5. Kết cấu của luận văn
3.2.2. Thực trạng kiểm soát chi xây dựng công trình qua Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn
3.2.2.1. Các văn bản quy định hiện hành về kiểm soát chi XDCT từ NSNN do KBNN ban hành
Các quy định Kiểm soát thanh toán vốn chi XDCT thuộc nguồn vốn NSNN tại KBNN hiện nay đang áp dụng như sau:
Quy trình kiểm soát thanh toán nguồn vốn chi và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước quyết đinh số 5657/QĐ-KBNN ngày 28/12/2016 của Tổng Giám đốc KBNN;
Quy trình kiểm soát thanh toán nguồn vốn chi thuộc nguồn vốn Ngân sách xã, thị trấn theo quyết định số 1142/QĐ-KBNN ngày 08/01/2013 của Tổng giám đốc KBNN;
Thông tư số 113/2008/TT-BTC ngày 27 tháng 11 năm 2008 hướng dẫn quản lý và kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN.
Quốc hội (2014), Luật đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014; Quốc hội (2014), Luật xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014;
Bộ Tài chính, Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 Quy định về quản lý, thanh toán nguồn vốn chi sử dụng nguồn vốn NSNN;
Bộ Tài chính, quyết định số 430/QĐ-BTC ngày 08/3/2017 về việc ban hành kế hoạch phát triển hệ thống KBNN giai đoạn 2017-2020;
Thông tư số 08/2016/TT-BTC (TT08) quy định về quản lý, thanh toán nguồn vốn chi sử dụng nguồn vốn NSNN. Qua hơn 3 năm thực hiện, Bộ Tài chính đã 2 lần sửa đổi, bổ sung thông tư này. Cụ thể là Thông tư số 108/2016/TT- BTC (TT108) sửa đổi, bổ sung một số điều của TT08 và gần đây nhất là Thông tư số 52/2018/TT- BTC (TT52) sửa đổi, bổ sung một số điều của TT08, TT108. Theo Kho bạc Nhà nước, TT52 đã giải quyết được nhiều vấn đề từ thực tiễn đặt ra mà TT08 và TT108 chưa đề cập đến.
Theo đó, TT52 đã có nhiều điểm đổi mới phù hợp với xu thế cải cách hành chính như quy định: KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. Ngoài ra, thời hạn kiểm soát
thanh toán vốn của KBNN được giảm từ 7 ngày làm việc kể từ khi nhận đủ hồ sơ thanh toán theo quy định của chủ đầu tư xuống còn tối đa 4 ngày làm việc, nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch nguồn vốn chi công hàng năm, mang lại ý nghĩa tích cực trong công tác cải cách thủ tục hành chính.
3.2.2.2. Quy trình kiểm soát chi xây dựng công trình từ NSNN tại KBNN tỉnh Bắc Kạn
Để thực hiện công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc nhà nước Bắc Kạn thực hiện quy trình sau:
Sơ đồ 3.2: Sơ đồ quy trình tổ chức kiểm soát chi qua Kho bạc nhà nước Bắc Kạn
(Nguồn: Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Kạn)
a, Lập kế hoạch kiểm soát
Căn cứ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, UBND tỉnh phê duyệt theo kỳ kế hoạch (hàng năm, 5 năm và 10 năm), các mục tiêu trọng điểm phát triển trong từng thời kỳ. Phân tích, đánh giá, so sánh số liệu tổng hợp từ các năm trước đó để chủ động bố trí các nguồn thu, huy động đủ vốn cho NSNN nhằm đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Từ đó KBNN tỉnh Bắc Kạn bố trí nhân lực tại KBNN tỉnh và tất cả các KBNN huyện, thành phố trực thuộc, đảm bảo phục vụ tốt cho công tác thanh toán, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN trên địa bàn theo luật NSNN.
b, Giao nhiệm vụ kiểm soát
Phòng Kế toán nhà nước hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công tác kế toán NSNN và hoạt động nghiệp vụ KBNN theo quy định. Thực hiện kiểm soát các khoản chi qua KBNN tại văn phòng KBNN tỉnh Bắc Kạn theo quy định của luật
Lập kế hoạch kiểm soát
Giao nhiệm vụ kiểm soát
Lập báo cáo sau kiểm soát
Thực hiện kiểm soát thanh toán
NSNN. Kiểm tra, xác nhận số liệu thu, chi NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Kạn, thực hiện công tác thông tin, điện báo; cung cấp số liệu về thu, chi NSNN. Thực hiện việc kiểm tra, đối chiếu, tổng hợp và quyết toán số liệu thanh toán trên địa bàn.
