2017 – 2019
2.3.2 Những hạn chế
Luật NSNN 2015, có hiệu lực thi hành từ 2017 đã thể chế hóa công tác lập kế hoạch tài chính trung hạn với các quy định về khung kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm theo phương thức cuốn chiếu. Thông qua các dự báo về kinh tế vĩ mô, các chính sách NS quan trọng, dự báo thu – chi và cơ cấu thu – chi NSNN… kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn xác định các nguyên tắc cân đối NSNN và thứ tự ưu tiên trong phân bổ nguồn lực cũng như trần chi tiêu cho các lĩnh vực. Đây là những căn cứ quan trọng làm định hướng cho công tác lập dự toán NSĐP hàng năm.
Tỉnh Tiền Giang là một trong những tỉnh chưa tự cân đối NS, do đó dự toán về chi NS còn dựa vào NSTW bổ sung, chưa chủ động hơn trong việc lập dự toán.
Trước những khó khăn, bất cập nhưng trong thời gian qua chi thường xuyên NSĐP tại Tỉnh Tiền Giang đã thu được những kết quả nhất định, đáp ứng được yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, tài chính trong tình hình mới.
Bên cạnh những mặt đạt được, công tác quản lý chi thường xuyên NSĐP tại STC còn tồn tại những hạn chế nhất định như sau:
Thứ nhất, hạn chế trong công tác xây dựng định mức chi:
Việc phân bổ dự toán chi thường xuyên dựa theo định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên cho các đơn vị, ĐP trong suốt thời kỳ ổn định NS (thường từ 03-05 năm) nên sẽ không phù hợp đối với những năm cuối thời kỳ ổn định do giá cả thị trường các loại hàng hóa, dịch vụ hàng năm luôn biến động tăng, dẫn đến nhu cầu chi hoạt động tăng theo nhưng định mức vẫn ổn định. Ngoài ra hàng năm các đơn vị còn phải tiết kiệm thêm chi thường xuyên để tạo nguồn thực hiện cải cách tiền lương, từ đó gây khó khăn hơn trong việc chi hoạt động tại các đơn vị và ĐP.
Một số chính sách, chế độ do TW quy định tăng chi trong thời kỳ ổn định NS nhưng không được TW bổ sung kinh phí như: tăng mức lương cơ sở, chi tinh giản biên chế, công tác phòng chống dịch bệnh,… nên ĐP gặp khó khăn trong cân đối NS.
Việc phân cấp quản lý chi NSNN cho các cấp ở ĐP chưa phù hợp với khả năng và điều kiện cụ thể của ĐP (tập trung quản lý nhiều ở ngân sách cấp tỉnh, chưa phát huy tốt tính năng sáng tạo, tự chủ và tính chịu trách nhiệm của từng địa phương)...
- Thứ hai, định mức phân bổ ngân sách và quy trình lập dự toán:
Định mức phân bổ tiền lương theo hệ số hiện nay chưa khuyến khích, tạo động lực cho cán bộ, công chức, viên chức phát huy tối đa khả năng của mình, chưa thu hút được người tài trong công tác quản lý hành chính. Một số định mức phân bổ dự toán chưa phù hợp với thực tiễn, dẫn đến trong quá trình chấp hành dự toán các ĐVSDNS gặp nhiều khó khăn, nhiều nội dung chi chưa thể hiện được vào định mức phân bổ NS như chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định... những nội dung này thường chỉ giải quyết được trong quá trình thực hiện dự toán trên cơ sở khả năng tăng thu của NS.
Quy trình lập dự toán, xét duyệt, quyết định NS còn nhiều bất cập. Việc xây dựng dự toán được bắt đầu từ cơ sở, trình tự lập và trách nhiệm của mỗi cấp chưa rõ ràng, do đó thường không đảm bảo theo yêu cầu, chậm, phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp, một trình tự. Hơn nữa, quỹ thời gian lập NS, xem xét quyết định NS là rất ngắn nên không đủ đảm bảo quyền dân chủ và chất lượng của dự toán NS, lại mang tính áp đặt nên gây khó khăn cho việc lập dự toán NS chủ động tích cực. Cơ sở tính toán các khoản chi NS chưa có căn cứ khoa học vững chắc. Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu thiếu và chưa đồng bộ.
