7. Kết cấu của đề tài
2.3.1. Quản lý nhà nước về phát triển nhân lực du lịch tỉnh Cao Bằng
Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về phát triển nhân lực ngành Du lịch ở nước ta đã từng bước được hình thành trong suốt những năm qua. Trước năm 2007, với tư cách là cơ quản lý nhà nước về du lịch ở Trung ương, Tổng cục Du lịch đã phối hợp chặt chẽ với Bộ Nội vụ, Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (Tổng cục Dạy nghề) thực hiện chức năng quản lý nhà nước về phát triển nhân lực ngành Du lịch trong cả nước. Tại khu vực nghiên cứu, có 01 Sở Du lịch (tỉnh Bình Thuận), 02 Sở Du lịch - Thương mại (tỉnh Khánh Hoà và Lâm Đồng) và 07 Sở Thương mại - Du lịch ở các tỉnh còn lại. Đây là những cơ quan chuyên môn có chức năng tham mưu cho Ủy ban Nhân dân các tỉnh, thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch và phát triển nhân lực ngành Du lịch trên địa bàn khu vực.
Từ năm 2007, Tổng cục Du lịch, cùng với Uỷ ban Thể dục và Thể thao sát nhập vào Bộ Văn hóa – Thông tin thành Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch
Buồng phòng Lễ tân Quản lý Nhà hàng - Bar Nấu ăn Khác 27.4 16.7 13.5 15.2 5.2 22
81
theo quy định của Nghị định 185/2007/NĐ-CP, ngày 25 tháng 12 năm 2007, theo đó thì Bộ Văn Hóa, Thể thao và Du lịch sẽ là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch ở Trung ương. Theo tinh thần của Nghị định này, tại tất cả các tỉnh, thành phố trong nước, các Sở Văn hóa-Thông tin, Sở Thể dục và Thể thao, Sở Du lịch (hoặc phòng Quản lý Du lịch của các Sở Du lịch-Thương mại, Thương mại-Du lịch) cũng sáp nhập thành Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Ở các tỉnh Cao Bằng có 01 Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch và 01 Trung tâm xúc tiến thương mại và du lịch tỉnh là cơ quan chuyên môn có chức năng tham mưu cho Uỷ ban Nhân dân các tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch và quản lý nhà nước đối với phát triển nhân lực ngành Du lịch ở khu vực.
Tại Cao Bằng công tác đào tạo và bồi dưỡng nhân lực du lịch do Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Lao động – Thương binh và Xã hội quản lý thông qua việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về tiêu chuẩn của nhân viên phục trong lưu trú, hướng dẫn viên nội địa và quốc tế, thuyết minh viên như: Nghị định 92/2007/NĐ – CP ngày 1/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch với các thông tư của Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch hướng dẫn thực hiện nghị định 92/2007/NĐ – CP như thông tư 88/2008/TT – BVHTTDL quy định về lưu trú du lịch, thông tư 89/2008/TT – BVHTTDL quy định về kinh doanh lữ hành, văn phòng, chi nhánh văn phòng đại diện của doanh nghiệp nước ngoài tại Việt Nam, hướng dẫn du lịch và xúc tiến du lịch: Nghị định 91/2009/NĐ – CP ngày 21/9/2009 về kinh doanh và điều kiện kinh doanh vận tải ôtô, Thông tư liên tịch số 05/2011/TTLT – BVHTTDL ngày 26/01/2011 quy định về vận chuyển khách du lịch. Sở Văn hóa, Thể & Du lịch Cao Bằng đã xây dựng kế hoạch mở các lớp về đào tạo lái xe vẫn chuyển khách du lịch và cấp biển hiệu cho ô tô du lịch vào năm 2015 nhưng đến nay vẫn chưa thực hiện do chưa đủ kinh phí và đào tạo viên.
82
- Xây dựng chiến lược phát triển nhân lực ngành du lịch: Triển khai Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng về xây dựng nền văn hoá Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội và con người trong thời kỳ đẩy mạnh Công nghiệp hóa, Hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, đồng thời thực hiện Quyết định số 221/2005QĐ –TTg ngày 9/9/2005 của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng Chương trình Quốc gia phát triển nhân lực đến năm 2020, Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch đã tiến hành xây dựng “Chiến lược phát triển nhân lực Văn hóa, Thể thao & Du lịch đến năm 2020 và tầm nhìn 2030”. Ngày 31/8/2009, Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch đã ban hành Quyết định 3020/QĐ – BVHTTDL về việc phê duyệt đề cương đề án đó. Căn cứ theo chiến lược này mà tỉnh Cao Bằng cũng đã xậy dựng một chiến lược phát triển nhân lực du lịch riêng cho tỉnh là: Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2011 – 2020, tầm nhìn đến năm 2030, hiện ngành Du lịch của tỉnh đang phát triển theo chiến lược này và đạt được nhiều thành tựu tốt trong thời gian qua.
- Xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, tạo hành lang pháp lý cho phát triển nhân lực ngành Du lịch: Ở Trung ương, trước đây Tổng cục Du lịch, nay là Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch, phối hợp với các cơ quan liên quan đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật như Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định 92/2007/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Du lịch (Thông tư hướng dẫn về kinh doanh lữ hành, chi nhánh văn phòng đại diện của doanh nghiệp nước ngoài, hướng dẫn du lịch và xúc tiến du lịch và Thông tư hướng dẫn về hoạt đông kinh doanh lưu trú du lịch). Phối hợp với Ban Kỹ thuật, Tổng cục Đo lường chất lượng tiếp tục hoàn thiện tiêu chuẩn xếp hạng các loại hình cơ sở lưu trú du lịch. Hoàn chỉnh dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế về thí điểm tổ chức và quản lý phương tiện giao thông cơ giới đường bộ của người nước ngoài đưa vào và sử dụng trên lãnh thổ Việt Nam trong thời gian tham quan, du lịch. Đề xuất
83
Bộ Giao thông - Vận tải cùng phối hợp xây dựng Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện điều 20 Nghị định 92/2007/NĐ-CP ngày 1/6/2007 của Chính phủ quy định về cấp biển hiệu đạt tiêu chuẩn phục vụ khách du lịch và Điều 10 Nghị định số 110/2006/NĐ-CP ngày 28/9/2006 của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh vận tải khách du lịch nhằm tạo hành lang pháp lý và điều kiện thuận lợi cho các đơn vị kinh doanh vận chuyển khách du lịch. Phối hợp với Bộ Công An xây dựng và hoàn thiện dự thảo Thông tư liên tịch giữa Bộ Công An và Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch về bảo vệ an toàn quốc gia và trật tự an toàn xã hội trong hoạt động du lịch. Những văn bản hướng dẫn này có ý nghĩa quan trọng, góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản pháp quy, tạo môi trường pháp lý ổn định cho các hoạt động du lịch, nâng cao năng lực quản lý nhà nước về du lịch trong bối cảnh du lịch Việt Nam ngày càng hội nhập sâu, rộng, toàn diện với khu vực và thế giới. Việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức, viên chức lãnh đạo được tiến hành đúng tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục theo quy định tại Quyết định 27/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và các quy định tại các văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành liên quan.
Ở khu vực địa phương, cơ quan quản lý nhà nước về du lịch là Ủy ban Nhân dân các tỉnh, hệ thống các văn bản quản lý phát triển nhân lực ngành Du lịch dựa chủ yếu vào văn bản quy phạm pháp luật do các bộ ngành ở Trung ương ban hành.
- Hệ thống chính sách phát triển nhân lực ngành Du lịch: Hệ thống chính sách về phát triển nhân lực ngành Du lịch bao gồm: Chính sách về quản lý phát triển du lịch: quy định những tiêu chuẩn nghề nghiệp du lịch, chương trình đào tạo chuyên ngành; Chính sách về giáo dục, đào tạo du lịch: về cơ sở đào tạo du lịch, chương trình đào tạo, tiêu chuẩn giáo viên, chế độ đối với giáo viên và người học, học phí; Chính sách về lao động du lịch: quy định chế độ làm việc, thời gian làm việc, chế độ bảo hiểm, tiền lương, đào tạo nghề. Hệ
84
thống này được ban hành chủ yếu ở cấp Trung ương, các tỉnh trong khu vực thường áp dụng những chính sách này mà không ban hành chính sách riêng của mình.
- Quản lý nhà nước đối với công tác đào tạo, bồi dưỡng nhân lực ngành Du lịch: Chủ thể quản lý nhà nước về đào tạo và hoạt động phát triển nhân lực ngành Du lịch bao gồm nhiều bộ, ngành và địa phương dưới sự phân công trách nhiệm của chính phủ, công tác quản lý nhà nước về đào tạo trong lĩnh vực du lịch có sự tham gia phối hợp của nhiều cơ quan. Trong đó, cơ quan chịu trách nhiệm chính gồm: Bộ Giáo dục & Đào tạo, Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch(Tổng cục Du lịch) với vai trò là cơ quan quản lý ngành, và các bộ ngành liên quan khác như Bộ Lao động , Thương binh & Xã hội(Tổng cục dạy nghề), Bộ Kế hoạch & Đầu tư, Bộ Tài chính…. Đối với công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch phối hợp với Bộ Nội vụ thực hiện.
Công tác quản lý nhà nước về đào tạo, bồi dưỡng nhân lực ngành Du lịch được tăng cường thông qua việc xây dựng và thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục và đào tạo được Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch cụ thể hóa cho phù hợp với ngành, như quy chế tổ chức và hoạt động của các trường cao đẳng, trung học nghiệp vụ du lịch trực thuộc Tổng cục Du lịch; các quy định về tiêu chuẩn hướng dẫn viên du lịch quốc tế, tiêu chuẩn nhân viên phục vụ khách sạn,... đã tổ chức xây dựng chương trình khung trung học chuyên nghiệp ngành Du lịch, tập huấn và triển khai quy trình đào tạo lại, bồi dưỡng nâng cao năng lực lao động của ngành. Việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm cán bộ, công chức, viên chức lãnh đạo được tiến hành đúng tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục theo quy định tại Quyết định 27/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và các quy định tại các văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành liên quan. Công tác kiểm tra, thanh tra đào tạo du lịch bước đầu được quan tâm, đã tiến hành thanh tra việc sử dụng và cấp văn
85
bằng, chứng chỉ không hợp pháp, hàng năm đều tổ chức kiểm tra, thanh tra công tác tuyển sinh.
