7. Kết cấu của luận văn
2.4.3.Nguyên nhân của hạn chế
Những hạn chế của công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại tỉnh Bình Định nêu trên do một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
2.4.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, về cơ chế chính sách của Nhà nƣớc ban hành thực hiện trong lĩnh vực chi thƣờng xuyên NSNN còn lỏng lẻo, thiếu đồng bộ. Các văn bản quy định chế độ quản lý chi thƣờng xuyên còn chồng chéo, đôi khi mâu thuẫn nhau; nội dung quy định chƣa cụ thể, rõ ràng, còn chung chung có thể hiểu
theo nhiều cách khác nhau dẫn đến thực hiện thiếu thống nhất. Văn bản chế độ chƣa bao quát hết các nội dung chi nên còn tạo khe hở để cho các đơn vị sử dụng NSNN có cơ hội lợi dụng. Gần đây các văn bản quy định về chế độ quản lý đối với các khoản chi thƣờng xuyên NSNN mặc dù đã đƣợc bổ sung, sửa đổi nhiều lần nhƣng vẫn chƣa đầy đủ, chƣa bao hàm, bao quát đƣợc hết các lĩnh vực, không đáp ứng kịp thời với những thay đổi trong thực tế khi thực hiện. Phƣơng thức cấp tạm ứng có phạm vi và đối tƣợng rộng, hơn nữa do nhiệm vụ chi ở cấp dƣới nhất là xã, phƣờng, nhiều đối tƣợng chi tiền mặt là chi trực tiếp cho các tổ dân phố để phục vụ nhiệm vụ chi cho các xã, phƣờng. Do vậy tình trạng tạm ứng bằng tiền mặt về chi tiêu, không thanh toán trực tiếp cho ngƣời cung cấp hàng hóa, dịch vụ vẫn còn xảy ra nhiều ở các ĐVSDNS nhất là các đơn vị cấp xã, phƣờng.
Cơ chế quản lý chi NSNN hiện nay là thực hiện “tiền kiểm và căn cứ vào các yếu tố đầu vào nhằm loại trừ ngay các khoản chi sai mục đích, không đúng chế độ, định mức và chƣa đảm bảo về hồ sơ chứng từ, ngoài ra còn thực hiện quản lý trong quá trình chi tiêu, đó là thực hiện kiểm tra các khoản chi đảm bảo đúng mục lục NSNN, nguồn kinh phí, và chi trả đúng ngƣời cung cấp hàng hóa dịch vụ. KBNN không quản lý sau quá trình chi tiêu (hậu kiểm). Trách nhiệm hậu kiểm thực hiện theo từng năm Ngân sách hay theo vụ việc thuộc trách nhiệm của cơ quan Tài chính và cơ quan Thanh tra các cấp. Nhƣ vậy việc quản lý chi thƣờng xuyên NSNN qua KBNN chƣa gắn liền với kết quả hoạt động (yếu tố đầu ra), giá trị mà khoản chi đó mang lại cho nhà nƣớc, xã hội và nhân dân.
Mặc dù trong thời gian qua, Nhà nƣớc đã từng bƣớc hoàn thiện và điều chỉnh khung pháp lý cho hoạt động chi thƣờng xuyên NSNN, tuy nhiên hệ thống khuôn khổ pháp luật này vẫn đang còn đƣợc nghiên cứu và hoàn thiện. Do vậy, các đơn vị thiếu căn cứ lập dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ kiểm tra,
quản lý chi. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu ảnh hƣởng đến chất lƣợng của quá trình quản lý chi.
Thứ hai, chất lƣợng dự toán chƣa cao và cách thức quản lý còn đơn giản, việc nhập dự toán vào chƣơng trình TABMIS của các Bộ, các ngành, và cơ quan Tài chính chƣa kịp thời.
Việc lập dự toán của các đơn vị sử dụng ngân sách thƣờng không có căn cứ khoa học cần thiết và luôn tìm mọi cách để nâng cao dự toán chi, không quan tâm đúng nhiệm vụ chi đƣợc giao. Các cơ quan giao dự toán thƣờng can thiệp sâu vào việc lập dự toán của đơn vị cấp dƣới, nên quy trình lập dự toán không đƣợc tuân thủ, vi phạm nguyên tắc lập dự toán từ dƣới lên trên.
Việc phê chuẩn dự toán ngân sách của cấp có thẩm quyền còn mang tính hình thức và thiếu chi tiết. Vì vậy, HĐND phê chuẩn dự toán ngân sách địa phƣơng theo hình thức trọn gói. Theo đó mà UBND các cấp cũng giao dự toán cho các sở, ban, ngành, các địa phƣơng theo hình thức trọn gói. Nhƣ vậy dự toán chi của các đơn vị khác biệt so với thực tiễn. Tình trạng thừa, thiếu kinh phí so với dự toán đã thành hiện tƣợng phổ biến.
