liệu nhựa trong sự tƣơng quan với các cam kết quốc tế
Là thành viên của WTO và tham gia ký kết nhiều hiệp định thương mại khu vực, cùng với các lợi ích nhận được, Việt Nam cũng có trách nhiệm tuân thủ và thực thi các cam kết quốc tế. Để bảo vệ môi trường, Việt Nam đã ban hành các quy định về kiểm soát, quản lý hoạt động nhập khẩu phế liệu nhựa vốn là hàng hoá phổ biến trong mua bán quốc tế. Việc đánh giá sự tương thích của các quy định này với các điều khoản Việt Nam đã cam kết là điều cần thiết, để giúp nước ta tránh được các rủi ro vi phạm dẫn đến tranh chấp cũng như định hướng cho việc xây dựng pháp luật được hoàn thiện.
Đối với các biện pháp thuế quan
Ở mặt bằng chung, mức thuế Việt Nam áp dụng là 10% cho các thành viên WTO và 5% hiện tại cho các nước thành viên Liên minh châu Âu. Theo lộ trình của EVFTA, mức thuế sẽ còn cắt giảm về 0 trong vài năm tới.
Điều 2.7.4 Hiệp định EVFTA ràng buộc “không Bên nào được tăng bất kỳ
mức thuế quan đang áp dụng nào nêu tại Biểu cam kết của Bên đó”. Theo quy định
của EVFTA thì mức thuế này chỉ có thể ngày càng giảm chứ không thể tăng. Điều này cho thấy sự đánh đổi giữa việc thúc đẩy phát triển kinh tế và môi trường, sức khoẻ cộng đồng.
Các biện pháp kinh tế nhằm quản lý nhập khẩu phế liệu được nhắc đến nhiều nhất chính là các khoản thuế đánh vào sản phẩm độc hại, nguy hại cho sức khoẻ;
phí đối với sản phẩm phế thải… Thông tin của Bộ Tài chính cho rằng cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Thuế bảo vệ môi trường theo hướng mở rộng đối tượng chịu thuế và tăng mức thuế đối với túi nylon, bao bì và sản phẩm từ phế liệu nhựa khác; nghiên cứu đề xuất đánh thuế vật liệu nhựa gốc (virgin plastics)106. Điều này là việc làm không khả thi và rất có thể sẽ vi phạm các cam kết mà Việt Nam đã ký. Điều XI GATT quy định: “Không một sự cấm hay hạn chế nào khác ngoại trừ thuế quan và các khoản thu khác, dù mang hình thức hạn ngạch, giấy phép nhập khẩu hay xuất khẩu hoặc các biện pháp khác sẽ được bất cứ một Bên ký kết nào định ra hay duy trì nhằm vào việc nhập khẩu từ lãnh thổ của bất kỳ bên ký kết nào hay nhằm vào việc xuất khẩu hay bán hàng để xuất khẩu đến lãnh thổ của bất kỳ Bên ký kết nào”. Như vậy, việc bổ sung đánh thêm một loại thuế khác thuế quan đối với phế liệu nhựa ngoài cam kết rất có khả năng vi phạm điều khoản này của WTO. Ngoài ra, cần chú ý rằng việc đánh thuế này không thể chỉ áp dụng cho phế liệu nhập mà còn phải làm tương đồng đối với phế liệu trong nước để đảm bảo nguyên tắc đối xử quốc gia NT. Quan điểm của tác giả cho rằng, điều này sẽ ảnh hưởng đến ngành công nghiệp tái chế vốn còn non trẻ của Việt Nam.
Rõ ràng, biện pháp thuế quan hầu như không có tác dụng trong việc ngăn chặn các loại phế liệu độc hại tràn vào Việt Nam.
Đối với các biện pháp phi thuế quan
Trong quá trình hội nhập, Việt Nam luôn tuân thủ các nguyên tắc chung của thương mại thế giới, đặc biệt là nguyên tắc không phân biệt đối xử. Đây là nguyên tắc nền tảng của chính sách thương mại của VN được thể hiện ở Pháp lệnh số 41/2002/PL – UBTVQH10 ngày 25/5/2002 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về đối xử tối huệ quốc và đối xử quốc gia trong thương mại quốc tế. Mặc dù vậy, để hài hoà giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, Việt Nam phải đưa ra các chính sách quản lý cần thiết để bảo đảm hàng hoá nhập khẩu, đặc biệt là phế liệu nhựa không ảnh hưởng quá mức đến môi trường và cuộc sống của người dân.
