XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH CAO BẰNG
2.3.1. Những kết quả đã đạt được
Sau 10 năm kể từ khi Luật NSNN năm 2002 có hiệu lực thi hành đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính, NSNN, góp phần ổn định, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải
quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh cấp bách nhƣ thiên tai, dịch bệnh; Các văn bản hƣớng dẫn đƣợc ban hành thuộc thẩm quyền của tỉnh cũng ngày càng phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội đặt ra, tuân thủ chặt chẽ những quy định trong Luật Ngân sách cũng nhƣ các Nghị định, thông tƣ hƣớng dẫn ban hành.
Kết quả đạt đƣợc của quản lý thƣờng xuyên NSNN tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua đƣợc thể hiện qua các mặt sau đây:
Thứ nhất, việcxây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách. Việc xây dựng hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên NSNN phải đảm bảo góp phần thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh của địa phƣơng; xác định đƣợc tính ƣu tiên, bố trí kinh phí cho những lĩnh vực quan trọng của tỉnh. Phù hợp với khả năng cân đối ngân sách địa phƣơng, đảm bảo triển khai các chế độ chính sách của Nhà nƣớc, có tính đến đặc điểm đặc thù của một số cơ quan đơn vị và từng địa bàn.
Thứ hai, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực. Tiêu chí, căn cứ của định mức phân bổ ngân sách phải rõ ràng, đơn giản,dễ hiểu, dễ thực hiện và kiểm tra; đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch và hợp lý giữa các sở, ban ngành, các huyện, thành phố. Thúc đẩy thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; cải cách hành chính nâng cao chất lƣợng dịch vụ công, sử dụng hiệu quả ngân sách nhà nƣớc
Thứ ba, triển khai các Nghị định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, biên chế và kinh phí hoạt động đối với các đơn vị sử dụng NSNN, trong đó góp phần đổi mới quản lý tài chính đối với khu vực sự nghiệp công, tiết kiệm chi tiêu, tăng thu nhập cho ngƣời lao động.
2.3.2. Một số hạn chế, tồn tại
Kinh phí hoạt động đƣợc tính tại năm đầu tiên của thời kì ổn định ngân sách và giữ ổn định qua các năm. Cụ thể thời kì 2011-2015, kinh phí chi hoạt động đƣợc tính tại năm 2011 với mức lƣơng tối thiểu là 730.000đ và vẫn giữ nguyên tổng mức kinh phí hoạt động qua các năm. Vấn đề này dẫn đến kinh phí chi hoạt động của tỉnh rất hạn hẹp, khó khăn trong việc thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao.
Căn cứ để xây dựng định mức chi chƣa đầy đủ cơ sở khoa học vững chắc, chƣa thật sự đảm bảo đƣợc mức chi thực tế. Thực hiện giao dự toán theo đúng định mức phân bổ chi ngân sách quy định tại Nghị quyết số 18/2010/NQ-HĐND ngày 09/7/2010 của HĐND tỉnh Cao Bằng về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên NSĐP năm 2011, thời k ổn định ngân sách 2011-2015 quy định định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên cho từng cấp ngân sách, trong quá t nh thực hiện không đảm bảo kinh phí thực hiện nhiệm vụ chuyên môn, nên cơ quan tài chính phải tham mƣu bổ sung ngoài định mức cho đơn vị, ví dụ nhƣ chi sự nghiệp giáo dục đào tạo của Trƣờng chính trị tỉnh, nếu áp dụng định mức chi sự nghiệp đào tạo là 10 triệu/định suất học, tính trên kế hoạch mở lớp của trƣờng thì dự toán giao trong năm không đảm bảo chi lƣơng và chi hoạt động của trƣờng trong cả năm
- Phân bổ chi giáo dục đào tạo theo quỹ lƣơng là chƣa phù hợp với quy định tại nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP và tinh thần của Luật NSNN năm 2015 là phân bổ theo đầu ra (theo đầu học sinh), dẫn đến tăng biên chế, tăng số lƣợng giáo viên. Các chi phí nghiệp vụ chuyên môn và chi phí khác đƣợc phân bổ theo lƣơng là không hợp lý, không lấy hiệu quả về số lƣợng và chất lƣợng đầu ra (dịch vụ sự nghiệp) làm căn cứ,
mà lấy căn cứ là quỹ tiền lƣơng. Sự bất hợp lý trong phân bổ chi phí này dẫn đến các trƣờng có xu hƣớng tuyển ào ạt giáo viên, vừa không khuyến khích thu hút giáo viên trẻ (hệ số lƣơng của giáo viên trẻ thấp), vừa là nguyên nhân dẫn đến việc tự đặt ra các khoản thu bất hợp lý, do chi nghiệp vụ và chi khác đƣợc phân bổ theo tỷ lệ lƣơng, mà tỷ lệ này rất thấp. Việc không tính đến các yếu tố đặc thù của địa phƣơng nhƣ: vị trí địa lý, vùng cao, vùng sâu vùng xa, vùng dân chí thấp…nên hiệu quả xã hội không cao.
