- Bản chất chế độ sở hữu đất đai
Chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân là yếu tố quyết định đến sự hình thành, vận hành và hiệu quả thực tế của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí.
Ở các quốc gia, chủ thể có quyền sở hữu đất rất đa dạng. Tuy nhiên, có thể phân chia theo các hình thức sở hữu sau: Đất đai thuộc sở hữu nhà nước, đất đai thuộc sở hữu tư nhân, đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
Ở hầu hết các nước phát triển, thừa nhận sở hữu đất đai gồm sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Chủ sở hữu tư nhân đất đai được Nhà nước bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp. Trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của tư nhân thì sẽ đền bù theo quy định. Riêng ở Anh, đạo lí là đất đai thuộc sở hữu của Nữ hoàng Anh nhưng Nhà nước thừa nhận quyền sở hữu đất đai của tư nhân và Hoàng gia Anh cũng có sở hữu đất riêng mà không nằm trong đất đai thuộc sở hữu nhà nước.
Tùy thuộc vào hình thức tổ chức nhà nước mà ở các nước phát triển có sự phân biệt đất đai thuộc sở hữu nhà nước nhưng thuộc các cấp chính quyền khác nhau: Ví dụ ở Pháp, đất đai thuộc sở hữu nhà nước gồm hai bộ phận là đất đai thuộc sở hữu của chính quyền nhà nước trung ương và đất đai thuộc sở hữu của các cấp chính quyền địa phương. Ở Cộng hòa Liên bang Đức, có đất đai thuộc sở hữu của chính quyền Liên bang và đất đai thuộc sở hữu của chính quyền Bang.
Ở các nước đang phát triển, do nhu cầu sử dụng đất đai để tiến hành công nghiệp hóa và đô thị hóa, thu hút đầu tư nên chế độ tư hữu đất đai gây cản trở trong việc sử dụng đất. Do đó, việc duy trì sở hữu nhà nước đối với đất đai là cần thiết, cùng tồn tại song
song với các chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Chính vì vậy, cá biệt có một vài nước không thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai. Ví dụ: Ở Mozambich, pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu nhà nước và nghiêm cấm việc mua, bán, chuyển nhượng đất đai.
Ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi mà điển hình là Liên bang Nga, đã tồn tại qua nhiều thập kỷ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã chuyển sang chế độ thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai tồn tại song song với chế độ sở hữu nhà nước về đất đai. Ở Trung Quốc, trước năm 1978 đất đai thuộc sở hữu toàn dân, đến Hiến pháp năm 1982 đã làm rõ hai hình thức công hữu về đất đai là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể. Liên bang Xô viết (Liên Xô) trước đây, sử dụng khái niệm đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng về cơ bản là tương tự khái niệm sở hữu nhà nước về đất đai. Quan niệm sở hữu đất đai thuộc toàn dân xuất hiện lần đầu tiên trong Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Liên bang Xô viết Nga được thông qua ngày 10/6/1918: “Để thực hiện xã hội hóa đất đai, công bố bãi bỏ sở hữu tư nhân về đất đai và toàn bộ quỹ đất được công bố là tài sản chung của toàn dân và được chuyển giao miễn phí cho nhân dân lao động sử dụng, trên cơ sở phân phối bình quân. Toàn bộ đất rừng, lòng đất, mặt nước đều thuộc sở hữu toàn dân”. Sau khi Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu tan rã, các nước này chuyển hướng theo con đường tư bản chủ nghĩa và trên thực tế tồn tại hai hình thức sở hữu đất đai: Sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Đất đai không thuộc sở hữu nhà nước là thuộc sở hữu tư nhân. Lào và Việt Nam là hai nước điển hình quy định chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Để xác định chế độ đất đai là thuộc sở hữu toàn dân chi phối như thế nào đối với sự hình thành, vận hành và hiệu quả thực tế của cơ chế pháp lý thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí, cần phải làm rõ bản chất của nó.
Theo quan điểm của Các - Mác, gốc của sở hữu là sự chiếm hữu. Sở hữu luôn gắn liền với tài sản - đối tượng của sở hữu. Đồng thời, sở hữu không chỉ đơn thuần là tài sản, nó còn là quan hệ giữa con người với nhau về tài sản, quan hệ giữa các giai cấp biểu hiện thông qua mối quan hệ với vật. Tương ứng với tình trạng và trình độ nhất định của lực lượng sản xuất.
Xã hội loài người đã trải qua nhiều hình thức sở hữu. Sở hữu công xã là hình thức sở hữu của cộng đồng nguyên thủy. Với trình độ sản xuất thấp kém, công cụ lao động thô sơ, con người đơn lẻ không thể tự sinh tồn nên phải tập hợp nhau, cùng lao động và cùng hưởng thụ những gì có được từ lao động (săn bắn, hái lượm, trồng trọt…), kết quả lao động là sở hữu chung của cộng đồng. Sở hữu tư nhân (sở hữu của từng cá thể, nhóm cá thể) chưa xuất hiện.