Việc phân bổ và giao dự toán của cấp trên cho cấp dƣới thƣờng phải bổ sung nhiều lần, thiếu tập trung. Thực tế này dẫn đến các đơn vị sử dụng ngân sách không chủ động đƣợc chi tiêu, sử dụng kinh phí lãng phí, không đạt đƣợc hiệu quả nên thƣờng sai phạm trong quản lý tài chính, Kho bạc thì khó khăn trong khâu quản lý chi. Ví dụ nhiều khoản chi mua sắm tài sản theo quy định đơn vị phải tổ chức theo luật đấu thầu (hình thức đấu thầu, chào hàng cạnh tranh…) nhƣng dự toán bị tách nhỏ, bổ sung làm nhiều lần do đó các khoản mua sắm tài sản này không phải tổ chức đấu hoặc chào hàng cạnh tranh… gây lãng phí, tổn thất kinh phí NSNN.
Việc phân bổ và giao dự toán của ngân sách không sát với thực tế, nhiều khoản chi có đƣa vào dự toán đầu năm nhƣng đơn vị giao dự toán lại tự cắt đi,
đến cuối năm ngân sách thì lại giao bổ sung một cách đồng loạt gây áp lực cho công tác quản lý chi ngân sách của Kho bạc làm khó khăn cho đơn vị trong khâu hoàn chỉnh hồ sơ tại đơn vị. Ví dụ nhiều khoản chi nhƣ sửa chữa nhà cửa, mua sắm thiết bị dậy học của các trƣờng rất lớn lẽ ra phải phân bổ và giao dự toán vào đầu năm nhƣng thực tế lại giao vào cuối năm.
Thứ ba, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi chƣa bao quát hết tất cả các nội dung chi, những nội dung đã đƣợc định mức thì nhanh chóng bị lạc hậu do lạm phát làm cho các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để phê duyệt dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ để quản lý chi, cơ quan thanh tra, kiểm toán thiếu cơ sở để kết luận sự sai phạm của một số khoản chi.
Thứ tư, hiện nay cấp phát NSNN (hay còn gọi là hình thức chi trả) chủ yếu dƣới 2 hình thức: cấp phát theo dự toán và cấp phát bằng lệnh chi tiền. Theo hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền, Kho bạc chỉ việc xuất quỹ ngân sách, chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt cho tổ chức, cá nhân đƣợc hƣởng ngân sách theo lệnh của cơ quan Tài chính, nhiệm vụ quản lý các khoản chi này đƣợc giao cho cơ quan Tài chính. Nhƣ vậy, công tác quản lý chi cùng lúc có hai cơ quan đảm trách nên dễ dẫn đến thiếu thống nhất và không đồng bộ. Trên thực tế hình thức cấp phát này còn bị cơ quan tài chính lạm dụng để ra lệnh cho Kho bạc cấp phát các khoản chi thƣờng xuyên mà không muốn gặp phải cơ chế quản lý chi thƣờng xuyên từ phía KBNN.
Thứ năm, về quy định trách nhiệm của cơ quan trong quy trình quản lý chi
Hiện nay, nội dung, hình thức giao dự toán chƣa có sự thống nhất. Nhiều trƣờng hợp cấp có thẩm quyền giao dự toán theo tổng số; cơ quan tài chính thông báo chi tiết dự toán theo loại, khoản và trong một số trƣờng hợp
lại ghi chi tiết một số nội dung chi cụ thể (không có sự thống nhất mà tùy thuộc vào cơ quan tài chính). Trong trƣờng hợp này, KBNN gặp khó khăn trong việc quản lý chi NSNN theo dự toán đƣợc giao do nội dung, hình thức dự toán thiếu thống nhất, nhất là việc theo dõi, quản lý các nội dung chi cụ thể đƣợc ghi trong dự toán hay trong thông báo của cơ quan tài chính. Nội dung, hình thức giao dự toán không thống nhất mà không có quy định cụ thể về trách nhiệm quản lý chi NSNN theo dự toán sẽ tiềm ẩn nguy cơ rủi ro trong thực hiện nghiệp vụ kiểm soát chi của KBNN.
Thứ sáu, các khoản chi thanh toán không dùng tiền mặt vẫn còn nhiều hạn chế.