- Phân bổ chi phí y tế: Chƣa khuyến khích tăng thu. Các bệnh viện tuyến trên đƣợc phân bổ chi phí theo biên chế, theo giƣờng bệnh và theo đơn vị, mà chƣa tính đến hoạt động thu. Các đơn vị sự nghiệp trong lĩnh vực y tế của cả nƣớc đã có rất nhiều các đơn vị đƣợc giao tự chủ về tài chính. Trong đó, có nhiều bệnh viện tuyến tỉnh có nguồn thu sự nghiệp cao đã tự chủ đƣợc tài chính. Việc phân bổ định mức chỉ dựa vào giƣờng bệnh và biên chế nhƣ hiện nay chƣa khuyến khích đƣợc các bệnh viện nâng cao chất lƣợng dịch vụ, tiết kiệm chi phí và tự chủ về tài chính. Điều này dẫn đến việc thiếu công bằng trong phân bổ chi NSNN, chƣa thực hiện đúng chủ trƣơng xã hội hóa dịch vụ y tế.
Công tác thảo luận dự toán còn mang nặng tính hình thức, thƣờng áp đặt một chiều từ trên xuống. Phƣơng án phân bổ còn cứng nhắc, bị động, có lĩnh vực còn chƣa sát với thực tế, khó xác định thứ tự ƣu tiên, cơ cấu và nội dung các khoản chi thƣờng xuyên cũng nhƣ đề ra chiến lƣợc chi thƣờng xuyên. Trình độ lập dự toán của các đơn vị sử dụng ngân sách còn yếu, thƣờng không đảm bảo cả quy định về cả căn cứ, nội dung phƣơng pháp, trình tự, hệ thống mẫu biểu, thời gian. Công tác lập, quyết định, phân bổ dự toán ngân sách còn chậm thời gian theo quy định.
Quản lý chi thƣờng xuyên chƣa có hiệu quả cao, nhất là những khoản chi cho công tác phục vụ công cộng, chăm sóc cây xanh, điện chiếu sáng công cộng. Có thể thấy chi chuyển nguồn qua các năm tăng lên khá nhiều. Năm 2015 chi chuyển nguồn 914.999 triệu đồng, tăng 50% so với năm 2014. Năm 2016, chi chuyển nguồn 954.802 triệu đồng, tăng 4,3% so với năm 2015. Năm 2017, chi chuyển nguồn 1.335.648, triệu đồng, tăng 39,8% so với năm 2016
Với chi chuyển nguồn tăng cao theo năm do các đơn vị triển khai thực hiện dự toán chi NSNN không hiệu quả, và cũng có nhiều nguồn kinh phí Trung ƣơng cấp bổ sung vào thời điểm cuối năm nên các đơn vị sử dụng ngân sách không thể thực hiện đƣợc trong năm.
Theo quy định của Luật NSNN không đƣợc dùng ngân sách cấp này để hỗ trợ cho đơn vị thuộc ngân sách cấp khác, tuy nhiên thực tế ngân sách tỉnh vẫn chi hỗ trợ cho công tác của các đơn vị thuộc ngành dọc trên địa bàn vì các cơ quan đơn vị đó cũng thực hiện các nhiệm vụ phát triển KT-XH của địa phƣơng. Hàng năm tỉnh đều chi hỗ trợ cho các đơn vị nhƣ Cục Hải quan, Công An tỉnh, Cục Thuế tỉnh, Bộ Chỉ huy quân sự tỉnh.
Công tác thanh tra kiểm tra chƣa mang lại hiệu quả cao, chƣa đƣợc tiến hành một cách thƣờng xuyên. Mỗi năm thanh tra của Sở Tài chính chỉ tiến hành thanh tra đƣợc khoảng 03 đến 04 đơn vị khối tỉnh, huyện.