Một là, các biện pháp hạn chế số lượng
Việt Nam hạn chế sự tràn vào ồ ạt của phế liệu nhựa độc hại bằng cách cấm nhập khẩu các loại phế liệu nhựa không có trong danh mục được phép nhập khẩu hoặc không đáp ứng các quy chuẩn kỹ thuật môi trường; chỉ cho phép các doanh
106
Tuệ Văn, “Tăng cường quản lý, tái sử dụng, tái chế, xử lý, giảm thiểu chất thải nhựa”, http://baochinhphu. vn/Chi-dao-quyet-dinh-cua-Chinh-phu-Thu-tuong-Chinh-phu/Tang-cuong-quan-ly-tai-su-dung-tai-che-xu-ly- giam -thieu-chat-thai-nhua/404901.vgp, truy cập 12/5/2021.
nghiệp nhập khẩu phế liệu nhựa làm nguyên liệu vừa đúng công suất sản xuất thông qua giấy phép nhập khẩu và không được trao đổi mua bán qua lại. Việc áp dụng các biện pháp này của Việt Nam gây ra ảnh hưởng đến lợi ích mua bán phế liệu nhựa của các thành viên WTO. Điều XI GATT quy định: “Không một sự cấm hay hạn chế nào khác ngoại trừ thuế quan và các khoản thu khác, dù mang hình thức hạn ngạch, giấy phép nhập khẩu hay xuất khẩu hoặc các biện pháp khác sẽ được bất cứ một bên ký kết nào định ra hay duy trì nhằm vào việc nhập khẩu từ lãnh thổ của bất kỳ bên ký kết nào hay nhằm vào việc xuất khẩu hay bán hàng để xuất khẩu đến lãnh thổ của bất kỳ bên ký kết nào”. Điều 2.14.1 EVFTA cũng khẳng định rằng các Bên không được áp dụng hay duy trì bất kỳ hình thức cấm hoặc hạn chế nhập khẩu bất kỳ hàng hóa nào của Bên kia. Như vậy, biện pháp cấm và hạn chế số lượng nhập
khẩu trên của Việt Nam có thể vi phạm nghĩa vụ mở cửa thị trường tự do hàng hoá
theo cả WTO lẫn Hiệp định EVFTA.
Tuy nhiên, Việt Nam có thể áp dụng ngoại lệ chung Điều XX.b GATT, Hiệp định TBT và Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và việc tiêu diệt chung để biện minh cho chính sách của mình. Là một hiệp ước quốc tế nhằm bảo vệ sức khỏe con người và môi trường trước những tác động xấu của chất thải nguy hại, tại lời mở đầu Công ước Basel thừa nhận rằng mọi quốc gia có quyền cấm việc đưa vào hoặc tiêu huỷ các phế thải độc hại và các loại phế thải khác của nước ngoài trên lãnh thổ nước mình. Việc nhập khẩu phế liệu nhựa bừa bãi gây ra nguy hiểm cho sức khoẻ, tính mạng con người và phá hoại nghiêm trọng môi trường là điều không thể phủ nhận, nhất là đối với cở sở hạ tầng, công nghệ xử lý chất thải của Việt Nam còn chậm so với thế giới. Dựa trên cơ sơ đó, Việt Nam có thể viện dẫn XX.b GATT việc cấm và hạn chế số lượng nhập khẩu phế liệu nhựa là “cần thiết để bảo vệ cuộc sống và sức khoẻ của con người, động vật hay thực vật”. Đối với Hiệp định EVFTA, Việt Nam bảo lưu một danh mục các sản phẩm vẫn được tiếp tục duy trì biện pháp cấm, hạn chế số lượng nhập khẩu tại Tiểu
phụ lục 2A4, trong đó có sản phẩm nhựa gia dụng đã qua sử dụng107.
Tương tự, Hiệp định TBT thừa nhận rằng, “không một nước nào có thể bị ngăn cản tiến hành các biện pháp cần thiết để đảm bảo chất lượng hàng hóa xuất khẩu của mình, hoặc để bảo vệ cuộc sống hay sức khỏe con người, động và thực vật, bảo vệ môi trường hoặc để ngăn ngừa các hoạt động gian lận, ở mức độ mà nước đó cho là
107
phù hợp và phải đảm bảo rằng các biện pháp này không được tiến hành với cách thức có thể gây ra phân biệt đối xử một cách tuỳ tiện hoặc không thể biện minh được giữa các nước, trong các điều kiện giống nhau, hoặc tạo ra các hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế, hay nói cách khác phải phù hợp với các quy định của Hiệp định này”. Mặc dù quy chuẩn kỹ thuật môi trường, quản lý nhập khẩu phế liệu từ nước
ngoài làm nguyên liệu sản xuất đều được chủ trương xây dựng trên nguyên tắc hài
hòa với quy định của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới, nhưng việc chứng minh biện pháp này là “cần thiết”, “không tạo ra công cụ phân biệt đối xử độc đoán hay phi lý” và “ không tạo ra các hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế” là điều rất khó đáp ứng. Thực tế cho đến ngày nay, đối với điều khoản về ngoại lệ chung, trong tổng số các trường hợp WTO liên quan, đại đa số các biện pháp được áp dụng không được coi là đáp ứng các điều kiện quy định tại Điều XX108.