Do tâm lý, thói quen và sự tiện dụng của tiền mặt cùng với việc chất lƣợng dịch vụ thanh toán qua thẻ ATM còn thấp, một số máy rút tiền tự động thƣờng bị báo lỗi hệ thống hoặc lỗi thiết bị, máy đang bảo trì, máy hết tiền, một số máy đã bị hƣ hỏng xuống cấp rất khó khăn cho việc sử dụng…Việc hƣớng dẫn sử dụng cũng nhƣ các dịch vụ cung cấp thông tin để giải quyết các vấn đề vƣớng mắc phát sinh chƣa nhanh chóng kịp thời cho ngƣời sử dụng thẻ gây tâm lý chƣa an tâm khi sử dụng tài khoản thẻ nhất là các cán bộ không chuyên trách ở cấp xã, phƣờng (vì hầu hết là đã nghỉ hƣu). Mặt khác, chất lƣợng các dịch vụ đi kèm thanh toán qua thẻ ATM nhƣ: thanh toán tiền điện, điện thoại, thanh toán qua POS…vẫn chƣa đƣợc các ngân hàng chú trọng triển khai mạnh đến từng ngƣời sử dụng thẻ, vì vậy đa số thẻ ATM chỉ dùng để rút tiền mặt về chi tiêu nên chƣa khai thác hết những tiện ích của việc sử dụng thẻ. Từ tâm lý trên, tập quán chi tiêu của ngƣời dân ảnh hƣởng đến việc thanh toán chi cho cá nhân, hàng hóa dịch vụ cho đơn vị cung cấp hàng hóa đang phát triển chậm và sử dụng tiền mặt của ngƣời dân đã phần nào ảnh hƣởng đến việc quản lý, cấp phát thanh toán bằng tiền mặt trong chi thƣờng xuyên NSNN.
Thứ bảy, công tác quản lý, công tác kiểm tra, thanh tra giám sát chƣa đƣợc coi trọng đúng mức nhiều khi mang nặng tính hình thức; chƣa thực
hiện tốt công tác thanh tra, kiểm tra, chƣa kiên quyết xử lý nghiêm minh các trƣờng hợp khi thấy dấu hiệu chi sai nguyên tắc tài chính. Sự phối hợp thanh tra, kiểm tra công tác quản lý chi tài chính chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, chƣa xử lý nghiêm minh các trƣờng hợp vi phạm quản lý chi NSNN một cách đúng mức để làm gƣơng cho ngƣời khác. Hiện nay, KBNN đang triển khai công tác thanh tra chuyên ngành KBNN, tuy nhiên TTCN là công việc hoàn toàn mới của hệ thống KBNN, công chức TTCN chƣa có kinh nghiệp thực hiện, do vậy, bƣớc đầu triển khai còn nhiều lúng túng, còn hạn chế về mặt kỹ năng thanh tra, tác phong, cách hiểu, cách nghĩ, cách làm việc có lúc chƣa đáp ứng đƣợc với yêu cầu nhiệm vụ mới. Sự nhận thức không đúng về ranh giới giữa phạm vi nội dung TTCN KBNN với thanh tra tài chính của công chức TTCN KBNN dẫn đến thanh tra chệch hƣớng, vƣợt phạm vi nội dung TTCN KBNN theo quy định.
Mặt khác khi phát hiện sai phạm, trong biên bản và kết luận của thanh tra-kiểm tra thƣờng tập trung và phát hiện, xác định sai sót, gian lận và vi phạm chƣa đề cập đầy đủ đến nguyên nhân, điều kiện phát sinh, trách nhiệm cá nhân và tính chất tái phạm để có giải pháp phòng tránh chủ yếu thực hiện hậu kiểm thông qua hoạt động thanh tra - kiểm tra
2.4.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, từ đội ngũ công chức quản lý chi thƣờng xuyên NSNN của KBNN tỉnh Bình Định điều này đƣợc thể hiện:
+ Công việc quản lý chi NSNN đòi hỏi phải tinh thông về nghiệp vụ, nắm vững các chế độ, định mức, tiêu chuẩn nhà nƣớc qui định, bên cạnh đó phải có sử dụng thành thạo máy vi tính, trong khi đó có một số cán bộ mới vào ngành, trình độ về tin học, sử dụng máy vi tính rất tốt nhƣng trình độ
chuyên môn, nghiệp vụ còn hạn chế, ngƣợc lại một số cán bộ tuổi đã cao, có kinh nghiệm công tác nhƣng trình độ về sử dụng máy vi tính rất hạn chế, có một số cán bộ làm thành thạo chuyên môn thì lại phải luân chuyển nơi công tác. Do đó cũng đã ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác quản lý chi.
+ Một vài công chức nhận thức chƣa đầy đủ trách nhiệm và đòi hỏi ngày càng cao về nghiệp vụ KBNN trong quá trình đổi mới, nghiên cứu học tập hời hợt, thiếu sâu sắc, không quan tâm đên chất lƣợng công việc mà chỉ quan tâm làm sao cho không làm mất lòng khách hàng. Do đó trong quá trình thực hiện vận dụng tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc chế độ hoặc chấp hành không đầy đủ quy trình nghiệp vụ quy định; vẫn còn có công chức tƣ tƣởng bình quân chủ nghĩa, thiếu tinh thần chủ động, sáng tạo trong công tác, chƣa có ý thức tích cực vƣơn lên để hoàn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao, năng suất, hiệu quả công tác chƣa cao.
