NAM HIỆN NAY VÀ PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.1. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hiện nay về bãi nhiệm đại biểu dân cử nhiệm đại biểu dân cử
Kể từ khi được ghi nhận trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta - Hiến pháp năm 1946, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử, pháp luật Việt Nam luôn có sự nhất quán và phát triển ngày càng cụ thể hơn cả về chủ thể và phương thức thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử. Thế nhưng, nhìn nhận một cách khách quan, tổng thể, các quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay về bãi nhiệm đại biểu dân cử vẫn còn bộc lộ nhiều thiếu sót và hạn chế, cụ thể như sau:
Thứ nhất, Hiến pháp và các văn bản pháp luật hiện nay chưa có quy định nêu rõ tiêu chí để xác định mức độ tín nhiệm đối với đại biểu dân cử, xác định đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Hiến pháp năm 2013 và các luật liên quan hiện nay đều quy định đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND sẽ bị bãi nhiệm nếu “không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân”. Quy định là như vậy, nhưng để thực hiện lại gặp rất nhiều khó khăn vì những vấn đề được đặt ra: Thế nào là không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân? Làm thế nào, tiêu chí nào để chứng minh được đại biểu còn hay không còn xứng đáng với sự tín nhiệm? Bởi lẽ, pháp luật hiện hành vẫn chưa có văn bản nào giải thích rõ về những vấn đề được đặt ra này, cụ thể:
Một là, hệ thống văn bản pháp luật về chế độ bãi nhiệm không tồn tại bất cứ quy định giải thích nội dung “đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND ... không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân” là như thế nào, đồng thời cũng không đặt ra các tiêu chí để xác định mức độ tín nhiệm đối với đại biểu dân cử trong suốt nhiệm kỳ. Một đại biểu dân cử khi đã vượt qua được tất cả các điều kiện đầu vào, từ hoạt động lấy ý kiến cử tri nơi công tác và nơi cư trú, đến hiệp thương giới thiệu người ứng cử đại biểu dân cử, được sự tín nhiệm của cử tri thông qua các phiếu bầu và đã thực sự là một đại biểu dân cử thì trong nhiệm kỳ đó, người đại biểu đã có những hình vi gì, sai phạm đến mức độ nào để bị cử tri hoặc cơ quan dân cử đưa ra bãi nhiệm thì vẫn chưa được bất kỳ văn bản nào đề cập. Hiện nay, pháp luật chỉ mới quy định về các tiêu chuẩn đối với đại biểu dân cử, cụ thể như sau:
Khoản 1 Điều 22 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định đại biểu Quốc hội phải là những người:
“1. Trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp, phấn đấu thực hiện công cuộc đổi mới, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
1a. Có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam.51
2. Có phẩm chất đạo đức tốt, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư, gương mẫu chấp hành pháp luật; có bản lĩnh, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền và các hành vi vi phạm pháp luật khác.
3. Có trình độ văn hóa, chuyên môn, có đủ năng lực, sức khỏe, kinh nghiệm công tác và uy tín để thực hiện nhiệm vụ đại biểu Quốc hội.
4. Liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến của Nhân dân, được Nhân dân tín nhiệm.
5. Có điều kiện tham gia các hoạt động của Quốc hội.”
Tương tự, Điều 7 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định một đại biểu HĐND phải đạt các tiêu chuẩn như tác giả đã nêu tại mục 1.3.1.1 trong chương 1 của luận văn.
Bên cạnh những tiêu chuẩn đã được quy định tại hai luật nêu trên, tiêu chuẩn để trở thành đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND còn được quy định trong các văn bản hướng dẫn của Ban Tổ chức Trung ương. Chẳng hạn, đối với đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026, Ban Tổ chức Trung ương đã ban hành Hướng dẫn số 36-HD/BTCTW ngày 20/01/2021 về công tác nhân sự đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021 - 2026. Như với trường hợp của đại biểu Quốc hội, ngoài các tiêu chuẩn chung được quy định tại Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Hướng dẫn số 36-HD/BTCTW quy định người ứng cử đại biểu Quốc hội phải đáp ứng những yêu cầu:52
“Người ứng cử đại biểu Quốc hội đang công tác tại cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước ngoài đảm bảo các tiêu chuẩn chung còn phải là cán bộ, công chức, viên chức, người lao động tiêu biểu, xuất sắc; có quan điểm, lập trường chính trị vững vàng; có năng lực phân tích, hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, có chuyên môn, kinh nghiệm thực tiễn phù hợp với vị trí dự kiến; thể hiện trách nhiệm nêu gương của cán bộ, đảng viên, không vi phạm quy định về những điều đảng viên, cán bộ, công chức, viên
51
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức quốc hội số 57/2014/QH13.
