trƣờng trong việc xây dựng cơ chế quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa
Phế liệu nhựa là nguyên liệu quan trọng của ngành công nghiệp tái chế, đóng góp rất lớn cho sự phát triển nền kinh tế tuần hoàn trong tương lai. Tuy nhiên, xu thế nhập khẩu phế liệu nhựa từ nước ngoài trong khi các rào cản thương mại còn lỏng lẻo khiến nhiều rác thải độc hại có nguy cơ xâm nhập vào Việt Nam, ảnh hưởng đến môi trường sống của cộng đồng.
Trước tình hình đó, phân tích các nguyên tắc, hệ thống tư tưởng của pháp luật trong việc bảo vệ môi trường là một việc làm thiết yếu. Bởi lẽ mục đích quan trọng
27
Anh Tuấn, “Buộc tái xuất hơn 1.000 container phế liệu nguy cơ ô nhiễm môi trường”, https://nhandan. vn/vi-moi-truong-xanh/buoc-tai-xuat-hon-1-000-container-phe-lieu-nguy-co-o-nhiem-moi-truong-617511/, truy cập 25/6/2021.
28
Alessio D’Amato (SEEDS), Susanna Paleari (IRcRES-CNR), Maija Pohjakallio (VTT), Ive Vanderreydt (VITO), Roberto Zoboli (SEEDS) (2019), tlđd (7), p.34.
của quản lý nhập khẩu phế liệu chính là ngăn chặn nguồn phế liệu ô nhiễm, đảm bảo sức khoẻ con người bên cạnh lợi ích thương mại. Các nguyên tắc liên quan đến bảo vệ môi trường phải được xem là những “nguyên lý, tư tưởng chỉ đạo”, là cơ sở mà các nhà làm luật Việt Nam khi xây dựng các quy định về quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa phải tuân theo29.
Thứ nhất, nguyên tắc bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành của con người
Môi trường tự nhiên là nơi tồn tại và phát triển mọi hoạt động sống của con người. Chỉ khi được sống trong môi trường trong sạch, con người mới đảm bảo được chất lượng cuộc sống, sức khoẻ và sự phát triển bền vững của đất nước. Chính tầm quan trọng và mối quan hệ không thể tách rời giữa môi trường và con người đã khiến pháp luật Việt Nam thừa nhận sống trong môi trường lành mạnh là một quyền tự nhiên và cơ bản của con người.
Nguyên tắc này được ghi nhận tại Điều 43 Hiến pháp 2013: “Mọi người đều có quyền sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”. Đây là nguyên tắc có nội hàm rất rộng, liên hệ mật thiết với quyền sống (Điều 19, Hiến pháp 2013), quyền được tiếp cận với thông tin về môi trường (Điều 25, Hiến pháp 2013) và quyền về sức khỏe (Điều 20, 38; Hiến pháp 2013), quyền an sinh xã hội (Điều 34, Hiến pháp 2013); quyền được sử dụng các biện pháp để khắc phục, bồi thường trong những trường hợp quyền này bị vi phạm. Đồng thời, quyền này không chỉ là các quyền nội dung mà còn bao hàm cả các quyền thủ tục thực thi quyền nội dung.
Trong hoạt động nhập khẩu phế liệu nhựa, nguyên tắc bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành của con người đòi hỏi các biện pháp, chính sách của nhà nước phải dung hoà được sự cân bằng giữa lợi ích thương mại và chất lượng môi trường sống của con người. Chịu sự chi phối của các quy luật kinh tế, các quyền nhằm bảo đảm tự do kinh doanh, tự do hoá thương mại có thể bị hạn chế thông qua các quy định của luật môi trường về quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu để bảo vệ môi trường không bị quá ô nhiễm từ rác thải, bảo đảm quyền được sống trong môi trường lành mạnh của người dân. Cụ thể như nhà nước ban hành các biện pháp kiểm soát về điều kiện nhập khẩu đối với phế liệu, quyền và trách nhiệm của các chủ thể được phép nhập khẩu, các quy chuẩn kỹ thuật về các tạp chất kèm
29
Nguyễn Văn Phương (2007), Pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam, Luận án
theo, về cơ sở vật chất, kho bãi là nơi tiếp nhận phế liệu30… Trong hoàn cảnh đó, có thể xem rào cản thương mại chính là một phương tiện để hoàn thành mục tiêu môi trường trên cơ sở phát triển bền vững của các quốc gia.