Việc xét duyệt, quyết định NS của HĐND còn mang tính hình thức, chưa có thực quyền. Quyết định dự toán và phân bổ NS còn trùng lắp, chồng chéo và mang tính hình thức. Tính trùng lắp và chồng chéo thể hiện rất rõ khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN là đã bao gồm cả NSTW và NSĐP. Trong khi đó, theo Luật tổ chức HĐND và UBND thì HĐND quyết định dự toán NSĐP. Quốc hội quyết định dự toán NSNN nên NS phải được lập từ dưới lên (xã lên huyện, huyện lên tỉnh, tỉnh lên trung ương) và khi giao nhiệm vụ thu, chi lại theo chiều ngược lại nên đây là một quy trình hết sức khó khăn, phức tạp, dẫn tới tình trạng dự toán NS giao cho các đơn vị NS cấp dưới không bảo đảm về chất lượng cũng như thời gian theo quy định.
Quy trình NSĐP phức tạp, rườm rà và việc chấp hành còn hạn chế. Nhìn chung, quy trình NSĐP là phức tạp, dàn trải qua nhiều khâu với nhiều thủ tục hành chính nên không chỉ mất thời gian của các cơ quan, đơn vị thụ hưởng NS mà còn ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động chấp hành của các cơ quan nhà nước.
Mặc dù, HĐND các cấp được luật giao thẩm quyền quyết định NSĐP, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành NS có hiệu quả. UBND các cấp chấp hành NSĐP thường rất bị động, vì NS hầu hết các tỉnh là thu không đủ chi, phải nhờ TW trợ cấp. Trong khi đó, việc trợ cấp của NSTW cho ĐP lại tuỳ thuộc vào nguồn thu và cân đối chung.
Tính phổ biến của NSĐP là đầu năm thu ít, chi nhiều; thu chi không cập nhật, trong khi chưa có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan Tài chính, Thuế, Kho bạc, Ngân hàng, dẫn đến việc điều hành NSĐP có nơi, có lúc bị động và trong tình trạng "căng thẳng". Một số ĐP chưa tích cực khai thác nguồn thu để đảm bảo chi, chưa phát huy thế mạnh và tiềm năng của ĐP, chưa đầu tư vào sản xuất để khai thác tạo nguồn thu lâu dài, dựa vào vay nợ quá lớn.
Thiếu những tiêu chuẩn định mức chi NS thống nhất nên dẫn đến tình trạng ĐP thu nhiều, chi nhiều; ngược lại thu ít, chi ít. Hoạt động của chính quyền cùng cấp là như nhau, nhưng nguồn trang trải là khác nhau, gây ra mất công bằng: nơi chi tiêu cao, nơi không có chi cho cùng một mục tiêu, một công việc.
Chất lượng dự toán chưa cao, vẫn còn mang tính hình thức nhiều. Hạn chế lớn nhất ở đây là quá trình xây dựng dự toán của các ĐVSDNS thường không đảm bảo về căn cứ, nội dung, phương pháp mà luôn tìm mọi cách để nâng cao dự toán chi, nhiều khi còn không quan tâm đến nhiệm vụ chi được giao. Thuyết minh dự toán chưa thật sự sát với thực tế nhu cầu.
Việc chấp hành dự toán chi thường xuyên ở các cơ quan, đơn vị, địa phương vẫn còn tình trạng lãnh phí trong chi thường xuyên, thể hiện ở việc mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc... chưa đúng tiêu chuẩn, định mức; việc chi tổ chức lễ hội, ngày kỷ niệm còn mang tính phô trương, hình thức gây tốn kém cho NS.
Thứ ba, quy trình xem xét và phê duyệt quyết toán NS hiện cũng còn khá phức tạp, phiền phức, vì quá nhiều hệ thống cơ quan khác nhau trên cùng một việc, quá
nhiều mối quan hệ, dẫn đến rất chậm về thời gian. Cơ quan Kho bạc kiểm soát chi; cơ quan tài chính duyệt quyết toán lại chồng lên cơ quan Kho bạc; trong khi hệ thống kiểm tra, thanh tra còn yếu. Cơ quan kiểm toán còn hạn chế về nhân lực và trình độ, chủ yếu kiểm toán tính tuân thủ, chưa kiểm toán tính hiệu quả của việc chi tiêu NS; hơn nữa, số lượng các khoản chi NS chưa được kiểm toán còn rất lớn nên chưa đủ cơ sở tin cậy để Quốc hội và HĐND phê duyệt quyết toán một cách chính xác. Chế độ trách nhiệm về sai, đúng trong chi tiêu của NS chưa rõ ràng, ít có trường hợp phải xuất toán trả lại NS khi chi tiêu sai luật, sai chế độ, sai chính sách và chỉ dừng lại ở rút kinh nghiệm.