52
Mục 2.2 Hướng dẫn 36-HD/BTCTW ngày 20/01/2021 của Ban Tổ chức Trung ương về công tác nhân sự đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021 - 2026.
chức không được làm. Không giới thiệu và đưa vào danh sách ứng cử người có biểu hiện cơ hội chính trị, tham vọng quyền lực; có tư tưởng cục bộ, bảo thủ, trì trệ; đang bị thanh tra, kiểm tra dấu hiệu vi phạm; người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra vụ, việc tham nhũng, lãng phí, mất đoàn kết; những người vi phạm Quy định số 126-QĐ/TW ngày 28/02/2018 của Bộ Chính trị hoặc có vấn đề về chính trị chưa được kết luận. ...”
Có thể thấy, điều kiện, tiêu chuẩn để trở thành một đại biểu dân cử đã được quy định rất rõ ràng và chi tiết. Tuy nhiên, những điều kiện nêu trên liệu có được áp dụng làm chuẩn mực để duy trì sự tín nhiệm của cử tri đối với đại biểu dân cử trong suốt nhiệm kỳ hay không thì nhận thấy vẫn cần có sự khẳng định từ một quy định pháp luật cụ thể.
Hai là, pháp luật hiện hành chưa có văn bản quy định, hướng dẫn về việc đánh giá, xếp loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp. Theo tác giả, hoạt động đánh giá chất lượng đại biểu cũng có ý nghĩa trong việc tạo một cơ sở để cử tri có thể xem xét lại sự tín nhiệm của mình đối những đại biểu hoạt động không hiệu quả như cử tri kỳ vọng. Tuy nhiên, việc đánh giá, xếp loại mức độ hoàn thành nhiệm vụ đối với đại biểu trên thực tế chưa được thống nhất thực hiện đối với đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp trong cả nước vì có những địa phương đã ban hành và thực hiện theo quy chế, các tiêu chí riêng để đánh giá, xếp loại đại biểu hàng năm, nhưng cũng có địa phương chưa thực hiện được hoạt động này. Từ đây, cử tri đã bị thiếu đi một cơ sở mang tính đồng bộ để chứng minh với cơ quan có thẩm quyền quyết định việc đưa ra bãi nhiệm rằng đại biểu đó đã không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của cử tri vì năng lực, khả năng hoạt động của mình.
Từ những thiếu sót này của pháp luật nước ta hiện nay, việc thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri trên thực tế sẽ khó khăn hơn nhiều bởi cử tri không có căn cứ, cơ sở chắc chắn nào để xác định được trong trường hợp cụ thể nào thì mình mới có thể thực hiện được quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử. Hơn nữa, điều này còn dễ dẫn đến việc áp dụng pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử của các chủ thể có quyền mang tính tùy nghi, cảm tính, hệ quả theo đó là những nội dung tiến bộ và mục đích của chế độ bãi nhiệm đại biểu dân cử sẽ không thể đạt được trên thực tế.
Thứ hai, pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử chưa có sự phân định về thẩm quyền bãi nhiệm giữa cử tri và cơ quan dân cử. Hiện nay, việc trao cho hai
nhiệm đại biểu dân cử không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân có thể đánh giá mà một quy định hợp lý, phù hợp. Bởi lẽ, “có những đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND không còn xứng đáng vì vi phạm pháp luật, bị kỷ luật nhưng cử tri không nắm được, không đề nghị; ngược lại có những đại biểu không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân nhưng Quốc hội, HĐND không nắm được, qua giám sát, theo dõi hoặc biết rõ năng lực, phẩm chất của những người đại biểu này từ thực tiễn công tác, nhân dân có ý kiến đề nghị thì có thể để cử tri bãi miễn hoặc Quốc hội, HĐND bãi miễn”53
. Đây là quy định vừa phù hợp với thực tiễn, vừa linh hoạt khi thực hiện quy trình bãi nhiệm, đem lại hiệu quả trong việc không “bỏ lọt”
đại biểu dân cử nào có sai phạm. Tuy nhiên, có một vấn đề cần được làm rõ chính là: trường hợp nào thì tiến hành bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu dân cử tại nghị trường, trường hợp nào thì phải đưa ra toàn thể cử tri nơi bầu ra đại biểu bãi nhiệm? Luật Tổ chức quốc hội năm 2014 quy định UBTVQH có thẩm quyền quyết định cử tri hay Quốc hội bãi nhiệm trong trường hợp bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định thẩm quyền này thuộc về Thường trực HĐND. Nhưng xuất phát từ vấn đề là không có văn bản pháp luật phân định thẩm quyền bãi nhiệm giữa cơ quan dân cử và cử tri nên đây vẫn là một câu hỏi lớn được đặt ra đối với các nhà lập pháp. Trách nhiệm của UBTVQH và Thường trực HĐND các cấp sẽ trở nên khó khăn hơn bởi khi có sự tranh chấp về thẩm quyền, quyết định chủ thể có quyền nào tiến hành bãi nhiệm cần phải đảm bảo hiệu quả trong việc thực hiện chế định bãi nhiệm, đồng thời không trái với những nguyên tắc luật định. Nếu lựa chọn không đúng thì rất dễ xảy ra tình huống không công bằng, gây mất đoàn kết và hơn nữa là đánh mất đi niềm tin của nhân dân đối với chính các cơ quan này. Đồng thời, đây là hạn chế có khả năng khiến cho trách nhiệm của UBTVQH và Thường trực HĐND bị lợi dụng để sử dụng một cách tùy tiện và hệ quả chính là sự kìm hãm cử tri thực hiện quyền trực tiếp bãi nhiệm đại biểu dân cử của mình, bởi “trên thực tế, qua nhiều khóa Quốc hội và nhiều nhiệm kỳ HĐND gần đây, hầu như chưa có trường hợp nào giao cho cử tri bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu, nghĩa là chưa có tiền lệ”54
.
Ba là, theo quy định của pháp luật hiện hành, cử tri không có quyền trực tiếp đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử. Như đã trình bày trong chương 1, chủ thể
53
Nguyễn Văn Mạnh, tlđd(11), tr.44.
54
“Để cử tri bãi nhiệm đại biểu không xứng đáng”,
có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu Quốc hội là Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam, Ủy ban MTTQ tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chủ thể có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu HĐND các cấp là Ủy ban MTTQ Việt Nam cùng cấp. Vậy, mặc dù là chủ thể có quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử và đây là một quyền hiến định, thế nhưng quyền đề nghị tiến hành một cuộc bãi nhiệm lại không nằm trong tay cử tri mà được giao cho tổ chức chính trị - xã hội là MTTQ Việt Nam thực hiện. Có thể lý giải ở một khía cạnh rằng, MTTQ Việt Nam tuy không trực tiếp bầu ra đại biểu nhưng lại là cơ quan giới thiệu những đại biểu ấy cho cử tri bầu chọn và một trong những nhiệm vụ của MTTQ Việt Nam sau mỗi cuộc bầu cử là giám sát hoạt động của các đại biểu dân cử55. Do đó, quy định MTTQ Việt Nam có quyền“thay mặt” cử tri đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử cũng là hợp lý. Tuy nhiên, việc cử tri mất đi quyền trực tiếp đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử lại phần nào làm hạn chế đi khả năng thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri trên thực tế.
Nhìn lại quy định của Hiến pháp năm 1946, cử tri nước ta “đã từng”có quyền yêu cầu bãi nhiệm một nghị viên bởi nếu có một phần tư tổng số cử tri tỉnh hay thành phố đã bầu ra nghị viên đó yêu cầu, Nghị viện phải xem xét bãi nhiệm nghị viên đó. Và gần đây nhất là Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, cử tri cũng được ghi nhận là có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu Quốc hội mà mình bầu ra56
. Như vậy so với các quy định pháp luật trước đây, quy định pháp luật nước ta hiện hành đối với việc cử tri không có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu có thể thấy là một bước thụt lùi, bởi lẽ, một trong những lý do để bãi nhiệm được xếp vào một trong những hình thức của dân chủ trực tiếp chính là sự tham gia của nhân dân trong quá trình thực hiện. Việc cắt đi quyền đề nghị bãi nhiệm của cử tri và chỉ để lại quyền này cho tổ chức chính trị - xã hội thực hiện, rồi sau đó việc có đưa ra cử tri bãi nhiệm hay không cũng nằm trong sự quyết định của các cơ quan đại diện, điều này dường như đang làm cho một công cụ để thực hiện dân chủ trực tiếp của nhân dân chỉ còn mang tính dân chủ đại diện.
55
Điều 26 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định:
“1. Đối tượng giám sát của MTTQ Việt Nam là cơ quan nhà nước, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức.
2. Nội dung giám sát của MTTQ Việt Nam là việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân, quyền và trách nhiệm của MTTQ Việt Nam.”
56
Điều 56 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định: “UBTVQH quyết định việc đưa ra Quốc hội bãi nhiệm hoặc cử tri nơi bầu ra đại biểu bãi nhiệm đại biểu Quốc hội theo đề nghị của … cử tri nơi bầu ra đại biểu Quốc hội đó”.
Bên cạnh đó, quy trình hình thành đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử của Ủy ban MTTQ hiện nay là một nội dung không chịu sự điều chỉnh của luật mà do các văn bản nội của MTTQ Việt Nam quy định. Tuy nhiên, bãi nhiệm là một chế định quan trọng, là một trong những hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp của một nhà nước dân chủ, do đó không thể chỉ quy định một cách chủ quan mang tính nội bộ của một tổ chức chính trị - xã hội, dù cho tổ chức đó có vai trò “đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân”57
đi chăng nữa thì tính pháp lý cũng không đủ để có thể quy định một quy trình quan trọng như hoạt động bãi nhiệm.
Bốn là, UBTVQH vẫn chưa ban hành văn bản quy định cụ thể về thủ tục bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri. Hiện nay, quy trình cử tri bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu Quốc hội vẫn còn là một ẩn số, mặc dù nhiệm vụ này đã được Luật Tổ