Sự phát triển của lực lượng sản xuất đã tạo ra của cải dư thừa và sự tiến hóa của tư duy lợi ích đã hình thành nên tư hữu trong xã hội và kéo theo sự phân hóa giàu nghèo, hiện tượng người bóc lột người, phân chia giai cấp và sự hình thành xã hội với hình thức tổ chức mới - xã hội có Nhà nước. Ngoài bộ máy cai trị, Nhà nước có tài sản, trong đó đất đai là tài sản quan trọng nhất. Sở hữu nhà nước về đất đai làm xuất hiện quan niệm sở hữu tư nhân về đất đai là hình thức sở hữu không phải sở hữu nhà nước. Mặc dù trong quá trình phát triển, ở các nước xuất hiện nhiều hình thức sở hữu đất đai không phải là sở hữu nhà nước như sở hữu đất đai của nhà thờ, dòng họ, cộng đồng dân cư… nhưng các hình thức này về bản chất là sở hữu chung của các cá thế và độc lập với sở hữu đất đai của Nhà nước. Ngày nay, ở một số nước, có hình thức sở hữu đất đai của nhà vua (Vương quốc Anh, Cam - pu - chia …) nhưng về bản chất loại đất đai này là thuộc sở hữu của tư nhân. Ở các nước xã hội chủ nghĩa còn tồn tại hình thức sở hữu tập thể về đất đai, đây là một dạng cá biệt vì sở hữu tập thể vừa mang đặc tính của sở hữu chung, vừa mang đặc tính của sở hữu nhà nước. Bởi vì, sở hữu nhà nước và sở hữu hợp tác xã đều được gộp chung là hình thức sở hữu xã hội chủ nghĩa, thực chất đều do nhà nước quản lí.
Sở hữu nhà nước xã hội chủ nghĩa về đất đai là hình thức sở hữu ra đời bằng cách quốc hữu hóa đất đai. Bản chất chế độ sở hữu này thể hiện ở mục tiêu và cách thức thực hiện mục tiêu là tất cả thành viên trong xã hội đều là cá thể của toàn dân làm chủ. Về mặt pháp lý, sở hữu nhà nước về đất đai và sở hữu tập thể về đất đai là cùng loại, được gọi chung là “ Sở hữu Xã hội chủ nghĩa”. Điểm khác biệt cơ bản giữa sở hữu nhà nước về đất đai là thu nhập tạo ra từ đất đai thuộc sở hữu nhà nước là của Nhà nước, còn thu nhập được tạo ra từ đất đai thuộc sở hữu tập thể là của tập thể. Tùy thuộc mô hình quản lí ở các nước xã hội chủ nghĩa mà phạm vi quyền của hợp tác xã trong việc sử
dụng đất có sự khác nhau nhưng hợp tác xã không có quyền quyết định số phận pháp lý đối với đất đai (mua bán, chuyển nhượng).
Mặc dù biểu hiện của chính sách pháp luật ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây có sự khác nhau nhưng thực chất đều không thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân về đất đai. Sở hữu đất đai là quan hệ xã hội có đối tượng tác động là đất đai, gồm ba yếu tố hợp thành: Quan hệ chiếm hữu, quan hệ sử dụng và quan hệ định đoạt. Chiếm hữu đất đai là giữ đất đai và thực hiện quyền của người làm chủ. Việc thực hiện quyền của người làm chủ có thể do người sở hữu thực hiện hoặc người được chủ sở hữu ủy quyền theo quy định của pháp luật hoặc là hành vi bất hợp pháp hay gọi là chiếm hữu không có căn cứ pháp luật của tổ chức, cá nhân. Sử dụng đất đai là hành vi của tổ chức, cá nhân khai thác công dụng để tạo ra thu nhập từ đất đai. Việc sử dụng đất đai và quyền sử dụng đất đai ở Việt Nam có đặc điểm riêng so với nhiều nước trên thế giới. Theo Luật Đất đai năm 2013 thì khái niệm quyền sử dụng đất bao hàm một số quyền của quyền định đoạt đất đai như mua, bán, chuyển nhượng, cho thuê. Ở các nước thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai thì quyền sử dụng đất đai là quyền của chủ sở hữu, người được giao quyền sử dụng đất theo hợp đồng hay theo quyết định trưng dụng không có quyền định đoạt đất đai. Quyền định đoạt đất đai là quyền của chủ sở hữu định đoạt số phận pháp lý của đất đai thuộc sở hữu của mình. Người không phải chủ sở hữu không có quyền định đoạt đất đai, vì đây là quyền cơ bản và quan trọng nhất đối với tài sản.
Xét theo nguyên lý chung, chủ sở hữu có quyền thực hiện quyền định đoạt dưới mọi hình thức, không phụ thuộc ý chí của người khác với điều kiện việc thực hiện quyền không xâm hại lợi ích của xã hội. Mặc dù đất đai là loại tài sản đặc thù, việc sử dụng hay định đoạt có thể liên quan đến lợi ích của quốc gia nên pháp luật của các nước đều có những quy định hạn chế quyền định đoạt đất đai nhưng chỉ có chủ sở hữu mới có quyền này.
Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 2013, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí. Điều 2, Hiến pháp năm 2013 của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định:
“1. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.
2. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”.
Như vậy, toàn dân là một thực thể có quyền sở hữu đối với đất đai thuộc chủ quyền quốc gia nhưng không phải là chủ thể quan hệ pháp luật. Bởi vì, toàn dân là một cộng đồng không thể cùng nhau thực hiện hành vi cụ thể của chủ sở hữu với tư cách là chủ thể quan hệ pháp luật. Nhưng một khi toàn dân là một thực thể có quyền sở hữu đối với đất đai thì các thực thể khác không có quyền sở hữu này, toàn dân và Nhà nước không thể là đồng sở hữu chủ đất đai được. Do đó, Nhà nước chỉ có thể đóng vai trò là người đại diện của chủ sở hữu, người thay mặt cho chủ sở hữu thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Mặc dù Nhà nước ta là của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân nhưng về mặt pháp lí không thể đồng nhất hai thực thể này. Điều này có nghĩa là người đại diện không thể thay thế chủ sở hữu đất đai. Nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí chi phối trực tiếp phương thức thực hiện quyền sở hữu đất đai ở Việt Nam. Điều đó thể hiện ở chỗ, nếu Nhà nước là chủ sở đất đai thì mọi hành vi thực hiện quyền sở hữu đều xuất phát từ ý chí của chủ sở hữu. Nhưng đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì mọi hành vi thực hiện quyền sở hữu đều thông qua người đại diện là Nhà nước. Chính vì vậy, chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai phải thực hiện quyền sở hữu với phương thức riêng, để người đại diện thực hiện đúng ý chí của mình. Tuy nhiên, chủ sở hữu toàn dân là một tập hợp dân cư rộng rãi nên cơ chế thực hiện quyền đại diện cho chủ sở hữu không thể đơn giản như các quan hệ dân sự thông thường. Toàn dân chỉ có thể giao cho người đại diện của mình (Nhà nước) quyền đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí bằng xây dựng và giám sát việc thực thi các quy định của pháp luật.
Tóm lại, chế độ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lí đòi hỏi trong cơ chế thực hiện của nó, pháp luật phải là yếu tố đóng vai trò quyết định.
- Điều kiện kinh tế - xã hội
Lịch sử chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam đã trải qua nhiều giai đoạn phức tạp. Dưới thời phong kiến, thực dân đô hộ, các hình thức sở hữu đất đai gồm sở hữu nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu chung của làng, cộng đồng dân cư. Sau cách mạng Tháng 8 năm 1945, do điều kiện chiến tranh, trong một thời kỳ dài, ở Việt Nam vẫn tồn tại chế độ đa thành phần sở hữu đất đai. Kể từ khi Hiến pháp năm 1959 được thông qua, chế độ sở hữu đất đai của nhà nước mới từng bước được khẳng định. Hiến pháp năm 1959 quy định: những rừng cây, đất hoang… mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc sở hữu toàn dân.
Sau cải cách ruộng đất, ở miền Bắc, Nhà nước đã có nhiều văn bản quy định về đền bù, hỗ trợ người có đất bị thu hồi. Theo Thông tư số 449 - TTg ngày 17/12/1959 về việc ban hành Điều lệ mẫu của hợp tác xã sản xuất nông nghiệp bậc thấp, ruộng đất được phân chia thành các loại sau: Ruộng đất được Nhà nước cho phép khai phá thêm; ruộng đất được Nhà nước giao cho sử dụng; ruộng đất do xã viên góp khi vào hợp tác xã. Như vậy, trong các chủ sở hữu đất đai thời kì này xuất hiện chủ sở hữu hợp tác xã có tư cách chủ sở hữu chung đối với phần đất đai xã viên góp khi vào hợp tác xã, còn các loại đất hợp tác xã được phép khai phá thêm, được Nhà nước giao quản lí sử dụng vẫn là sở hữu nhà nước - thuộc sở hữu toàn dân.
Sau giải phóng miền Nam năm 1975, Nhà nước tiến hành quốc hữu hóa đất đai đối với các đồn điền và ruộng của tư sản nước ngoài; trực tiếp quản lí đất đai còn bị bỏ hoang không có lí do chính đáng; thu hồi đất đai thuộc sở hữu quốc gia, ruộng đất của tư sản mại bản, địa chủ phản quốc…
Như vậy, trong một thời kỳ dài ở nước ta đã tồn tại đa sở hữu đất đai: Sở hữu nhà nước, sở hữu hợp tác xã, sở hữu tư nhân.
Đối với đất đai thuộc sở hữu nhà nước, Nhà nước trực tiếp thực hiện quyền của chủ sở hữu. Thực tế cho thấy, mặc dù Hiến pháp năm 1959 có quy định đất đai của Nhà nước tức là của toàn dân nhưng khái niệm sở hữu nhà nước và sở hữu toàn dân về đất đai được sử dụng trong chính sách đất đai của Nhà nước là đồng nhất với nhau. Hiến pháp năm 1980 được thông qua, khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Luật Đất đai
năm 1987 tại Điều 1, quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất