8. Kết cấu nội dung
1.3.1. Kinh nghiệm của các nước trong khu vực
1.3.1.1. Kinh nghiệm của Malaysia
Malaysia giành được độc lập năm 1957 và đối diện với nhiều khó khăn, thách thức: nghèo đói, thất nghiệp, cơ sở hạ tầng yếu kém và thiếu vốn trầm trọng để đầu tư phát triển.
Nguồn vốn ODA của nước này được sử dụng ưu tiên vào các lĩnh vực khác nhau trong từng giai đoạn. Trước thập kỷ 70 của thế kỷ 20, Malaysia được đón nhận viện trợ của cộng đồng quốc tế, trong đó các nhà tài trợ chính là Nhật Bản, Liên hiệp quốc, WB và ADB. Nguồn viện trợ này được ưu tiên vào giải quyết vấn đề đói nghèo và tái phân phối thu nhập, đặc biệt là tại khu vực nông thôn.
Từ những năm 1980, viện trợ nước ngoài đóng một vai trò to lớn trong việc gia tăng về các kỹ năng chuyên môn, lập kế hoạch dự án, thực thi và
44
đánh giá dự án, phân tích chính sách, phát triển thể chế, phát triển kỹ năng trong công nghệ và lĩnh vực nghiên cứu triển khai. Viện trợ nước ngoài với tầm quan trọng như vậy, đã trở thành đòn bẩy đưa Malaysia vượt qua xuất phát điểm thấp của nền kinh tế.
Khoảng 15 năm gần đây, Malaysia đã trở thành nước có thu nhập bình quân tương đối cao nên nước này hầu như chỉ tiếp nhận ODA dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ song phương và các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc. Hình thức vay ưu đãi chỉ tập trung chủ yếu vào các tổ chức tài chính lớn như WB, ADB, JBIC với quy mô khoản vay đảm bảo duy trì hạn mức vay nợ nước ngoài trong giới hạn an toàn.
Thành công trong sử dụng nguồn viện trợ ODA cho khu vực nông thôn ở Malaysia xuất phát từ những nguyên nhân như sau:
+ Malaysia chọn lọc rất kỹ các dự án, đảm bảo mục tiêu của các dự án phù hợp với chiến lược phát triển tổng thể nền kinh tế và chiến lược từng ngành cụ thể.
+ Tập trung hóa trong quản lý nhà nước. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch cùng với Bộ Ngân khố có vai trò trọng yếu trong lập kế hoạch và quản lý hành chính đối với nguồn viện trợ nước ngoài nói chung và cho khu vực nông thôn nói riêng. Văn phòng này đảm nhận chức năng chủ yếu là đưa ra mục tiêu, chính sách, kế hoạch cấp trung ương; chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Còn Bộ Ngân khố chịu trách nhiệm điều phối những vấn đề liên quan đến tài chính và kế toán. Việc thực hiện các dự án liên quan đến ODA, đặc biệt là các dự án TCNT, cùng việc đánh giá kết quả thực hiện, cũng như có các kiến nghị thay đổi nếu cần thiết, đều được hai cơ quan này phối hợp rất hiệu quả. Cơ quan đầu não của Văn phòng Kinh tế Kế hoạch là Bộ phận lập Kế hoạch kinh tế. Bộ phận này thường tập hợp những nhân sự trình độ cao và dày dặn
45
kinh nghiệm trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến ODA cho khu vực nông thôn.
+ Trong việc phân cấp quản lý ODA, đặc biệt các dự án TCNT, Malaysia có sự phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý. Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một quan điểm là tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các BQLDA để thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết. Những hợp phần nào trong dự án khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị nhà tài trợ hủy bỏ hợp phần đó.
+ Hiện nay, Malaysia áp dụng khá thành công công nghệ thông tin trong công tác theo dõi, giám sát các cơ quan liên quan đến quản lý vốn ODA, đặc biệt các dự án TCNT bằng cách đưa toàn bộ các đề nghị thanh toán lên mạng internet. Nhờ cách quản lý minh bạch, Malaysia trở thành một trong những “điểm sáng” về chống tham nhũng.
+ Bên cạnh đó, việc phân cấp tốt trong quản lý tài chính cũng là một lý do tạo nên sự thành công của Malaysia trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA, đặc biệt các dự án TCNT. Những vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án tại Malaysia cũng được giải quyết ngay tại các bang, do Ban công tác phát triển bang và Hội đồng phát triển quận, huyện xử lý, chứ không phải trình lên các Bộ chủ quản hoặc tận Chính phủ. Sự phân cấp này trong quá trình thực hiện dự án sẽ giúp cho tiến độ dự án không bị ngưng trệ vì chờ phê duyệt. Các đơn vị này sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp với chủ dự án khi có bất cứ sai sót nào xảy ra trong quá trình thanh tra. Phân chia quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng vừa nâng cao hiệu quả của vốn ODA vừa nâng cao trình độ quản lý của cán bộ ở các cấp, đặc biệt là ở địa phương.
+ Một vài nguyên nhân khác dẫn tới thành công trong quản lý và sử dụng ODA, đặc biệt các dự án TCNT ở Malaysia:
46
- Sự phối hợp giữa nhà tài trợ và Malaysia trong trong hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA cho khu vực nông thôn, mà nội dung đánh giá tập trung
chủ yếu vào việc so sánh hiệu quả của dự án với kế hoạch, chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả.
- Có sự tham gia của khu vực tư nhân vào thực thi dự án đặc biệt trong các dự án kết cấu hạ tầng, năng lượng và công nghiệp ("Đối tác công tư" - PPP).
- Đặc biệt là văn hóa chịu trách nhiệm của các cán bộ quản lý dự án ở Malaysia.