Các cơ sở giáo dục và đào tạo về du lịch trực thuộc các cơ quan chủ quản khác nhau như các bộ (Bộ Giáo dục & Đào tạo, Bộ Công thương…), ngành, và địa phương khác nhau … Sự khác biệt về cơ quan chủ quản và ảnh hưởng của cơ quan chủ quản rất lớn tới các cơ sở đào tạo nên cũng gây ra những khó khăn nhất định để có được liên thông giữa các bậc học, công nhận văn bằng chứng chỉ, công nhận chất lượng đào tạo chung giữa các ngành nghề đào tạo trong các truờng, cơ sở đào tạo du lịch.
Mỗi cơ sở đào tạo chịu tác động của 4 cơ quan trực tiếp liên quan đến quản lý nhà nước về đào tạo: Cơ quản chủ quản (quản lý về nhân sự, tổ chức, phân phối tài chính, trực tiếp giao chỉ tiêu đào tạo); Cơ quan quản lý nhà nước về đào tạo (Bộ Giáo dục & Đào tạo, Bộ Lao Động &Thương binh xã hội ra các quy định quy chế quản lý hoạt động tổ chức đào tạo ở các cấp đào tạo thuộc quyền); Cơ quan quản lý tài chính (Bộ Tài chính và các cơ quan theo ngành dọc theo dõi và phối hợp ra các quy định về chế độ tài chính); và Cơ quan quản lý về kế hoạch (Bộ Kế hoạch & Đào tạo chủ trì, lập kế hoạch chỉ tiêu đào tạo). Riêng đối với cơ sở đào tạo công lập có sử dụng lao động thuộc biên chế nhà nước của chịu sự quản lý nhà nước về nhân sự từ Bộ Nội vụ.
Mặc dù Chính phủ có quy định phân công, phân cấp cho các bộ ngành quản lý theo Nghị định 166/2004/NĐ-CP ngày 16/9/2004 nhưng chưa thể chi tiết hoá trong từng sự vụ. Vì vậy, để giải quyết các vấn đề có liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, các cơ sở đào tạo thường mất nhiều thời gian và gặp không ít khó khăn. Cụ thể như: Chính phủ quy định cụ thể trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục của Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, Sở Giáo dục & Đào tạo, Ủy ban Nhân dân cấp huyện, Phòng Giáo dục & Đào tạo, Ủy ban Nhân dân cấp xã nhưng không đề cập đến các sở quản lý chuyên ngành. Chính vì vậy, vai trò của các Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch rất khiêm tốn trong việc
86
phối hợp với các cơ quan chức năng của địa phương theo phân công của Ủy ban Nhân dân tỉnh trong quản lý giáo dục.
Đối với công tác phát triển nhân lực, bản thân nhiệm vụ này nằm trong chiến lược phát triển nhân lực của từng địa phương và khi thực hiện có sự phối hợp của nhiều cơ quan chức năng (Sở Nội vụ, Sở Giáo dục & Đào tạo, Sở Lao động…) trong đó vai trò của Sở quản lý về du lịch rất mờ nhạt. Ngay trong nội bộ Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch ở mỗi địa phương, vai trò của bộ phận du lịch cũng bị hạn chế về chức năng nhiệm vụ do trong mỗi Sở thường chỉ có 1 phòng quản lý du lịch hoặc phòng nghiệp vụ du lịch.
Vai trò của các cơ quan theo ngành dọc về du lịch tại các quận huyện cũng rất mờ nhạt. Không ít quận huyện ở các địa phương trong cả nước thậm chí cũng không có cán bộ chuyên trách về du lịch.
Chính vì vậy, vai trò của Bộ Văn hóa, Thể thao & Du lịch(Tổng cục Du lịch) đối với quản lý nhà nước về đào tạo cũng như phát triển nhân lực ngành Du lịch, nếu xét trên góc độ các cơ quan quản lý theo ngành dọc, cũng còn nhiều hạn chế (mới chỉ phát huy vai trò của cơ quan chủ quản của các trường trực thuộc, chưa phát huy được thế mạnh của vai trò quản lý ngành).
Tuy nhiên các văn bản quy phạm pháp luật về phê duyệt quy hoạch và phát triển nhân lực giữa các ngành từ Trung ương đến địa phương còn chồng chéo, chưa mang tính khả thi cao, văn bản quy điều chỉnh công tác phát triển nhân lực du lịch có sự bất cập, khó khăn về vốn và cơ chế pháp lý; các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Du lịch chậm ban hành, gây lung túng trong tổ chức thực hiện Luật. Các văn bản về chính sách ưu đãi đầu tư du lịch nói chung và chính sách thu hút nhân lực du lịch nói riêng của tỉnh chưa được nghiên cứu và ban hành kịp thời.