2.3.1 Theo phạm vi đánh giá
Căn cứ vào phạm vi có thể phân loại đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm “vĩ mô” và “vi mô”
Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vĩ mô: Đánh giá hiệu quả nguồn vốn ODA dựa trên sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi của các chỉ tiêu xã hội tổng thể. Các chỉ tiêu chính dùng để đánh giá là:
- Tăng trưởng GDP;
- Tăng mức GDP trên đầu người;
- Các chỉ số về xã hội: Tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc, biết biết, tỷ lệ tăng dân số, tuổi bình quân…;
- Khả năng hấp thụ và hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành; - Chuyển đổi cơ cấu kinh tế;
Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành, chúng ta cũng dựa trên sự phát triển của toàn ngành, các chỉ tiêu chính phản ánh sự tăng trưởng của ngành trong kỳ đánh giá. Ví dụ, ngành công nghiệp và phát triển nông thôn, khi đánh giá hiệu quả đầu tư và sử dụng vốn ODA chúng ta thường phân tích các chỉ tiêu cụ thể như:
- Tốc độ tăng trưởng toàn ngành (giá trị sản xuất) (%); - Tăng trưởng GDP nông nghiệp (%);
- Tổng giá trị sản phẩm nông nghiệp/tổng sản phẩm quốc dân (%); - Số hộ nghèo tại nông thôn/tổng số hộ nghèo của nền kinh tế (%);
- giá trị xuất khẩu các sản phẩm nông nghiệp/tổng giá trị xuất khẩu của cả nước (%)
- Sản lượng lương thực có hạt (triệu tấn);
- Giá trị sản xuất (GTSX) nông nghiệp (triệu đồng /ha); - Tỷ lệ hộ nghèo (%);
- Tỷ lệ lao động nông nghiệp/cả nước (%);
Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vi mô: Đánh giá vi mô là đánh giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ khâu thiết kế (xây dựng dự án), tổ chức thực hiện (công tác lập kế hoạch, thực hiện đấu thầu…) và những thành quả của dự án (kết quả giải ngân, tính bền vững của dự án, số đối tượng hưởng lợi của dự án…).
Mục đích của việc đánh giá hiệu quả là nhằm xác định tính phù hợp, việc hoàn thành các mục tiêu, hiệu quả phát triển, tác động và tính bền vững của dự án. Việc đánh giá dự án nhằm cung cấp những thông tin hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho
ảnh đầy đủ để có những quyết sách kịp thời và đưa ra những quyết định chính xác đối với các dự án đang thực hiện và rút ra những bài học bổ ích đối với các dự án sẽ thực hiện trong tương lai.
Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm vi mô tức là việc đánh giá các kết quả thực hiện của dự án có đạt được theo các mục tiêu ban đầu đã đề ra/ký kết trong Hiệp định giữa Chính phủ và nhà tài trợ hay không. Các tiêu chí để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với một chương trình/dự án như được định nghĩa trong “Các nguyên tắc trong đánh giá nguồn hỗ trợ phát triển của Ủy ban hỗ trợ phát triển OECD”, bao gồm các tiêu chí:
- Tính phù hợp: là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng vốn ODA đối với những ưu tiên và chính sách của nhóm mục tiêu, bên tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ.
Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy chương trình/dự án có phù hợp khi được triển khai tại khu vực/vùng đó hay không, có đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng hay không, có đúng mục tiêu đặt ra hay không, từ đó có những điều chỉnh cần thiết đảm bảo dự án được thực hiện theo đúng mục tiêu ban đầu và đáp ứng được nhu cầu đề ra.
Việc đánh giá tính phù hợp của dự án được thực hiện sau khi dự án được triển khai và công tác này thường được thực hiện vào giai đoạn đầu và giữa kỳ của chương trình/dự án.
- Tính hiệu quả: Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình/dự án
Đánh giá tính hiệu quả của dự án nhằm xem xét việc dự án có đạt được mục tiêu như trong thiết kế/văn kiện ban đầu của dự án không? Việc đánh giá này được thực hiện trên cơ sở so sánh kết quả theo thiết kế/văn kiện với kết quả đạt được trên thực tế. Từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm và những đề xuất tiếp theo (nếu có). Việc đánh giá này được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở để đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án.
- Tính hiệu suất: Đo lường sản phẩm đầu ra - định lượng và định tính - liên quan đến các yếu tố đầu vào, điều này có nghĩa là chương trình/dự án sẽ được ít nguồn lực nhất có thể được để đạt được kết quả mong đợi. Hay nói cách khác là thông qua việc so sánh việc lựa chọn các yếu tố đầu vào nhưng vẫn đạt được kết quả đầu ra như mong đợi, để thấy được quy trình thực hiện chương trình/dự án đã là hợp lý nhất chưa.