1.3.1.2. Kinh nghiệm của Indonesia
Trong giai đoạn 1965-1998, Indonesia đã nhận được các khoản đầu tư lớn từ nước ngoài và khoản vay lớn từ cộng đồng quốc tế. Giai đoạn này Indonesia đã phải trả giá cho những hạn chế trong nhận thức về nhận nguồn vốn ODA. Do vậy việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, đặc biệt các dự án TCNT trong giai đoạn này được đánh giá là không hiệu quả, điển hình như trong lĩnh vực hạ tầng với hai xu hướng: (i) Để cho bên tài trợ thông qua các dự án ODA áp đặt các điều kiện tiên quyết gây ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp tới công việc nội bộ của Indonesia; (ii) Chấp nhận cả những dự án ODA không có hiệu quả, dẫn tới tăng nợ nước ngoài và không đem lại hiệu quả cho đất nước.
Mặc dù chiếm phần lớn tổng vốn ODA vào Indonesia, nhưng đến năm 2000, kết cấu hạ tầng và khu vực nông thôn ở Indonesia vẫn còn yếu kém. Một nguyên nhân không thể bỏ qua là nạn tham nhũng hoành hành ở Indonesia.
Để thay đổi tình hình, khắc phục được hạn chế, từ đầu những năm 2000, Indonesia cũng điều chỉnh về quy trình thu hút, sử dụng và quản lý ODA như sau:
47
tổng hợp. Bộ Kế hoạch quốc gia thường có quan điểm độc lập với Bộ chủ quản, dựa trên lợi ích tổng thể của quốc gia để xem xét, thẩm định các dự án ODA. Đến nay, rất nhiều dự án bị Bộ Kế hoạch quốc gia từ chối, đã thể hiện rõ tính độc lập, chủ quyền của Indonesia trong quan hệ quốc tế. Ngay cả địa điểm ký các dự án ODA cũng thay đổi. Nếu trước đây thường ký tại Mỹ (trụ sở WB) hoặc Philippines (trụ sở ADB), thì đến nay hầu hết các dự án đều được ký tại Jakarta để tránh việc đoàn đàm phán của Indonesia bị đối tác nước ngoài gây ảnh hưởng.
+ Indonesia còn thuê luật sư giỏi để tư vấn Chính phủ trong quá trình đàm phán, thu hút và sử dụng ODA đang trở thành xu hướng phổ biến ở Indonesia, nhất là đối với các dự án ODA có sử dụng vốn vay lớn. Điều này minh chứng Indonesia đã hoạch định tầm nhìn chiến lược rõ ràng hướng đến phát triển bền vững và toàn diện.
+ Chính phủ Indonesia tuyên bố nguyên tắc chỉ vay tiếp dự án mới khi đã thực hiện xong dự án cũ, thể hiện rõ quyết tâm sử dụng thật sự hiệu quả và giải ngân đúng tiến độ nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng nhấn mạnh nguyên tắc, vay ODA phải đảm bảo độ an toàn cao. Đối với các dự án ODA cho khu vực nông thôn có sử dụng vốn lớn, yêu cầu phải có chuyên gia tư vấn là điều kiện tiên quyết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của dự án.
+ Bộ Tư pháp Indonesia cũng đóng vai trò quan trọng trong việc thu hút, quản lý và sử dụng các dự án ODA nói chung và cho khu vực nông thôn nói riêng. Điều này lý giải vì Bộ Tư pháp là cơ quan đưa ra ý kiến về pháp lý đối với các dự thảo Hiệp định vay vốn nước ngoài. Mục đích của cơ chế điều phối này là tránh sự trùng lặp trong hoạt động hợp tác.
Để khắc phục vấn nạn tham nhũng, Indonesia đã thành lập Ủy ban quốc gia về chống tham nhũng, ngân sách hoạt động chủ yếu do Nhà nước cấp,
48
ngoài ra còn thu hút được sự quan tâm tài trợ của nhiều đối tác nước ngoài thông qua quan hệ đối tác trong lĩnh vực cải cách quản trị quốc gia Indonesia.
1.3.1.3. Kinh nghiệm của Philippines
Từ những năm 1960, Philippines đã là quốc gia nhận được nhiều viện trợ của cộng đồng quốc tế. Ngay từ thời điểm này, Philippines đã ban hành Luật vay nợ nước ngoài và được chỉnh sửa nhiều lần sau đó. Do vậy, hệ thống pháp luật liên quan tới việc thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA của Philippines đã được hoàn thiện dần theo hướng tạo điều kiện thu hút và quản lý nguồn vốn ODA một cách hiệu quả.
Từ năm 1996, theo quy định của pháp luật, việc đánh giá hiệu quả của dự án ODA được thực hiện ở giai đoạn ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá cuối kỳ, hậu đánh giá để xem xét ảnh hưởng của dự án tới kinh tế xã hội. Ngoài ra khi dự án có dấu hiệu bất thường còn được đánh giá đột xuất bởi các cơ quan quản lý. Để quản lý hiệu quả dự án, việc điều chỉnh dự án như điều chỉnh về mục tiêu, tổng mức vốn cam kết đều phải trình lên Cơ quan Kinh tế và Phát triển Quốc gia của Philippines thẩm định.
Mặc dù Pháp luật của Philippines có quy định ODA dùng cho phát triển công bằng giữa các tỉnh, thành phố trong cả nước dựa trên các yếu tố về nguồn lực như diện tích đất đai, dân số, tình trạng khan hiếm các nguồn tài nguyên, trình độ dân trí... nhưng trên thực tế việc phân phối ODA theo khu vực địa lý vẫn tiếp tục theo hướng ưu tiên những vùng đã phát triển.
Việc sử dụng nguồn vốn ODA của Philippines được đánh giá là không thành công do yếu tố tham nhũng của chế độ Ferdinand Marcos.