Hai là, thủ tục hải quan trong việc kiểm tra phế liệu nhập khẩu
Dựa trên các hướng dẫn của Công văn 2188/ TCHQ – QLGS, khi kiểm tra tính phù hợp của hàng hoá theo hệ thống manifest để dỡ xuống cảng, trường hợp hàng hoá dự kiến dỡ không có trên hệ thống thì chi cục hải quan sẽ kiểm tra theo bản khai hàng hoá. Các tiêu chí kiểm tra là giấy xác nhận nhập khẩu, giấy xác nhận ký quỹ, lượng phế liệu cho phép nhập khẩu và phế liệu có thuộc danh mục cho phép nhập khẩu không. Theo đánh giá, việc kiểm tra bước đầu thực hiện linh hoạt trên hệ thống hoặc tờ khai, đáp ứng tinh thần hạn chế xuống tối thiểu các tác động cũng như tính phức tạp của các thủ tục về xuất nhập khẩu và nhu cầu giảm bớt, đơn giản hoá yêu cầu về chứng từ làm thủ tục xuất nhập khẩu của WTO. EVFTA cũng yêu cầu các bên ký kết có nghĩa vụ đơn giản hoá thủ tục hải quan để giải phóng và thông quan hàng hoá một cách nhanh chóng109. Xu hướng chuyển từ “tiền kiểm” sang “hậu kiểm” trong cơ chế kiểm tra của hải quan Việt Nam cũng là để tương thích yêu cầu trên của quốc tế.
Tuy nhiên, việc thực thi cam kết về thủ tục hải quan theo hướng giảm thiểu tối đa các rào cản, ảnh hưởng đến việc giao thương của hàng hoá dẫn đến một số các khó khăn cho Việt Nam trong quản lý nhập khẩu phế liệu nhựa.
Thứ nhất, cơ quan hải quan khó đảm bảo việc phòng ngừa, ngăn chặn phế liệu nhựa kém chất lượng ngay từ đầu vào, chất thải nhựa được tuồn vào Việt Nam.
108
Trần Thị Thùy Dương (2018), tlđd (25), p.7.
109
So với Luật BVMT 2005, quy định doanh nghiệp nhập khẩu phải thông báo trước chậm nhất 5 ngày trước khi tiến hành bốc dỡ phế liệu trong luật BVMT 2014 và luật BVMT 2020 đã bị bãi bỏ. Thậm chí trong Công văn 2188/TCHQ-GSQL cũng không quy định về việc thông báo bảo đảm thông tin để cơ quan quản lý dễ dàng ngăn chặn, phòng ngừa. Việc tiến hành kiểm tra cũng là khi phế liệu đã được vận chuyển vào lãnh thổ Việt Nam. Trong khi đó, các doanh nghiệp rất dễ khai gian dối trong bản khai hải quan nhằm đủ điều kiện để dỡ phế liệu xuống cảng. Ngoài ra, cơ quan hải quan chỉ thực hiện việc lấy mẫu kiểm tra trong trường hợp nghi vấn lô hàng có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quá trình hàng lưu giữ tại cửa khẩu chờ làm thủ tục110.
Thứ hai, buôn bán chất thải bất hợp pháp thường được thành lập bởi những tổ chức phạm tội, công ty ma có quy mô nhỏ, hoạt động trong thời gian ngắn lấy lợi nhuận và sau đó nhanh chóng giải thể để thành lập các nhóm mới111. Lý giải cho điều này là vì lợi nhuận từ việc buôn bán chất thải rất lớn so với nguy cơ bị phạt tiền hay phạt tù là rất thấp. Một phương pháp chính thường được sử dụng để vi phạm hệ thống hải quan là trộn lẫn chất thải bất hợp pháp và hợp pháp để có sự phân loại sai đối với mã HS. Điều này xuất phát từ việc phân định phế liệu (theo cách quy định của luật BVMT 2014) và chất thải là rất mỏng manh. Tiêu chí để phân biệt chất thải và phế liệu không nên là một tiêu chí mang tính chất biến số, bởi lẽ “mục đích thu hồi” có thể thay đổi theo thời gian và tuy thuộc hoàn toàn vào mong muốn, nhu cầu của doanh nghiệp. Đơn cử như doanh nghiệp thu hồi một vật chất dùng làm nguyên liệu thì nó được xem là phế liệu, một thời gian sau cảm thấy không muốn nữa thì là chất thải thải bỏ, nhưng phế liệu này đã nhập vào Việt Nam rồi. Ngoài ra, các phế liệu nhựa có thể gây ra thiệt hại cho môi trường nếu bị trộn lẫn các tạp chất khác. Tổ chức giám định cũng hỗ trợ để đánh giá sự phù hợp của phế liệu nhựa với quy chuẩn kỹ thuật môi trường, nhưng cũng bị hạn chế bởi quy định “quy trình đánh giá sự phù hợp đó không được chặt chẽ hơn hoặc được áp dụng chặt chẽ hơn mức cần thiết để tạo sự tin tưởng cho Bên kia rằng các sản phẩm của mình phù hợp với các quy chuẩn kỹ thuật hoặc tiêu chuẩn tương ứng, có tính đến các rủi ro mà sự không sự phù hợp có thể tạo ra”112
.
