Thứ nhất, xây dựng cơ sở để xác định đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND thế nào là “không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân”. Như đã phân tích, hiện nay vẫn còn có sự áp dụng nhập nhằng giữa quy định về bãi nhiệm đại biểu dân cử với quy định cho thôi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử. Một trong những nguyên nhân chính của thực trạng này là do chưa có cơ sở để cử tri và cơ quan dân cử kết luận một đại biểu đã không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân. Thực chất, hai từ “tín nhiệm” vốn đã mang tính chủ quan, nhưng vì thế mà chúng ta cần phải có những giải pháp để có thể hạn chế được tối đa sự áp dụng một cách tùy nghi những quy định này của các chủ thể có thẩm quyền. Theo tác giả, cần đặt ra những tiêu chuẩn để cử tri và cơ quan dân cử có thể đánh giá và nhận xét đại biểu, để từ đây, khi đưa ra yêu cầu bãi nhiệm, cơ quan dân cử và cử tri sẽ có cơ sở xác đáng để lý giải vì sao lại không còn tín nhiệm đối với đại biểu đó nữa, các nhóm lợi ích trong xã hội sẽ không thể lợi dụng chế định bãi nhiệm để gây ảnh hưởng đến các đại biểu dân cử vì lý do chính trị, thù địch hay chống đối. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền quyết định việc đưa đại biểu ra bãi nhiệm sẽ không thể “từ chối” những trường hợp xứng đáng bị bãi nhiệm. Theo đó, các giải pháp được tác giả đề xuất để khắc phục thực trạng này là:
Một là, quy định cụ thể, rõ ràng hơn cơ chế đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND để cử tri giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của các đại biểu. Theo đó, cần quy định một cách cụ thể, thống nhất các nội dung về cơ chế đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp hằng năm, giải quyết tình trạng mỗi địa phương có một tiêu chí riêng như hiện nay, trong đó chú trọng vào các khía cạnh sau: (1) Đại biểu phải bảo đảm tính chất đại diện xuyên suốt trong các hoạt động của Quốc hội, HĐND; tham gia xây dựng, tổ chức, triển khai thực hiện các chức năng lập hiến, lập pháp (đối với đại biểu Quốc hội), giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, địa
phương; (2) Hoạt động của đại biểu phải hướng tới phản ánh và bảo vệ ý chí, nguyện vọng của cử tri và nhân dân, xem đây là kim chỉ nam xuyên suốt hoạt động của mình; (3) Đại biểu phải có kỹ năng, năng lực phân tích, phản biện, hoạch định chính sách; lựa chọn những vấn đề đưa ra bàn thảo tại nghị trường, phản ánh với Quốc hội, HĐND về những vấn đề bức xúc của đời sống xã hội, về những chính sách, về phát triển kinh tế - xã hội, tháo gỡ khó khăn trong phát triển kinh tế, dịch vụ,... Trong quá trình đánh giá cần thể hiện được vai trò của Trưởng, Phó đoàn đại biểu Quốc hội (đối với đại biểu Quốc hội), Ủy ban MTTQ Việt Nam các cấp và cơ quan có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức đồng thời là đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND.
Đồng thời, đối với bản thân các đại biểu dân cử, khi báo cáo kết quả hoạt động hằng năm cần phải thống kê đại biểu đã làm được những gì và lượng hóa kết quả ra bao nhiêu phần trăm so với chương trình hành động đã nêu đầu nhiệm kỳ. Có như vậy, cử tri mới có cơ sở rõ ràng để đánh giá, xác định được những đại biểu không đáp ứng yêu cầu về năng lực, trách nhiệm, vì “ngại va chạm” mà chọn cách
“yên vị” trong suốt nhiệm kỳ của mình. Đây cũng sẽ là một trong những dẫn chứng xác thực để cử tri hay cơ quan dân cử đưa ra khi yêu cầu bãi nhiệm một đại biểu không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân.