Phòng Kiểm soát chi NSNN hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công tác kiểm soát thanh toán NSNN, trực tiếp kiểm tra việc thực hiện công tác kiểm soát thanh toán NSNN trên địa bàn. Tổng hợp và thanh quyết toán chi NSNN trên địa bàn.
c, Thực hiện kiểm soát
Căn cứ vào nhu cầu chi thực tế theo yêu cầu nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng NSNN lập giấy rút dự toán NSNN kèm hồ sơ, chứng từ thanh toán theo quy định. Cán bộ làm công tác kiểm soát chi của KBNN tiếp nhận hồ sơ, chứng từ chi của đơn vị gửi đến; thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi theo quy định đối với từng khoản chi, nếu đủ điều kiện thanh toán thì báo cáo Lãnh đạo trực tiếp phụ trách xem xét và trình thủ trưởng KBNN tỉnh Bắc Kạn duyệt.
Căn cứ vào hồ sơ chứng từ và đề nghị của các bộ phận nghiệp vụ kiểm soát chi, thủ trưởng KBNN tỉnh Bắc Kạn xem xét, quyết định việc cấp phát, thanh toán hoặc từ chối cấp phát, thanh toán. KBNN Bắc Kạn phải có ý kiến ngay cho đơn vị (trừ tường hợp đặc biệt cần phải nghiên cứu, xem xét nhưng tối đa không vượt quá hai ngày làm việc kể từ khi đơn vị sử dụng Ngân sách gửi đầy đủ hồ sơ chứng từ yêu cầu cấp phát, thanh toán. Trình tự cụ thể như sau:
- Nếu các khoản chi đủ điều kiện chi trả, thanh toán, tùy theo tính chất của từng khoản chi, Kho bạc sẽ cấp tạm ứng hoặc thanh toán cho đơn vị;
- Nếu các khoản chi chưa đủ điều kiện thanh toán do hồ sơ, chứng từ chưa đầy đủ, viết sai các yếu tố trên chứng từ... Kho bạc trả lại hồ sơ, chứng từ và hướng dẫn đơn vị hoàn chỉnh hồ sơ, chứng từ cho đơn vị theo quy định.
- Nếu phát hiện các khoản chi không đúng chế độ quy định, Kho bạc sẽ từ chối thanh toán; thông báo và trả lại hồ sơ, chứng từ cho đơn vị theo quy định.
Căn cứ vào hồ sơ cấp tạm ứng hoặc thanh toán được thủ trưởng KBNN Bắc Kạn duyệt, bộ phận kế toán làm thủ tục tạm ứng hoặc thanh toán cho đơn vị hạch toán kế toán theo quy định.
d, Lập báo cáo sau kiểm soát chi
Căn cứ số liệu chi NSNN hàng tháng, quý, năm, các bộ phận được giao nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán chi NSNN tiến hành tổng hợp số liệu, lập báo cáo tháng, quý, năm. Tính toán tỷ trọng của từng khoản chi tương ứng trong tổng số chi NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh.
3.2.2.3. Nội dung kiểm soát hồ sơ chi xây dựng công trình từ Ngân sách Nhà nước tại KBNN tỉnh Bắc Kạn.
a. Tài liệu làm căn cứ kiểm soát chi
Trong thời gian qua, KBNN tỉnh Bắc Kạn kiểm soát tài liệu làm căn cứ kiểm soát như sau:
- Tài liệu do chủ đầu tư gửi đến KBNN và chỉ gửi một lần cho cả quá trình thực hiện dự án trừ trường hợp có bổ sung, điều chỉnh:
+ Tài liệu để mở tài khoản + Đối với dự án vốn trong nước:
+ Dự án đầu tư xây dựng công trình (hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế-kỹ thuật) và quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có);
+ Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu (gồm đấu thầu, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp, chào hàng cạnh tranh, tự thực hiện và lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt, lựa chọn nhà thầu tư vấn thiết kế kiến trúc công trình xây dựng);
+ Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu và các tài liệu kèm theo hợp đồng theo quy định tại Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 7/5/2010 của Chính phủ về Hợp đồng trong hoạt động xây dựng (trừ các điều khoản tham chiếu, các bản vẽ thiết kế và các chỉ dẫn kỹ thuật, hồ sơ dự thầu hoặc hồ sơ đề xuất của bên nhận thầu và các tài liệu mang tính chất kỹ thuật khác); Đối với hợp đồng liên danh các nhà thầu chủ đầu tư phải gửi đến KBNN thoả thuận liên danh.
+ Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối với từng công việc, hạng mục công trình, công trình đối với trường hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng (đối với dự án chỉ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật chỉ gửi khi điều chỉnh dự toán).
- Tài liệu bổ sung hàng năm
+ Kế hoạch vốn đầu tư hàng năm do KBNN thông báo (đối với các dự án do Trung ương quản lý).
+ Kế hoạch vốn đầu tư của UBND tỉnh, huyện (đối với các dự án do địa phương quản lý).
- Kiểm tra tài liệu dự án
Kiểm tra sự đầy đủ của hồ sơ: Về số lượng hồ sơ theo quy định, yêu cầu về bản chính, bản sao…
Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của hồ sơ: Hồ sơ phải được lập đúng mẫu quy định( trường hợp có mẫu được cấp có thẩm quyền ban hành); chữ ký, đóng dấu của người có thẩm quyền, cấp có thẩm quyền; các hồ sơ phải được lập, ký duyệt theo đúng trình tự đầu tư XDCT ( chỉ tiêu này được đánh giá về mặt thời gian trên các hồ sơ), sự phù hợp về mã ĐVSDNS, nguồn vốn, niên độ kế hoạch…
Kiểm tra tính thống nhất về nội dung giữa các hồ sơ: Đảm bảo sự trùng khớp các hạng mục, nội dung đầu tư trong dự toán chi phí với hạng mục đầu tư trong dự án đầu tư đã được phê duyệt. Các khoản chi ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư phải có dự toán chuẩn bị đầu tư được phê duyệt.
Trường hợp hồ còn thiếu hoặc chưa hợp pháp, hợp lệ thì yêu cầu một lần để chủ đầu tư bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp.
Trong giai đoạn 2017-2019, qua quá trình kiểm soát hồ sơ đã phát hiện một số trường hợp sai sót hồ sơ
Bảng 3.4: Nhưng sai sót trong quá trình chuẩn bị hồ sơ
Đơn vị: trường hợp Chỉ tiêu 2017 2018 2019 So sánh (tăng/giảm) 2018 2017 2019 2018 Trong dự toán 12 11 18 -1 7
Thiếu phê duyệt 3 5 2 2 -3
Thiếu hợp đồng 2 4 5 2 1
Giai đoạn chuẩn bị đầu tư là một trong những giai đoạn quan trọng của khâu kiểm soát chi, thực hiện tốt giai đoạn này sẽ giúp quá trình thực hiện được tốt hơn. Trong năm qua, KBNN tỉnh Bắc Kạn đã thực hiện công việc này tương đối tốt, đã phát hiện nhiều sai sót và yêu cầu sửa chữa, riêng trong dự toán năm 2017 là 12 trường hợp; năm 2018 là 11 trường hợp và năm 2019 là 18 trường hợp. Việc sai sót được tập trung chủ yếu ở việc xác định đơn giá không đúng dẫn đến tổng chi đầu tư thường cao hơn so với quy định của nhà nước. Ngoài ra, trong quá trình xây dựng dự toán, chủ đầu tư thường thiếu đó là xây dựng hoạt động dự phòng nhằm tránh các rủi ro xảy ra, những chủ đầu tư thường ít đề cập đến.
Bên cạnh đó, các dự toán xây dựng còn thiếu các khoản mục nhiều như: thuế thêm nhân công, chi phí thuê ngoài, chi phí chuẩn bị, chi phí phát sinh... điều này cũng ảnh hưởng nhiều đến chất lượng lập dự toán. Ngoài ra còn có các khoản thiếu sót khác như thiếu phê duyệt: ở đây chủ yếu thiếu phê duyệt của các cơ quan chức năng thẩm định về chất lượng của từng hạng mục công trình. Ví dụ đối với công trình giao thông cần phê duyệt quy hoạch của phòng xây dựng cơ sở hạ tầng huyện, phê duyệt chủ chương đầu tư của UBNN huyện, phê duyệt kỹ thuật của sở xây dựng.
Ngoài ra, quá trình kiểm soát cũng phát hiện ra nhiều trường hợp thiếu các hợp đồng như: hợp đồng thuế giám sát, hợp đồng thuê khoán đều được yêu cầu bổ sung theo đúng quy định của nhà nước.