+ Do thực tế khối lƣợng công việc nhiều, phải thƣờng xuyên giao dịch với khách hàng, biên chế có hạn nên việc tự kiểm tra công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, liên tục, thƣờng tiến hành ở mức độ đối phó trƣớc mỗi đợt thanh tra nên chất lƣợng chƣa cao.
+ Công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN dù đã cơ bản ổn định nhƣng lại phát sinh các yêu cầu mới nhƣ vấn đề quản lý rủi ro trên ứng dụng TABMIS, các ứng dụng nghiệp vụ kế toán - thanh toán khác; công tác quản lý kế toán, thanh toán ...trong thực tế hoạt động đã phát sinh các rủi ro về con ngƣời, tài sản...Việc này đòi hỏi tổng thể nhiều giải pháp của các cấp quản lý, suy cho cùng đều xoay chung quanh nhân tố cán bộ, con ngƣời kế toán trong bối cảnh mới của ngành, của nền kinh tế xã hội; từ công tác đào tạo chuyên môn nghiệp vụ, tƣ tƣởng đạo đức đến phân công, quản lý, kiểm tra quản lý; các vấn đề liên quan đến kỷ luật, động lực làm việc...
trong công tác quản lý chi, kiểm tra, quyết toán chƣa chặt chẽ.
Cấp chính quyền địa phƣơng sở tại mới chỉ quan tâm tới kết quả chi đƣợc bao nhiêu mà chƣa có sự hỗ trợ sát sao trong quá trình chi, các cơ quan UBND, tài chính và kho bạc chƣa có sự phối hợp tổng kết, đánh giá liên ngành để rút kinh nghiệm và đƣa các biện pháp nhằm giải quyết kịp thời những khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình thực hiện nhƣ: xây dựng dự toán chi, các tiêu chuẩn, định mức chi; kiểm tra, quản lý các đối tƣợng chi tiêu…
Công tác kiểm tra, quyết toán của cơ quan tài chính chƣa đƣợc chú trọng trong khâu duyệt quyết toán còn mang tính qua loa. Cơ quan tài chính, KBNN chƣa phối hợp trong công tác kiểm tra, quyết toán các đơn vị sử dụng NSNN, các đơn vị chƣa thực sự chấp hành tốt công tác quản lý chi tiêu tại đơn vị dẫn đến việc sử dụng NSNN còn sai mục đích, nhiệm vụ, sai tiêu chuẩn, định mức.
Thứ ba,các thông tƣ văn bản hƣớng dẫn, trả lời vƣớng mắc của KBNN đã giúp tháo gỡ nhiều khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình thực hiện quản lý chi NSNN của các đơn vị KBNN cũng nhƣ việc chấp hành các quy định về quản lý chi NSNN của các đơn vị sử dụng NSNN. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện vẫn còn những tồn tại, vƣớng mắc nhƣ phƣơng thức chi trả các khoản chi NSNN, tổ chức thực hiện các khoản chi... nên trong thực tế làm tăng trách nhiệm của cán bộ quản lý chi trong việc quản lý tính đúng đắn các chỉ tiêu, số liệu chi tiết trong hồ sơ. Trong khi đó chƣa có quy định cụ thể để xác định rõ trách nhiệm của KBNN, của đơn vị sử dụng NSNN nên việc hạn chế rủi ro trong thực hiện nghiệp vụ quản lý chi NSNN chƣa cao.
Thứ tư, do các biện pháp chế tài trong việc thực hiện quản lý chi của đơn vị dự toán đã có, nhƣng do mới áp dụng nên việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến chủ trƣơng và cơ chế thực hiện còn hạn chế, có nhiều đơn vị SDNS còn chƣa biết có văn bản quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực kho
bạc hoặc một số đơn vị SDNS có biết nhƣng còn chủ quan, xem nhẹ. Trong giao dịch hàng ngày cán bộ kho bạc còn cả nể ngại va chạm nên thực hiện việc xử phạt VPHC chƣa nghiêm, phần nhiều chỉ dừng lại ở việc nhắc nhở, cảnh cáo.
Thứ năm, trình độ năng lực của cán bộ kế toán, chủ tài khoản (ngƣời thực hiện ngân sách) ở một số ĐVSDNS chƣa cao, còn hạn chế, yếu về năng lực chuyên môn nhất là đối với cán bộ kế toán xã, phƣờng. Khả năng nhận thức Luật