Đối chiếu với các cam kết quốc tế, Việt Nam có thể viện dẫn quyền con người được sống trong môi trường trong lành làm cơ sở lý giải cho các biện pháp bảo vệ môi trường có ảnh hưởng đến thương mại của mình. Điều này là hoàn toàn phù hợp với tinh thần của luật quốc tế. Thực chất, chính phủ các quốc gia cũng thừa nhận quyền được sống trong môi trường trong lành là quyền con người cơ bản thuộc nhóm thế hệ quyền mới; vừa là quyền cá nhân vừa là quyền của tập thể31 và nó được ghi nhận trong rất nhiều văn kiện, công ước, hiệp ước quốc tế. Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường con người (Stockhom - năm 1972) khẳng định, con người được sống trong một môi trường trong lành là một trong những nguyên tắc trọng tâm của quan hệ giữa các quốc gia. Nguyên tắc 1 nêu rõ: “Con người có quyền cơ bản được tự do, bình đẳng và đầy đủ các điều kiện sống trong một môi trường chất lượng, cho phép cuộc sống có phẩm giá và phúc lợi mà con người có trách nhiệm trong bảo vệ và cải thiện cho các thế hệ hôm nay và mai sau”. Nguyên tắc 1 trong Hội nghị Liên hiệp quốc về Môi
trường và Phát triển (United Nations Conference on Environment and
Development, UNCED) tổ chức ở Rio de Janeiro (Brazil) năm 1992 (Tuyên bố Rio 1992) cũng khẳng định: “Con người là trung tâm của những mối quan tâm về sự phát triển lâu dài. Con người có quyền được hưởng một cuộc sống hữu ích, lành mạnh và hài hòa với thiên nhiên”.
Trong nội dung nguyên tắc, chủ thể thực hiện trách nhiệm đảm bảo môi trường sống trong lành của con người không chỉ là cá nhân mà còn là tất cả các quốc gia, cộng đồng và toàn thể nhân loại. Phạm vi chủ thể rộng lớn khiến việc xác định nghĩa vụ và bảo đảm quyền tương đối phức tạp. Trường hợp chủ thể quyền đồng thời là chủ thể có trách nhiệm bảo đảm quyền dẫn đến việc truy cứu phân định
trách nhiệm trở nên thiếu rõ ràng32. Xét trong mối quan hệ pháp luật quốc tế, nhà
30
Khoản 2 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường 2014; Điều 55, Điều 56 Nghị định 38 2015 NĐ – CP ngày 24/4/2015 của Chính về Quản lý chất thải và phế liệu, được sửa đổi bổ sung tại Khoản 28, Khoản 29 Điều 3 Nghị định 40 2019 NĐ-CP ngày 13/05/2019 của Chính phủ Sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường.
31
Alan Boyle (2006), “Human Rights and the Environment: A Reassessment”, Fordham Environmental Law
Review, Vol 18, pp. 471 – 511.
32
Đặng Công Cường (2020), “Pháp luật bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam”,
nước là chủ thể đại diện quốc gia thực thi nghĩa vụ bảo đảm quyền môi trường. Trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà nước được ghi nhận trong các Công ước quốc tế cơ bản về quyền con người, bao gồm: Công ước quốc tế về các quyền dân sự - chính
trị; Công ước quốc tế về quyền kinh tế - xã hội và văn hóa năm 196633…
Tóm lại, việc khẳng định “con người là trung tâm của những mối quan tâm
về sự phát triển lâu dài”34 và “con người được sống trong môi trường trong lành là
một trong những nguyên tắc trọng tâm của các quan hệ giữa các quốc gia”35 cho thấy, cộng đồng quốc tế nhận thức rõ vai trò của môi trường tự nhiên, đồng thời khuyến khích các quốc gia đưa vấn đề “bảo đảm con người được sống trong môi trường trong lành” vào trong các hệ thống pháp luật của mình cả về đối nội lẫn đối ngoại, góp phần cho sự phát triển của hành tinh xanh.
