán. Tuy nhiên, do nguồn thu chưa cân đối được nhiệm vụ chi thường xuyên, thường thì đến những tháng cuối năm huyện sử dụng nguồn dự phòng để chi
67
cho nhiệm vụ chi thường xuyên ngoài dự toán, không đúng theo quy định của Luật NSNN.
Việc quản lý chi tiêu của nhiều cơ quan, đơn vị dự toán vẫn mang tính tự phát, chưa có kế hoạch dự kiến vào đầu năm nên dễ dẫn đến tình trạng mất cân đối kinh phí hoạt động vào cuối năm.
Đối với các đơn vị giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí chi hành chính theo Nghị định 130/NĐ-CP; tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức biên chế và tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp theo Nghị định 43/NĐ-CP: Chưa có cơ sở tính toán việc phân bổ kinh phí một cách khoa học, mà chỉ căn cứ trên tình hình thực tế chi của các năm trước để làm căn cứ giao dự toán năm đầu của thời kỳ giao quyền tự chủ, chưa có công cụ, thước đo kết quả hoàn thành nhiệm vụ của các đơn vị, chưa phân định rạch ròi các chứng từ chi, nội dung chi của nguồn kinh phí không tự chủ, dẫn đến hiệu quả sử dụng kinh phí NSNN chưa cao..
Nhiều khoản chi mang tính chất đầu tư xây dựng cơ bản như chi từ nguồn kinh phí sự nghiệp giao thông để bảo dưỡng các tuyến đường, sửa chữa lớn các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, vẫn chưa được quản lý theo văn bản quản lý đầu tư và xây dựng cơ bản của Nhà nước, gây lãng phí và thất thoát.
Chi NS cho đầu tư xây dựng cơ bản thông qua kênh cấp phát, thường chia nhỏ, dàn trải. Nguyên nhân một phần do sản phẩm xây dựng cơ bản dở dang hàng năm lớn, một phần do chỉ tiêu kế hoạch thông báo chậm, thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản phức tạp, dự án và nguồn vốn đầu tư cho dự án không đi song song với nhau dẫn đến kéo dài, đồng nghĩa với lãng phí, thất thoát, vi phạm chế độ quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Nói tóm lại hiệu quả sử dụng vốn NS không cao.
68
Chất lượng công tác tư vấn thiết kế các công trình giao thông chưa cao nên trong quá trình thực hiện phải bổ sung do phát sinh, dẫn đến kéo dài thời gian đầu tư, công tác tư vấn giám sát thiếu chặt chẽ nên có một số công trình chất lượng kém.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là cần thiết để xây dựng kết cấu hạ tầng và cơ sở vật chất cho phát triển kinh tế xã hội, nhưng trong thời gian vừa qua cơ cấu chi NS cho xây dựng cơ bản trong tổng chi NS huyện hàng năm tuy có tăng về số tuyệt đối nhưng chiếm tỷ lệ còn thấp trong tổng chi NS, số liệu được thể hiện tại dẫn đến việc bố trí kinh phí cho việc duy tu, bảo dưỡng và chi cho các hoạt động sự nghiệp và phát triển các ngành kinh tế khác bị ảnh hưởng. Mặt khác, trong cơ cấu chi đầu tư phát triển thì cơ cấu chi cho sự nghiệp giao thông và đầu tư hệ thống kênh mương chiếm tỷ lệ lớn (đầu tư về vùng nông thôn : giao thông nông thôn, kiên cố hóa kênh mương, đầu tư phát triển vùng nguyên liệu mía ở vùng nông thôn...), việc bố trí chi đầu tư phát triển cho các công trình trọng điểm của huyện chưa được quan tâm đúng mức, phần lớn còn ỷ lại vào nguồn trợ cấp có mục tiêu từ NS Tỉnh và Trung ương, cơ cấu vốn NS huyện trong việc bố trí vốn hàng năm còn thấp..
c. Hạn chế trong quyết toán chi NS cấp huyện
Các đơn vị, địa phương chưa chấp hành nghiêm chỉnh Pháp lệnh kế toán thống kê về chế độ chứng từ, về nguyên tắc ghi sổ, hạch toán mục lục NSNN. Nhìn chung, chất lượng đội ngũ kế toán tại một số các xã, thị trấn còn yếu. Cán bộ kế toán chưa thật sự độc lập về chuyên môn nghiệp vụ theo chế độ kế toán, báo cáo quyết toán NS hàng năm gửi cơ quan tổng hợp còn chậm, điều này làm ảnh hưởng đến tiến độ lập báo cáo NS của huyện và việc phân tích, đánh giá công tác chấp hành dự toán NS trong năm.