Đánh giá tín hiệu xuất sẽ cho thấy dự án thực hiện đạt được kết quả như mục tiêu đề ra trên cơ sở tiết kiệm được nguồn lực đầu vào như thế nào?. Từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm và những sự lựa chọn thay thế cần thiết khi thực hiện những dự án tiếp theo trên cơ sở sử dụng và kết hợp các yếu tố đầu vào hợp lý nhất.
Hiệu suất của dự án thường được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án và cùng với việc đánh giá tính hiệu quả của dự án.
- Tính tác động: Là những chuyển biến tích cực và tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp, có chủ ý hoặc không chủ ý, của việc thực hiện chương trình/dự án tạo ra. Nó cho thấy những tác động và ảnh hưởng đối với kinh tế, xã hội, môi trường và các chỉ số về phát triển khác do việc thực hiện dự án/chương trình tạo ra.
Tính tác động của dự án không thể đo lường ngay khi dự án kết thúc, do đó người ta thường đánh giá nó sau khi dự án đã kết thúc từ 3-5 năm, khi đó mới có thể thấy được dự án có những tác động gì đến tình hình kinh tế, xã hội và môi trường tại khu vực thực hiện dự án và xung quanh.
- Tính bền vững: Xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình/dự án sẽ được duy trì sau khi kết thúc nguồn tài trợ như thế nào cả về mặt tài chính và môi trường.
Xem xét tính bền vững những của dự án chính là xem xét những hoạt động/hiệu quả/tác động của dự án có tiếp tục được duy trì khi dự án không còn tồn tại hay không?. Các bên tham gia dự án, chính phủ hay các tổ chức khác có tiếp tục duy trì các hoạt động của dự án một cách độc lập huy không?.
Hoạt động này được thực hiện khi dự án kết thúc và xem xét cùng với công tác đánh giá tác động của dự án.
Phát triển kinh tế:
. % thay đổi (ngày càng tăng) đóng góp của lĩnh vực lâm nghiệp trong tổng sản phẩm quốc dân (tổng sản phẩm quốc nội)
. % thay đổi có việc làm trong lĩnh vực lâm nghiệp;
. % thay đổi về về thu nhập có được từ việc xuất khẩu các sản phẩm trong lĩnh vực lâm nghiệp;
. % thay đổi trong giá trị tăng thêm đối với các sản phẩm được sản xuất từ rừng; Giảm nghèo:
. % thay đổi về công an việc làm trong lĩnh vực lâm nghiệp theo các khu vực đặc biệt là nhóm nghèo nhất;
. % thay đổi về an ninh lương thực đối với các hộ sống trong khu vực rừng Bảo vệ môi trường:
. % thay đổi tỉ lệ phá rừng;
. % thay đổi hệ sinh thái rừng trong hệ thống bảo toàn quốc gia; . Công bằng xã hội
. Tăng cường khả năng tiếp cận/tham gia của người dân địa phương đối với việc quản lý và khai thác rừng (%)
. Ttăng cường sự tham gia của phụ nữ trong các hoạt động lâm nghiệp như sự tham gia của phụ nữ trong cơ quan nhà nước trong lĩnh vực lâm nghiệp.
2.3.2 Theo thời điểm đánh giá
Công tác đánh giá được tiến hành định kỳ và đột xuất (khi cần thiết). Công tác đánh giá định kỳ được tiến hành theo 04 giai đoạn chủ yếu sau1:
+ Đánh giá ban đầu: Được tiến hành ngay khi một chương trình/dự án bắt đầu nhằm xem xét tình hình trên thực tế so với những mô tả trong văn kiện dự án đã được phê duyệt nhằm tìm ra những giải pháp trong giai đoạn ban đầu khi chuẩn bị thiết kế kỹ thuật và kế hoạch công tác chi tiết.
Nội dung đánh giá gồm: Đánh giá khâu chuẩn bị dự án từ khâu lập, trình duyệt nghiên cứu khả thi, chuẩn bị vốn, giải phóng mặt bằng, thành lập ban quản lý…
+ Đánh giá giữa kỳ: Được tiến hành tại thời điểm giữa của chu trình đầu tư nhằm xem xét tiến độ thực hiện so với thời điểm khởi công và nếu cần thiết, khuyến nghị các điều chỉnh.
Nội dung đánh giá bao gồm: Đánh giá tiến độ thực hiện dự án, tìm ra yếu tố, nguyên nhân làm chậm tiến độ dự án, các chi phí tăng thêm làm giảm hiệu quả của dự án so với ban đầu, những thay đổi cần thiết của dự án trong quá trình thực hiện so với thiết kế dự án ban đầu.
_________________
1 Mục 2.4, trang 13 - Sổ tay theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, do Dự án “Tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá dự án Việt nam – Australia” giai đoạn II biên soạn; Điều 34 - Nghị định số 131/2006/NĐ - CP ngày 06/11/2006 của Chính phủ.