Thứ hai, nguyên tắc bảo đảm phát triển bền vững
Trong bối cảnh mở cửa thị trường, hội nhập quốc tế, nền kinh tế Việt Nam đã có những bước phát triển vượt bậc, thị trường xuất khẩu thu về nguồn lợi to lớn khi được hưởng các chính sách ưu đãi từ WTO và các hiệp định thương mại khu vực. Tuy nhiên, khi Việt Nam tuân thủ nghĩa vụ giảm thiểu các rào cản thương mại thì sự du nhập của các loại hàng hoá đa dạng sẽ chứa đựng nguy cơ xâm nhập của chất thải nguy hại ảnh hưởng đến môi trường. Dung hoà mối quan hệ giữa thương mại và môi trường luôn là thách thức lớn của tất cả các quốc gia. Do đó, khi xây dựng mục tiêu, kế hoạch phát triển dài hạn của mình, Việt Nam cần đảm bảo nguyên tắc phát triển bền vững phải là nhiệm vụ được đặt lên hàng đầu và xuyên suốt trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Hội nghị Liên hiệp quốc về Môi trường và Phát triển (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) tổ chức ở Rio de Janeiro (Brazil) năm 1992 và Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững 2002 tổ chức ở Johannesburg (Cộng hoà Nam Phi) năm 2002 đã đưa ra khái niệm về phát triển bền vững như sau: “Phát triển bền vững” là quá trình phát triển có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa 3 mặt của sự phát triển, gồm: phát triển kinh tế (nhất là tăng trưởng kinh tế), phát triển xã hội (nhất là thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội; xoá đói giảm nghèo và giải quyết việc làm) và bảo vệ môi trường (nhất là xử
33
Điều 1 Phần I, Điều 2 Phần II, Khoản 1 Điều 6 Phần III Công ước quốc tế về các quyền dân sự - chính trị; Khoản 1 Điều 11, Điều 12 Công ước quốc tế về quyền kinh tế - xã hội và văn hóa năm 1966.
34
Nguyên tắc 1 Tuyên bố Rio 1992.
35
lý, khắc phục ô nhiễm, phục hồi và cải thiện chất lượng môi trường; phòng chống cháy và chặt phá rừng; khai thác hợp lý và sử dụng tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên)”36
. Với định nghĩa này, phát triển bền vững được xây dựng với mục tiêu lâu dài, khoa học. Tác động của thương mại vào môi trường phải nằm ở ngưỡng cho phép dựa trên các quy định của pháp luật quốc gia và quốc tế, đảm bảo việc phát triển ở thế hệ hiện tại không tổn hại đến khả năng thoả mãn nhu cầu của thế hệ tương lai. Có thể nói, nguyên tắc đảm bảo sự phát triển bền vững là một nguyên tắc thiết yếu, đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì sự phát triển dài lâu, vững chắc nền kinh tế và hài hoà với thiên nhiên.
Nguyên tắc đảm bảo phát triển bền vững là mối quan tâm hàng đầu của quốc tế và thách thức mà mỗi quốc gia phải đối mặt. Ở Việt Nam, khoản 2 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường 2014 quy định: “Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành” và điều này được tái khẳng định tại khoản 2 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường 2020: “Bảo vệ môi trường là điều kiện, nền tảng, yếu tố trung tâm, tiên quyết cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Hoạt động bảo vệ môi trường phải gắn kết với phát triển kinh tế, quản lý tài nguyên và được xem xét, đánh giá trong quá trình thực hiện các hoạt động phát triển”. Có nghĩa là, “bền vững” phải dựa trên sự tổng hoà kết hợp nhiều yếu tố chứ không thể chỉ tập trung vào một lĩnh vực riêng biệt.
Trong lĩnh vực quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa, Việt Nam cần xem xét tổng quan lợi ích kinh tế và các ảnh hưởng môi trường phát sinh từ hoạt động nhập khẩu về nhu cầu nguồn nguyên liệu cho sản xuất và khả năng xử lý, kiểm soát, tái chế phế liệu sau thông quan trong nước để đề ra các điều kiện chọn lựa phế liệu nhập khẩu phù hợp, số lượng nhập khẩu hợp lý. Điều này giúp Việt Nam có thể chọn lọc được nguồn phế liệu chất lượng, ít tổn hại đến môi trường xung quanh cũng như có khả năng giải quyết các rủi ro gây ô nhiễm. Bên cạnh việc quản lý phế liệu nhập khẩu tại cửa khẩu, nguyên tắc đảm bảo phát triển bền vững còn đòi hỏi pháp luật quốc gia khuyến khích đưa vào sử dụng công nghệ sạch, thân thiện môi trường và hướng tới phát triển nền kinh tế tuần hoàn trong tương lai.