110
Điểm g.2, khoản 5 Mục II CV 2188/2019/TCHQ – GSQL.
111
Alessio D’Amato (SEEDS), Susanna Paleari (IRcRES-CNR), Maija Pohjakallio (VTT), Ive Vanderreydt (VITO), Roberto Zoboli (SEEDS) (2019), tlđd (7), p.15.
112
Thứ ba, các thủ đoạn của doanh nghiệp ngày càng tinh vi, khó kiểm soát trách nhiệm của doanh nghiệp và chủ các hãng tàu. “Một số cá nhân người Trung Quốc tìm cách kết nối, thuê người Việt Nam đi xin giấy phép thành lập các nhà máy xử lý phế liệu. Qua đấu tranh, nắm bắt nhận thấy có nhà máy đủ tiêu chuẩn nhưng nhiều nhà máy hoạt động trá hình chủ yếu để nhập khẩu phế liệu vào Việt Nam để tiêu thụ. Cụ thể, các cá nhân người Trung Quốc thu gom nguồn phế liệu từ các nước châu Âu, sau đó tìm cách nhập khẩu vào Việt Nam. Họ khai báo là phế liệu đủ tiêu chuẩn nhập khẩu nhưng thực chất qua kiểm tra đều không đủ và hiện có khoảng 1.000 container hàng hóa thuộc loại này. sau khi đưa vào Việt Nam, các đối tượng người Trung Quốc sẽ thuê người tách lấy phần nhôm, còn toàn bộ rác thải (nhựa, kính...) để lại Việt Nam” - Ông Nguyễn Văn Cẩn - Tổng cục trưởng Tổng cục Hải
quan (Bộ Tài chính) cho biết113. Bên cạnh đó, một số container tồn đọng, không xác
định được chủ là vì rất nhiều doanh nghiệp từ chối nhận hàng. Theo Ông Trần Việt Thắng - Chi cục trưởng Chi cục Hải quan cửa khẩu cảng Sài Gòn khu vực 1: “Công ty TNHH MTV H.Q.C.H (Hưng Yên), từ tháng 2 – 5/2018 đứng tên trên vận tải đơn nhập khẩu 437 container phế liệu nhựa về cảng Cát Lái. Song khi cơ quan hải quan gửi công văn yêu cầu đến làm việc thì doanh nghiệp này gửi công văn cho hải quan và hãng tàu từ chối nhận hàng với lý do người gửi đã gửi nhầm hàng! Đại diện doanh nghiệp này cho rằng không ký hợp đồng mua lô hàng trên từ người xuất khẩu, do vậy các container hàng này không thuộc quyền sở hữu của công ty”. Nhiều doanh nghiệp không cập nhật thông tin địa chỉ kinh doanh làm cho việc liên lạc, truy cứu trách nhiệm của cơ quan hải quan diễn ra rất khó khăn. Trong khi đó, phế liệu không đủ điều kiện nhập khẩu ù ứ tại các cảng là một việc không thể kéo dài.
Ba là, việc xử lý phế liệu không đủ điều kiện nhập khẩu bằng tái xuất khỏi lãnh thổ Việt Nam
Pháp luật Việt Nam quy định, “Đối với hàng hóa gây ô nhiễm môi trường, chủ phương tiện vận tải, người điều khiển phương tiện vận tải hoặc người được chủ phương tiện vận tải ủy quyền có trách nhiệm vận chuyển hàng hóa đó ra khỏi lãnh thổ Việt Nam”114. Theo công văn số 6595/TCHQ-GSQL của Tổng cục Hải quan, các cục hải quan các tỉnh, thành phố chỉ cho phép tái xuất đối với các lô hàng phế liệu tồn đọng sau khi có kết quả giám định xác định là phế liệu không đủ điều kiện