+ Đánh giá kết thúc: Tiến hành ngay sau khi kết thúc thực hiện chương trình/dự án nhằm xem xét các kết quả đạt được và tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện, rút ra kinh nghiệm cần thiết và cung cấp cơ sở cho việc lập báo cáo kết thúc dự án.
Nội dung đánh giá bao gồm: Đánh giá các kết quả thực hiện của chương trình/dự án có đạt được theo kế hoạch đề ra ban đầu hay không; đánh giá lại toàn bộ thời gian thực hiện dự án từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cần thiết và những đề xuất tiếp theo (nếu có).
+ Đánh giá tác động: Tiến hành vào một thời điểm thích hợp trong vòng 3 năm, kể từ ngày đưa chương trình/dự án kết thúc và đi vào khai thác sử dụng nhằm làm rõ tín hiệu quả, tính bền vững và tác động kinh tế xã hội của chương trình/dự án so với mục tiêu đặt ra ban đầu.
Nội dung của việc đánh giá này nhằm xem xét tính bền vững và tác động của dự án đối với cộng đồng xã hội/người hưởng lợi sau khi dự án kết thúc.
2.3.3 Mối quan hệ giữa kiểu đánh giá và các tiêu chí
2.3.4 Thông tin để đánh giá
Để có thể đánh giá hiệu quả của dự án ODA điều quan trọng là phải tổ chức và thu thập được các nguồn thông tin về dự án.
+ Nguồn thông tin thứ nhất: Rất nhiều thông tin quan trọng phục vụ cho việc đánh giá dự án được thể hiện trong báo cáo định kỳ về việc thực hiện dự án, báo cáo hoàn thành dự án, Hệ thống thông tin quản lý (MIS) do Ban quản lý dự án chuẩn bị sau khi dự án kết thúc. Đó là các thông tin về tiến độ thực hiện dự án, chi phí thực tế so với nghiên cứu khả thi, các chỉ số về kết quả dự án, các yếu tố phát sinh ngoài dự kiến...
+ Nguồn thông tin thứ hai: Thu thập thông tin qua khảo sát và nghiên cứu dưới dạng câu hỏi và trả lời được gửi đến từ cơ quan, cá nhân liên quan đến dự án, đặc biệt là những người hưởng lợi từ dự án bằng cách này cán bộ đánh giá dự án có thể thu thập được các thông tin liên quan đến các chỉ số tác động, chỉ số ảnh hưởng của dự án. Tuy nhiên, ở đây cần nói thêm rằng, đa số các dự án sau khi hoàn thành chưa thể đo ngay được hiệu quả. Vì vậy, theo kinh nghiệm của các nước việc đánh giá hiệu quả sau dự án thường được tiến hành 03 đến 05 năm sau khi dự án hoàn thành.
+ Nguồn thông tin khác: Để có thể kiểm chứng tính xác thực của các thông tin, cơ quan đánh giá có thể cử đoàn đánh giá xuống hiện trường dự án để xem xét tại chỗ kết quả và ảnh hưởng của dự án.
2.4 Các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA
Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA có thể được chia thành hai nhóm chính như sau:
2.4.1 Các nhân tố khách quan:
2.4.1.1 Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tài trợ
Các yếu tố bố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát thất nghiệp hay những thay đổi chính trị có tác động đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay đổi về thể chế... có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này giảm. Ngoài ra, có thể có sự thay đổi về thể chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ.
2.4.1.2 Các chính sách, quy chế của nhà tài trợ
Nhìn chung, mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và thủ tục riêng đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực như xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ... Các thủ tục này khiến cho quốc các quốc gia tiếp nhận viện trợ lúng túng trong quá trình thực hiện dự án. Tiến độ các chương trình dự án thường bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tư. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trương hướng dẫn và quy định của từng nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ.
2.4.1.3 Môi trường cạnh tranh
Thời gian gần đây, có thể thấy tổng lượng ODA trên thế giới đang có chiều hướng suy giảm trong khi đó nhu cầu ODA của các nước đang phát triển tăng lên liên tục, nhất là sau các cuộc khủng hoảng kinh tế và các cuộc xung đột vũ trang khu vực. Hiện đang diễn ra cuộc cạnh tranh quyết liệt giữa các nước đang phát triển để tranh thủ nguồn vốn ODA. Vì vậy, để thu hút được những nguồn vốn ODA trong thời gian tới đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải không ngừng nâng cao hơn nữa trình độ nghiên cứu và năng lực của họ trong công tác quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn này.
2.4.2 Các nhân tố chủ quan
Thông thường các nhà tài trợ thường cung cấp vốn cho các nước có mối quan hệ chính trị tốt và sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Vì vậy, các nhân tố kinh tế, chính trị của nước nhận tài trợ có ảnh hưởng lớn đến tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA.
Trong môi trường này, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân lạm phát, thất nghiệp, cơ chế quản lý kinh tế, sự ổn định chính trị... sẽ có những