36
Phạm Thị Thanh Bình, “Phát triển bền vững ở Việt Nam: Tiêu chí đánh giá và định hướng phát triển”, https:// tapchitaichinh.vn/nghien-cuu--trao-doi/trao-doi-binh-luan/phat-trien-ben-vung-o-viet-nam-tieu-chi-danh-gia-va- dinh-huong-phat-trien-94064.html?mobile=true, truy cập 4/6/2021.
Thứ ba, nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất trong quản lý môi trường
Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động
đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật37
. Các thành tố của môi trường tác động qua lại, liên kết với nhau thành một thể thống nhất. Khi con người gây ảnh hưởng vào một yếu tố môi trường nhất định có thể gây ra hậu quả dây chuyền tới các thành phần còn lại38. Chính vì vậy, các quy định về quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa cần phải đảm bảo nguyên tắc thống nhất để phù hợp với đặc tính của môi trường, phát huy hiệu quả của công tác quản lý, đạt được mục tiêu phát triển bền vững của đất nước.
“Thống nhất” trong tiếng Việt có nghĩa là có sự phù hợp, nhất trí với nhau,
không mâu thuẫn nhau, hợp lại thành một khối39. Trong hoạt động nhập khẩu phế
liệu nhựa, tính thống nhất quản lý được thể hiện qua các yêu cầu sau:
Một là, các biện pháp, chính sách phải được ban hành và thực thi nhất quán, xuyên suốt trong cả nước. Khi xây dựng nội dung về quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa, các nhà làm luật phải đánh giá tổng quát tình hình phát triển kinh tế - xã hội, môi trường của tất cả các khu vực trên cả nước để đảm bảo các quy định phù hợp và có thể áp dụng trên toàn bộ lãnh thổ. Điển hình như quy định về quản lý, trình tự thủ tục nhập khẩu phế liệu của hải quan từng địa phương, tiêu chuẩn đánh giá môi trường đối với phế liệu phải được thực hiện thống nhất, không có sự chia cắt địa lý hành chính khi thực hiện các quy định này.
Hai là, các quy định về kiểm soát phế liệu nhập khẩu phải được xây dựng thành một hệ thống từ cửa khẩu cho đến khi xâm nhập vào thị trường nội địa. Có nghĩa là để đạt được mục tiêu bảo vệ sức khoẻ và môi trường sống của cộng đồng, phế liệu nhập khẩu ngoài được kiểm tra tại đầu vào hải quan mà còn phải sàng lọc, kiểm tra trong cả quá trình từ vận chuyển, bốc dỡ cho đến khi được sử dụng đúng mục đích nhập khẩu. Yêu cầu này đòi hỏi sự quản lý phải tạo thành một dây chuyền mang tính thống nhất, kỹ lưỡng không bỏ sót bất kỳ giai đoạn nào.
Ba là, pháp luật về quản lý nhập khẩu phế liệu phải thống nhất, tránh hiện tượng chồng chéo, mâu thuẫn, loại bỏ lẫn nhau. Hệ thống pháp luật Việt Nam vô cùng đồ sộ, nhiều loại văn bản cùng quy định một vấn đề được ban hành bởi nhiều
37
Khoản 1, Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014.
38
Nguyễn Văn Phương (2007), tlđd (29), tr.46.
39
“Thống nhất”, https://vi.wikipedia.org/wiki/Th%E1%BB%91ng_Nh%E1%BA%A5t_(%C4%91%E1%BB %8Bnh_h%C6%B0%E1%BB%9Bng), truy cập 25/6/2021.
cơ quan khác nhau. Do đó, để quản lý hiệu quả việc nhập khẩu phế liệu đòi hỏi cần có sự thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản dưới luật. Các nghị định, thông tư, chỉ thị làm nhiệm vụ hỗ trợ, làm rõ luật, nếu không sẽ tạo ra sự lúng túng trong đường hướng áp dụng pháp luật và xử lý khi có các tình huống rủi ro xảy ra. Ngoài ra, việc thống nhất không chỉ thể hiện ở nội dung pháp luật mà