Hai là, áp dụng các quy định về tiêu chuẩn của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND để làm cơ sở cho việc duy trì sự tín nhiệm của nhân dân đối với đại biểu trong nhiệm kỳ đại biểu. Các điều kiện, tiêu chuẩn để trở thành đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND hiện nay đã được pháp luật quy định rõ ràng, cụ thể. Sự tín nhiệm ban đầu của cử tri khi bầu chọn ra các đại biểu cũng là do trước tiên họ đã đạt được những điều kiện, tiêu chuẩn được đặt ra này. Do đó, sẽ là một sự hợp lý khi ghi nhận một cách chính thức các quy định này để làm một trong các cơ sở cho việc duy trì sự tín nhiệm của nhân dân đối với đại biểu trong suốt nhiệm kỳ đại biểu. Một mặt, chúng ta vừa có thể trực tiếp áp dụng các điều kiện “đầu vào” của đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND để giám sát các đại biểu, mặt khác, đây cũng sẽ là một trong những cơ sở xác đáng để đưa ra khi cử tri hay cơ quan dân cử yêu cầu bãi nhiệm một đại biểu dân cử.
Thứ hai, xác định hợp lý chủ thể có thẩm quyền bãi nhiệm trong những trường hợp cụ thể. Như đã phân tích, các luật hiện nay chưa có sự phân định về thẩm quyền bãi nhiệm giữa Quốc hội, HĐND với cử tri, một điều có thể dẫn đến nguy cơ lạm quyền, hạn chế việc thực hiện quyền hiến định của cử tri trên thực tế.
Vì vậy, cần thiết phải xác định các trường hợp nào sẽ do cơ quan dân cử thực hiện bãi nhiệm, trường hợp nào do cử tri thực hiện bãi nhiệm.
Theo đó, với tình hình kinh tế - xã hội ở nước ta hiện nay, vẫn nên ưu tiên và tập trung để Quốc hội và HĐND thực hiện bỏ phiếu bãi nhiệm, bởi nhìn nhận một cách tổng thể, việc tổ chức cho cử tri trực tiếp bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu trong bối cảnh hiện nay sẽ rất phức tạp và tốn kém. Những trường hợp tổ chức để cử tri trực tiếp bỏ phiếu bãi nhiệm nên quy định trong điều kiện, hoàn cảnh đặc biệt như: có đại đa số cử tri nơi đại biểu ứng cử đề nghị được trực tiếp bỏ phiếu bãi nhiệm; việc tổ chức cho đại biểu bỏ phiếu bãi nhiệm tại nghị trường sẽ không bảo đảm khách quan, trung thực75. Với giải pháp như vậy, có thể khắc phục được một số hạn chế đang còn tồn tại đã được đề cập: Một là, tránh tình trạng lạm quyền, áp dụng pháp luật một cách tùy nghi của các chủ thể, khiến cho quyền lực của cử tri vì thế mà “thu hẹp”
một cách đáng kể, không thể thực hiện quyền lực bãi nhiệm đại biểu dân cử của mình. Hai là, giúp cho UBTVQH và Thường trực HĐND không còn “lúng túng” khi xác định chủ thể có thẩm quyền bãi nhiệm trong các trường hợp cụ thể. Ba là, từng bước để cử tri “làm quen” với việc thực hiện chế định bãi nhiệm bởi như đã đề cập, cử tri nước ta chưa từng có tiền lệ thực hiện bãi nhiệm đại biểu dân cử.
Thứ ba, quy định rõ chủ thể có quyền đề nghị bãi nhiệm và thủ tục đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử. Như đã phân tích, vấn đề chủ thể có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử hiện nay vẫn có những hạn chế. Vì vậy, cần có những quy định để khắc phục những hạn chế này, cụ thể:
Một là, ghi nhận quyền đề nghị bãi nhiệm của cử tri. Hiện nay, pháp luật không quy định cử tri có quyền trực tiếp đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử nhưng theo tác giả, đây là một trong những quy định quan trọng của việc thực hiện dân chủ trực tiếp và cũng giống như thông lệ của nhiều quốc gia trên thế giới có áp dụng chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử, khi một cuộc bãi nhiệm thường sẽ do các cử tri khởi xướng. Vì vậy, vẫn cần quy định cử tri có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử như Hiến pháp năm 1946 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 đã từng ghi nhận.