Bảng 3.5: Một số sai phạm trong quá trình kiểm tra hồ sơ
Đơn vị: trường hợp Chỉ tiêu 2017 2018 2019 So sánh (tăng/giảm) 2018 2017 2019 2018 Tính pháp lý 10 15 14 5 -1 Tính thống nhất 20 25 30 5 5 Tính chính xác 18 17 22 -1 5
Trong quá trình kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ, cán bộ KBNN tỉnh Bắc Kạn cũng đã phát hiện nhiều trường hợp sai phạm cần phải khắc phục ngay đó là ký duyệt không đúng trình tự năm 2018 có 3 trường hợp. Sau khi phát hiện kho bạc đã yêu cầu phía chủ đầu tư thực hiện đúng theo quy trình và hướng dẫn của nhà nước. Ngoài ra có nhiều trường hợp thiếu dấu, thiếu chữ ký... trong hồ sơ đều được nhắc nhở và gửi lại chủ đầu tư để tiến hành hoàn thiện các thủ tục.
Hiện nay các quy định nhất là các quy định trong XDCT thường có nhiều thay đổi như thông số kỹ thuật, quy trình thực hiện, đơn giá... liên tục thay đổi. Chính vì vậy trong quá trình lập hồ sơ, nhiều chủ đầu tư đã không cập nhật những thay đổi đó dẫn đến xác định khối lượng công việc, chi phí các công việc không chính xác: như trong tiêu chuẩn bản vẽ xây dựng và kiến trúc, tiêu chuẩn quy hoạch, khảo sát và trắc địa, tiêu chuẩn thiết kế... Điều này dẫn đến việc xác định không được chính xác.
Để tìm hiểu rõ hơn về nhiệm vụ kiểm soát hồ sơ giấy tờ, tác giả tiến hành khảo sát chủ đầu từ nhằm mục tiêu lắng nghe đánh giá của chủ đầu tư về kiểm soát hồ sơ, giấy tờ của kiểm soát chi các dự án XDCT qua KBNN, tác giả thu được kết quả như sau:
Bảng 3.6: Đánh giá chủ đầu tư về kiểm tra cơ sở
TT Tiêu chí Điểm TB Ý nghĩa
1 Quy trình kiểm tra chặt chẽ 3,5 Khá
2 Nhiều thủ tục giấy tờ phải hoàn thiện 4,0 Khá
3 Các sai sót được nhắc nhở để sửa chữa 4,3 Tốt
4 Cán bộ hướng dẫn, cung cấp đầy đủ thông tin, tài
liệu để chủ đầu tư sửa chữa 3,9 Khá
5 Thời gian giải quyết giấy tờ thủ tục nhanh chóng 3,5 Khá
6 Có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nên quá
trình xét duyệt nhanh chóng 3,8 Khá
Nguồn: theo số liệu điều tra của tác giả
Qua bảng số liệu trên ta có thể thấy được rằng mức điểm cao nhất thuộc về chỉ tiêu “Các sai sót được nhắc nhở để sửa chữa” đạt mức 4,3 điểm. Điều này cho
thấy các cán bộ KBNN thực hiện việc kiểm soát tương đối tốt, phát hiện ra nhiều trường hợp sai sót. Thêm vào đó chỉ tiêu “Cán bộ hướng dẫn, cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu để chủ đầu tư sửa chữa” đạt mức 3,9. Điều này cho thấy các sai sót đã được cán bộ KBNN hướng dẫn chủ đầu tư thực hiện sửa chữa các sai sót. Bên cạnh đó, với các quy định hiện nay thì để hoàn thiện hồ sơ XDCT cần rất nhiều giấy tờ cần phải xin phép và phê duyệt nên với chỉ tiêu “Thời gian giải quyết giấy tờ thủ tục nhanh chóng” chỉ đạt mức 3,5 điểm. Như vậy nó đã phản ánh thực tế rằng, các thủ tục hành chính hiện nay có nhiều rườm ra, cần phải cải cách các thủ tục hơn nữa, tạo điều kiện cho các bên hoàn thành nhiệm vụ của nhà nước giao.
b. Tạm ứng vốn
Đối tượng tạm ứng, mức vốn tạm ứng, thu hồi và thời điểm thu hồi tạm ứng thực hiện theo quy định hiện hành của Bộ Tài chính hướng dẫn về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước; công văn số 16989/BTC-ĐT ngày 13/12/2011 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn thanh toán vốn đầu tư từ kế hoạch năm 2012 và các văn bản sửa đổi, bổ