Một số dự án đầu tư xây dưng cơ bản trong năm không đủ nguồn vốn bố trí nên phải ứng dự toán NS năm sau, hoặc có những nhiệm vụ chi do các
69
đơn vị triển khai không kịp thời, phải chuyển nguồn sang năm sau, vì vậy quyết toán chi NS năm nay phản ánh chưa thật chính xác, (cụ thể: năm 2012 ứng dự toán năm 2013 là 300 triệu đồng, năm 2013 ứng dự toán năm 2014 là 2.091 triệu đồng; năm 2011 chuyển nguồn sang năm 2012 là 37.065 triệu đồng, năm 2012 chuyển sang năm 2013 là 46.956 triệu đồng, năm 2013 chuyển sang năm 2014 là 50.208 triệu đồng, năm 2014 chuyển sang năm 2015 là 68.545 triệu đồng, năm 2015 chuyển sang năm 2016 là 80.184, năm 2016 chuyển sang năm 2017 là 33.493 triệu đồng.)
Các đơn vị dự toán khi thực hiện chi và hạch toán nội dung chi theo tiểu mục còn sai, trong khi đó kho bạc không thực hiện kiểm soát việc hạch toán dẫn đến khi các cơ quan cấp trên đánh giá việc thực hiện dự toán chi để điều hành NS dựa trên số liệu từ báo cáo chi bị sai lệch, không đánh giá được bản chất vấn đề.
Các đơn vị dự toán của các cấp NS lập báo cáo quyết toán chất lượng còn thấp, thuyết minh còn sơ sài, báo cáo chưa đầy đủ theo các mẫu biểu quy định.
Mối quan hệ giữa quyết toán chi NS và hiệu quả KTXH chưa có tiêu chí để đánh giá, vì vậy khi đánh giá nhiều nội dung còn định tính, chung chung.
Việc tổ chức xét duyệt và thẩm định quyết toán của các đơn vị dự toán cấp I và cơ quan tài chính đối với các đơn vị dự toán thường chậm, chất lượng chưa cao, nên số liệu tập hợp vào tổng quyết toán NS chưa chuẩn xác cao. Ngoài ra, việc thẩm tra, xét duyệt quyết toán vẫn còn mang tính hình thức, nhiều khi chỉ là thủ tục hợp thức hoá số liệu chi NSNN cho các đơn vị sử dụng NS.
Phòng Tài chính – Kế hoạch chưa kiên quyết xuất toán được một số khoản chi không đúng nguồn NS trong dự toán được giao.
Quyết toán chi đầu tư chưa phân định rõ ràng nguồn vốn đầu tư, vốn đầu tư chuyển thành tài sản cố định, tài sản lưu động, nên chưa xác định rõ
70
trách nhiệm của chủ đầu tư, của cấp trên chủ đầu tư trong quá trình quản lý, sử dụng, kể cả tránh nhiệm đối với công nợ nếu có.
d. Hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra
Cán bộ chuyên quản của các phòng Tài chính - Kế hoạch huyện do biên chế có hạn nên làm không thường xuyên theo quý, thường mỗi đơn vị phải một năm vào thời điểm phê duyệt quyết toán mới kiểm tra tài chính được một lần và chỉ triển khai được một vài đơn vị dự toán. Bên cạnh đó vẫn có sự chồng chéo lẫn lộn chức năng kiểm tra, thanh tra NS giữa cơ quan Thanh tra Tài chính, Thanh tra Nhà nước, Kiểm toán nhà nước và Uỷ ban kiểm tra nên gây ra khó khăn phiền phức cho các đơn vị cơ sở.
Hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp còn rất hạn chế. Điều này xuất phát từ những nguyên nhân có tính kỹ thuật và những nguyên nhân có tính thể chế. Về phương diện kỹ thuật, thời gian, NS, và các nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát hết sức hạn chế, đồng thời nguồn thông tin và dữ liệu không đủ, dẫn đến không thể sâu sát trong việc giám sát hoạt động của UBND. Về phương diện thể chế, tỷ lệ chuyên trách của đại biểu HĐND rất thấp. Điều này có nghĩa là đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu là công chức nhà nước. Bên cạnh đó, các cơ chế để những người dân chịu tác động trực tiếp có cơ hội tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát quá trình đầu tư từ nguồn NSNN hiện nay chỉ mang tính hình thức, vì vậy không phát huy hiệu lực.
Công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước đặc biệt là ở các chi nhánh Kho bạc huyện nhiều khi cán bộ thừa hành không hiểu hết chính sách chế độ, không kiểm soát chi chặt chẽ, làm sai chức năng thẩm quyền, máy móc dập khuôn nên gây ra không ít khó khăn, ách tắc trong quá trình thu - chi NS của các đơn vị dự toán.
71
Công tác thanh tra, kiểm tra mới chỉ triển khai thực hiện đối với một số chuyên đề riêng biệt, đa số là thanh tra việc chấp hành chế độ, chính sách, không tiến hành thanh tra tổng thể từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán NS và công khai dự toán của các đơn vị dự toán dẫn đến các đơn vị dự toán không chú trọng hoàn thiện những nội dung không liên quan tới thanh tra.
e. Nguyên nhân hạn chế
- Lập dự toán chi NS cấp huyện:
+ Trong những năm qua hệ thống các văn bản pháp luật về lĩnh vực đầu tư XDCB, quản lý NS nhiều và không ngừng được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện. Tuy nhiên, có một số nội dung trong các văn bản pháp luật khi ban hành tính khả thi không cao, không sát với tình hình thực tế và có nhiều vấn đề cần phải tiếp tục được nghiên cứu hoàn chỉnh, nhiều văn bản dưới Luật chưa đồng bộ đôi khi còn chồng chéo, ban hành còn chậm so với yêu cầu.
+ Số lượng công trình cần đầu tư từ nguồn NS huyện rất lớn. Trong khi đó nguồn NS huyện chi cho đầu tư xây dựng cơ bản rất hạn hẹp; tình trạng nể nang, chủ nghĩa bình quân trong việc phân bổ vốn cho các công trình, dự án của huyện...do đó bố trí vốn không tập trung, dứt điểm.
+ Công tác lập dự toán không đảm bảo về căn cứ, nội dung, phương pháp, biểu mẫu, thời gian lập, chưa đánh giá hết được những biến động về môi trường bên trong (các nguồn lực, các hoạt động của tổ chức) và môi trường bên ngoài làm cho giá trị thực hiện lớn hơn nhiều so với số kế hoạch đề ra (số thực hiện bằng tăng hơn 30-40% so với số kế hoạch) gây khó khăn trong việc quản lý và điều hành NS hàng năm.
+ Đối với cấp huyện việc xây dựng NS trung và dài hạn rất khó thực hiện được vì nó phụ thuộc vào phân cấp NS trong từng thời kỳ ổn định NS và
72
định hướng phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Hậu quả là hạn chế trong việc xác định thứ tự ưu tiên, cơ cấu, chiến lược.
+ Phương án phân bổ NS phụ thuộc vào tỷ lệ điều tiết giữa các cấp NS, định mức phân bổ nên thường cứng nhắc, bị động, một số lĩnh vực còn mang tính chất bình quân, nên đang còn xảy ra tình trạng phân bổ NS chưa hợp lý giữa các đơn vị và các lĩnh vực (một số lĩnh vực chi huyện có nhu cầu thấp thì UBND tỉnh lại phân bổ kinh phí nhiều trong khi một số lĩnh vực huyện ưu tiên phát triển thì UBND tỉnh lại phân bổ kinh phí thấp).
+ Nhận thức của cán bộ kế toán của các đơn vị trong tập huấn chuyên môn nghiệp vụ đang còn hời hợp, không chịu lắng nghe nắm bắt những cái mới trong quản lý NS, cộng với trình độ nhận thức về nghiệp vụ kế toán và nghiệp vụ tin học đang còn nhiều hạn chế.
- Tổ chức thực hiện quản lý chi NS cấp huyện:
+ Một số cán bộ kế toán ở các đơn vị tuổi đã cao gây khó khăn trong