Hai là, tiếp tục thực hiện và cụ thể hóa bằng các quy định pháp luật quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND của Ủy ban MTTQ Việt Nam các cấp. Bên cạnh ghi nhận quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri,
75
Nguyễn Xuân Diên, “Để cử tri bãi nhiệm đại biểu không xứng đáng”, https://daibieunhandan.vn/de-cu-tri-
quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND của MTTQ Việt Nam các cấp theo tác giả vẫn nên được duy trì theo như quy định của pháp luật hiện hành. Bởi lẽ, trong bối cảnh cử tri nước ta chưa có sự quan tâm và nhận thức cao về quyền lực nhân dân cũng như chế định bãi nhiệm dân cử nói riêng, điều kiện để thực hiện dân chủ trực tiếp cũng còn nhiều hạn chế thì không phải trong trường hợp nào cử tri cũng sẽ thực hiện việc khởi xướng một cuộc bãi nhiệm. Vì vậy, trong những trường hợp cử tri không thực hiện hoặc không thể thực hiện được quyền yêu cầu bãi nhiệm của mình, MTTQ Việt Nam với vai trò là một tổ chức chính trị - xã hội “đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân”76
, có nhiệm vụ là giám sát hoạt động của đại biểu dân cử sẽ đảm bảo kịp thời “thay mặt”
nhân dân yêu cầu UBTVQH, Thường trực HĐND bãi nhiệm để đưa ra khỏi hệ thống dân cử những đại biểu không còn xứng đáng với niềm tin của nhân dân.
Tuy nhiên, cần phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh việc MTTQ Việt Nam các cấp tổ chức thực hiện quy trình đề nghị bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND. Hoạt động bãi nhiệm đại biểu dân cử - những người
“đại diện” cho nhân dân thì cần phải công khai cho toàn dân được biết, quy trình, thủ tục tiến hành cũng cần phải công khai để nhân dân giám sát bởi bãi nhiệm là một chế định quan trọng, là một trong những hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp của một nhà nước dân chủ, do đó không thể chỉ sử dụng các quy mang tính nội bộ của một tổ chức chính trị - xã hội như hiện nay.
Thứ tư, ban hành văn bản quy định về thủ tục bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri. Hiện nay, trình tự, thủ tục để cử tri bãi nhiệm đại biểu dân cử do mình bầu ra vẫn chưa được quy định. Điều này đã tạo ra một khoảng cách rất lớn giữa quy định pháp luật với đời sống xã hội, mà một minh chứng rõ ràng nhất là ở thời điểm hiện tại, nước ta chưa có tiền lệ cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội hay đại biểu HĐND. Vậy nên, trách nhiệm của UBTVQH là xây dựng một văn bản thống nhất hướng dẫn trình tự, thủ tục để cử tri thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND.