Công tác quyết toán chi thường xuyên các đơn vị lập báo cáo quyết toán chưa theo quy định về thời gian, hệ thống biểu mẫu, chất lượng báo cáo chưa cao. Báo cáo quyết toán của một số đơn vị phải điều chỉnh, sửa lại dẫn đến tình trạng một số đơn vị còn chậm về thời gian khi nộp báo cáo quyết toán.
Công tác thanh tra, kiểm tra hiệu quả chưa cao, còn mang tính hình thức, nhiều trường hợp còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị còn sai phạm về tài chính.
Thứ tư, hệ thống chính sách chi NSNN chưa đầy đủ và cụ thể để làm căn cứ để quản lý chi ngân sách:
Hệ thống văn bản về kiểm soát chi, hệ thống văn bản về tiêu chuẩn định mức chi tiêu cho những lĩnh vực thống nhất vẫn còn thiếu. Hệ thống văn bản quy định cụ thể trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với những vi phạm trong quản lý NS như thanh quyết toán sai, chuẩn chi sai, hạch toán sai dẫn đến thất thoát NS, quy định mức và điều kiện hỗ trợ cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp hiện nay đang gặp khó khăn tạo ra sức ép lớn cho những người tổ chức thực hiện NS.
Thứ năm, mối quan hệ trong phân phối nguồn lực giữ TW, ĐP chưa hợp lý nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo của ĐP, góp phần quản lý chi có hiệu quả.
NSĐP thiếu nguồn lực và quyền hạn để thực hiện những trách nhiệm của mình, đồng thời ít có động cơ để làm việc có hiệu quả hơn.
Nhiều lĩnh vực TW ban hành chính sách sau khi giao dự toán nhưng không giao nguồn bổ sung cho NSĐP, làm cho ĐP lúng túng và bị động và thậm chí không
Thứ sáu, quản lý chi chưa thúc đẩy cải cách hành chính, chưa gắn với quản lý biên chế và sắp xếp bộ máy:
Hiện nay tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị chưa được hoàn thiện, một số bộ phận, lĩnh vực chưa phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ mới. Nhận thức, ý thức trách nhiệm của một số cấp ủy, tổ chức đảng chưa đầy đủ, toàn diện về tầm quan trọng, tính cấp thiết và những yêu cầu đổi mới, kiện toàn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, nhất là về những hạn chế, yếu kém đang tác động trực tiếp đến vai trò lãnh đạo, uy tín của Đảng và niềm tin của nhân dân.
Công tác quản lý tổ chức bộ máy và biên chế chưa chặt chẽ và chưa tập trung thống nhất vào một đầu mối. Trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành vẫn quy định về tổ chức bộ máy, biên chế; một số văn bản pháp luật về tổ chức còn nội dung chưa phù hợp.
Cơ chế, chính sách khuyến khích việc sắp xếp tinh gọn tổ chức, biên chế chưa phù hợp, thiếu mạnh mẽ. Việc phân bổ kinh phí thường xuyên theo biên chế chưa gắn với kết quả và hiệu quả hoạt động của các tổ chức, cơ quan, đơn vị là một trong những nguyên nhân làm tăng biên chế.
Trong thực tế gần như TW chi phối về biên chế và NSĐP được lập trên cơ sở biên chế TW giao và được quyết định trong NSNN, nếu ĐP do nhu cầu thực tế mà quyết định biên chế cao hơn mức TW thì phải lo NS đảm bảo. Điều này, làm cho ĐP rất lúng túng, trông chờ ỷ lại vào TW.
Biên chế được xác định chưa dựa trên định mức công việc một cách có căn cứ khoa học, còn dự vào kinh nghiệm chủ quan và mang nặng tính ước lệ. Một số cơ quan còn chồng chéo, trung lắp về chức năng nhiệm vụ, chưa tổ chức tốt mối quan hệ phối hợp với các cơ quan khác dẫn đến nhiều cơ quan sử dụng biên chế thực hiện những công việc đáng lý ra có thể sử dụng kết quả công việc đó do cơ quan khác cung cấp, tình trạng này dẫn đến lãng phí biên chế.