Công tác kiểm soát chi của KBNN đôi khi còn chƣa linh hoạt cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình giao dịch với kho bạc. Tình trạng giao dự toán dồn về cuối năm ngân sách gây ra tình trạng quá tải cho công tác kiểm soát chi của KBNN và cơ quan tài chính và cả đơn vị sử dụng ngân sách.
Công tác công khai ngân sách của các đơn vị sử dụng ngân sách theo quy định hiện hành của Bộ Tài chính về việc hƣớng dẫn thực hiện qui chế
công khai tài chính đối với các đơn vị dự toán ngân sách và các tổ chức đƣợc ngân sách nhà nƣớc hỗ trợ chƣa đƣợc quan tâm thực hiện một cách nghiêm túc. Thực tế đối với 46 đơn vị dự toán cấp tỉnh chỉ thực hiện công khai tài chính theo quy định đƣợc 60% số đơn vị, và cũng không có đơn vị nào bị xử vi phạm theo quy định.
Việc triển khai thực hiện chế độ tự chủ tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nƣớc và cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp còn hạn chế.
Quyết toán ngân sách của các đơn vị sử dụng ngân sách nhìn chung còn bị chậm, không đảm bảo thời gian quy định. Gây ảnh hƣởng đến tiến độ tổng hợp quyết toán toàn tỉnh để đảm bảo thời gian quy định của Luật NSNN. Mặc dù Luật NSNN đã có quy định và chế tài xử phạt đối với những đơn vị nộp báo cáo không đúng thời gian quy định nhƣng chế tài xử phạt chƣa nghiêm, chỉ tạm dừng cấp phát kinh phí chi thƣờng xuyên và xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế toán cho nên việc nộp báo cáo quyết toán chậm kéo dài trong suốt 3 năm chƣa đƣợc khắc phục đòi hỏi phải có giải pháp để thực hiện trong những năm tiếp theo. Nhiều đơn vị chi vƣợt định mức chế độ tiêu chuẩn, chứng từ không đảm bảo tính hợp lý, hợp lệ và hợp pháp Thƣờng các khối đơn vị có dự toán lớn nhƣ giáo dục, y tế, sự nghiệp kinh tế khi duyệt quyết toán năm nào cũng bị xuất toán kinh phí nộp trả NSNN
2.3.3. Nguyên nhân dẫn đến hạn chế
a. Nguyên nhân khách quan:
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chế độ trong một số lĩnh vực chƣa đƣợc hoàn thiện đồng bộ; nhiều tiêu chuẩn, chế độ, định mức kinh tế - kỹ thuật trong các lĩnh vực không còn phù hợp nhƣng chậm đƣợc sửa đổi, bổ sung. Gây khó khăn cho việc tuân thủ các
điều kiện chi NSNN đã đƣợc pháp luật quy định. Kinh phí chi hoạt động không đƣợc tăng lên trong cả thời kì ổn định ngân sách sẽ gây rất nhiều khó khăn cho các tỉnh có nguồn thu thấp.
Nguyên tắc lập dự toán từ dƣới lên không đƣợc đảm bảo. Để có một bản dự toán trình lên Quốc hội, quá trình lập dự toán phải đi từ dƣới lên, từ đơn vị lập dự toán nhỏ nhất. Nhƣng dự toán ngân sách địa phƣơng đã đƣợc trung ƣơng quyết định, tỉnh căn cứ vào dự toán đƣợc Bộ Tài chính giao để phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Điều này có thể dẫn đến tình trạng dự toán chi không sát với nhu cầu thực tiễn chi trên địa bàn. Đặc biệt, đối với tỉnh nghèo nhƣ Cao Bằng, việc đảm bảo kinh phí thực hiện nhiệm vụ của đơn vị gặp rất nhiều khó khăn.
Các năm qua các cơ quan chuyên môn từ Trung ƣơng đến tỉnh đã tiến hành nhiều cuộc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành việc sử dụng ngân sách của các đơn vị dự toán chấn chỉnh kịp thời những sai phạm trong quản lý điều hành và chấp hành việc chi tiêu ngân sách nhằm thực hiện tốt luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, luật phòng chống tham nhũng trong việc sử dụng tài chính ở các cơ quan đơn vị. Tuy nhiên công tác kiểm tra, thanh tra còn chƣa đáp ứng kịp theo yêu cầu trong công tác quản lý hiện nay.
Việc quy định công khai tài chính ngân sách chƣa thật sự chặt chẽ về các quy định xử lý trƣờng hợp không chấp hành, nên còn mang tính hình thức làm hạn chế, hiệu quả giám sát của các tổ chức, đoàn thể quần chúng và nhân dân.
Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách hiện nay còn phân tán, năng lực phối hợp hoạt động không cao. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách địa phƣơng hiện nay có 3 đầu mối: Sở Tài chính, Thuế, Kho bạc, nhƣng chỉ có Sở Tài chính trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, còn lại cơ quan Thuế và Kho bạc
trực thuộc trung ƣơng (ngành dọc). Chế độ thu nhập giữa ba cơ quan này cũng có sự chênh lệch tạo tâm lý so sánh cho công chức. Sự phối hợp giữa các cơ quan nói trên, có nơi thực hiện tốt, nhƣng cũng có nơi còn gặp các khó khăn, vƣớng mắc chƣa đƣợc xử lý và tháo gỡ kịp thời.
Cơ chế tự chủ tài chính các đơn vị sự nghiêp công lập gặp phải hạn chế vƣớng mắc, khó thực hiện do cơ chế chính sách của nhà nƣớc thiếu đồng bộ và có những bất cập nhất định, cụ thể, chậm đổi mới, nhiều định mức, tiêu chuẩn nhƣ định mức giờ giảng, chế độ thanh toán ngoài giờ… đã lạc hậu nhƣng vẫn sử dụng làm hạn chế tính chủ động, tự chủ tài chính của các ĐVSN công lập; Các quy định hiện hành thực chất chỉ là giao quyền tự chủ trong việc tổ chức chi, chƣa giao quyền tự chủ về huy động nguồn lực tài chính từ học phí do ngƣời học đóng góp. Đây thật sự là một bất cập lớn trong việc chủ động tìm kiếm, huy động nguồn lực tài chính cho đầu tƣ phát triển, thu hút nhân tài, nâng cấp cơ sở vật chất, nâng cao chất lƣợng đào tạo.
Các văn bản pháp luật có liên quan thiếu đồng bộ (giữa cơ chế tự chủ của ĐVSN công lập với Luật Viên chức và Luật lao động), dẫn tới trong các đơn vị sự nghiệp tự chủ về tài chính tuyển dụng lao động thời vụ hoặc ngắn hạn để thực hiện các nhiệm vụ kinh doanh dịch vụ, lấy nguồn thu dịch vụ để trả lƣơng. Theo Luật Lao động, đối tƣợng lao động này ký nhiều lần ngắn hạn sẽ đƣợc chuyển thành hợp đồng dài hạn, dẫn tới việc tăng biên chế ở các đơn vị sự nghiệp có thu. Chế độ tiền lƣơng và thu nhập rất khó thực hiện giữa những đối tƣợng hƣởng lƣơng ngân sách (biên chế) và lao động hợp đồng (hƣởng lƣơng dịch vụ, nhƣng vẫn thực hiện các nhiệm vụ do nhà nƣớc giao), dẫn tới việc thực hiện chế độ thiếu công bằng.
Việc phân loại các đơn vị sự nghiệp chƣa đƣợc thực hiện kịp thời, nên khó khăn trong thực hiện tự chủ, nhất là đối với các đơn vị có nguồn thu thấp, không đủ trang trải chi phí.
b. Nguyên nhân chủ quan:
Công tác điều hành quản lý tài chính ngân sách; chỉ đạo kiểm tra trong công tác quản lý tài chính của một số đơn vị chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Việc chấp hành chế độ chính sách về quản lý tài chính của một số Chủ tài khoản, Kế toán chƣa đƣợc nghiêm túc. Trình độ cán bộ làm công tác kế toán của một số đơn vị chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ, nhận thức của một số chủ tài khoản trong công tác quản lý tài chính còn chƣa đầy đủ. Công tác hƣớng dẫn, tập huấn nghiệp vụ cho các đơn vị còn chƣa đƣợc thƣờng xuyên.
Tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng ngân sách là yếu tố quan trọng ảnh hƣởng đến hiệu quả hoạt động chi NSNN. Các đơn vị sử dụng ngân sách khi nhận đƣợc nguồn kinh phí thƣờng không quan tâm đúng mức đến thực tiễn nhiệm vụ đƣợc giao và luôn tìm mọi cách để nâng cao dự toán chỉ để có thể sử dụng kinh phí một cách thoải mái. Chế độ trách nhiệm về sai, đúng trong chi tiêu của ngân sách chƣa rõ ràng. Thực chất của quá trình lập và duyệt dự toán hiện nay là quá trình thảo luận giữa đơn vị sử dụng ngân sách và cơ quan quản lý tài chính, giữa nhằm cùng nhau thỏa thuận một mức chi