Theo tác giả, nên kế thừa và phát triển các quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1981 cũng như Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 về vấn đề này, bởi như đã phân tích, những quy định trong các văn bản này tương đối chi tiết và hoàn chỉnh về thủ tục cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND, tuy
76
nhiên cần có những điều chỉnh để phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, có thể áp dụng một số quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015 bởi mặc dù hoạt động bầu cử và hoạt động cử tri bãi nhiệm đại biểu dân cử tuy có tính chất hoàn toàn khác biệt nhau nhưng ở một số giai đoạn thì có cách thức thực hiện tương tự nhau, đó là đều phải tổ chức cho cử tri bỏ phiếu. Trên cơ sở các văn bản đã nêu, tác giả đề xuất một số nội dung khi quy định về thủ tục cử tri bãi nhiệm đại biểu dân cử như sau:
Một là, về thủ tục đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri: Khi pháp luật nước ta có sự ghi nhận về quyền đề nghị bãi nhiệm dân cử của cử tri thì theo đó cũng cần có các quy định cụ thể hóa để triển khai thực hiện. Từ thực tiễn của các nước cho thấy, cách thức phổ biến để cử tri khởi xướng giai đoạn này chính là vận động số lượng chữ ký của cử tri. Vì vậy, cần quy định về số lượng cử tri cần thiết để đề nghị bãi nhiệm có thể có hiệu lực. Số lượng chữ ký của cử tri được yêu cầu cần phải hợp lý, vừa đảm bảo cho cử tri có thể thu thập được số lượng chữ ký cần thiết trên thực tế, vừa đảm bảo thể hiện được “sức nặng” của chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử khi số lượng cử tri đề nghị không quá thấp. Cử tri được xác định là công dân đáp ứng đầy đủ các điều kiện theo quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015 và cũng chính là những cử tri ở đơn vị bầu cử đã bỏ phiếu bầu ra đại biểu đó ở đầu nhiệm kỳ. Cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận và xem xét đề nghị bãi nhiệm đại biểu dân cử của tri vẫn là UBTVQH và Thường trực HĐND các cấp như quy định hiện nay.
Ngoài ra, cần lưu ý quy định về thời hạn tối thiểu giữa các lần đề nghị bãi nhiệm. Để đảm bảo cử tri có thể kịp thời bãi nhiệm nếu đại biểu có sai phạm, quy định thời hạn của lần đề nghị bãi nhiệm sau nên cách lần đề nghị bãi nhiệm trước tối thiểu là mười hai tháng. Đồng thời, có thể áp dụng quy định một đại biểu sẽ không bị đề nghị bãi nhiệm quá hai lần trong một nhiệm kỳ nhằm giúp cho các đại biểu có được tâm lý tốt trong quá trình công tác, cũng như tránh việc các nhóm chủ thể lợi dụng quyền đề nghị bãi nhiệm của cử tri để quấy rối, gây ảnh hưởng đến hoạt động ổn định của đại biểu và cơ quan dân cử, cũng như an ninh chính trị - xã hội nước ta nói chung. Bên cạnh đó, đại biểu giữ chức vụ dưới một năm cũng sẽ không bị bãi nhiệm để đảm bảo cho các đại biểu dân cử có đủ thời gian để chứng minh năng lực bản thân trước cử tri và nhân dân.
Hai là, về chủ thể có quyền ấn định và công bố ngày bỏ phiếu bãi nhiệm, có thể quy định theo như cách thức của Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005. Theo đó, UBTVQH sẽ ấn định và công bố ngày bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND cấp tỉnh. Thường trực HĐND cấp tỉnh ấn định và công bố ngày bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu HĐND cấp huyện và cấp xã. Ngày bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND nên tiếp tục được quy định là ngày chủ nhật.
Ba là, về tổ chức phụ trách bỏ phiếu bãi nhiệm:
+ Đối với trường hợp cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội: Trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1981 về vấn đề này, có thể quy định giao cho UBND cấp tỉnh thành lập Ban tổ chức bãi nhiệm gồm Trưởng ban, Phó Trưởng ban, Thư ký và các Ủy viên là các đại diện của UBND, Ủy ban MTTQ Việt Nam cấp tỉnh và một số tổ chức chính trị - xã hội cấp tỉnh để phụ trách việc tổ chức bãi nhiệm đại biểu Quốc hội.
UBND cấp xã sau khi được sự thống nhất của Thường trực HĐND, Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam cùng cấp và Thường trực HĐND cấp trên trực tiếp sẽ thành lập tại mỗi khu vực bỏ phiếu một tổ công tác bãi nhiệm gồm Tổ trưởng, Thư