Tổ chức và hoạt động của các ĐVSNCL vẫn còn nhiều tồn tại, yếu kém và còn không ít những khó khăn, thách thức phải vượt qua. Nhiều văn bản pháp luật về ĐVSNCL chậm được ban hành hoặc chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung. Công tác đổi mới hệ thống tổ chức các ĐVSNCL còn chậm. Quy hoạch mạng lưới ĐVSNCL chủ yếu còn theo đơn vị hành chính, chưa chú trọng quy hoạch theo ngành, lĩnh vực,
đặc điểm vùng miền và nhu cầu thực tế. Hệ thống tổ chức các ĐVSN còn cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo; chất lượng, hiệu quả dịch vụ thấp. Chi tiêu NSNN cho các ĐVSNCL còn lớn, lãng phí. Cơ cấu đội ngũ cán bộ, viên chức chưa hợp lý, chất lượng chưa cao, năng suất lao động thấp; việc chuyển đổi từ phí sang giá và lộ trình điều chỉnh giá dịch vụ sự nghiệp công chưa kịp thời. Việc thực hiện xã hội hoá lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công còn chậm. Hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước còn hạn chế. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát và xử lý sai phạm trong hoạt động của ĐVSNCL còn bất cập.
Việc việc lập và giao dự toán chưa sát với thực tế tại một số đơn vị còn chưa xác định rõ cơ cấu nguồn thu và khả năng tự bảo đảm chi thường xuyên, để làm cơ sở xác định chính xác mức hỗ trợ của NSNN; cơ quan chủ quản chưa thẩm tra, đánh giá đầy đủ, nên đã xác định sai loại hình ĐVSN để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính.
Một số đơn vị lập dự toán thu, chi NSNN vẫn mang tâm lý khi lập dự toán thu chưa phản ánh hết các nguồn thu, hoặc lập dự toán với số thu thấp hơn số thực thu năm trước, nội dung chi cao hơn để được tăng hỗ trợ từ NSNN, lập dự toán chi cao hơn số quyết toán các năm trước liền kề nhưng không có thuyết minh và lý giải về nguyên nhân tăng...
- Thứ bảy, quy trình và thủ tục chi NSNN còn có kẽ hở, hình thức cấp phát chưa hợp lý:
Trong thời gian qua hệ thống văn bản trên lĩnh vực NSNN không ngừng được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện nhưng còn nhiều vấn đề phải tiếp tục được nghiên cứu điều chỉnh, các văn bản dưới luật còn thiếu, chưa đồng bộ, đôi khi còn chồng chéo, ban hành chậm so với yêu cầu.
Thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản còn khá rườm rà, phức tạp, chưa được cải cách theo hướng tinh giản hơn. Chủ đầu tư thiếu ý thức chủ động trong thực hiện nhiệm vụ.
- Thứ chín, cơ chế phối hợp trong quản lý, kiểm tra, kiểm soát chi NSNN chưa thống nhất:
Quy trình xem xét và phê duyệt quyết toán NS hiện cũng còn khá phức tạp, phiền phức, vì quá nhiều hệ thống cơ quan khác nhau trên cùng một việc, quá nhiều mối quan hệ, dẫn đến rất chậm về thời gian. Cơ quan Kho bạc kiểm soát chi; cơ quan tài chính duyệt quyết toán lại chồng lên cơ quan Kho bạc; trong khi hệ thống kiểm tra, thanh tra còn yếu. Cơ quan kiểm toán còn hạn chế về nhân lực và trình độ, chủ yếu kiểm toán tính tuân thủ, chưa kiểm toán tính hiệu quả của việc chi tiêu NS; hơn nữa, số lượng các khoản chi NS chưa được kiểm toán còn rất lớn nên chưa đủ cơ sở tin cậy để Quốc hội và HĐND phê duyệt quyết toán một cách chính xác. Chế độ trách nhiệm về sai, đúng trong chi tiêu của NS chưa rõ ràng, ít có trường hợp phải xuất toán trả lại NS khi chi tiêu sai luật, sai chế độ, sai chính sách.
Một số lĩnh vực còn chưa có quy định cụ thể về công khai, việc triển khai thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở một số nơi chưa được quan tâm đúng mức, có nơi còn mang