chung, cần được cụ thể hóa hơn nữa để dễ áp dụng
2.3.1.1. Đối với trẻ em sinh ra ở nước ngồi mà có cả cha và mẹ là công dân Việt Nam
Về nguyên tắc, theo Điều 15 LQTVN thì trẻ em sinh ra trong hoặc ngồi lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh ra có cha, mẹ đều là cơng dân Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam. Quy định này tưởng chừng đã rõ, khơng có gì phải bàn cãi, nếu như pháp luật Việt Nam có hướng dẫn rõ hơn về một số điểm sau:
Một là, xác định rõ thời điểm trẻ em có quốc tịch Việt Nam (ngay từ khi
sinh ra) mà không phụ thuộc vào việc đã đăng ký khai sinh hay chưa và đăng ký ở đâu. Rất tiếc là cho đến nay chưa có quy định hướng dẫn như vậy, nên thực tế vẫn có những cách hiểu khác nhau.
Đó là trường hợp trẻ em sinh ra ở nước ngoài mà quốc gia đó áp dụng nguyên tắc quyền nơi sinh để xác định quốc tịch. Đối với trường hợp này rất nhiều cha mẹ đều mong muốn trẻ em có quốc tịch nước ngồi (theo nơi sinh, bên cạnh quốc tịch theo huyết thống của mình) nên đã đăng ký khai sinh và
xác định quốc tịch tại cơ quan có thẩm quyền của nước nơi đứa trẻ sinh ra. Câu hỏi đặt ra là, trong trường hợp này đứa trẻ cịn có quyền có quốc tịch Việt Nam (theo nguyên tắc quyền huyết thống theo cha mẹ đẻ) nữa hay khơng. Đồng thời, trẻ em có quyền được đăng ký khai sinh tại cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam nữa hay không.
Khi công nhận mọi trường hợp trẻ em sinh ra trong hay ngồi lãnh thổ Việt Nam mà có cha mẹ là cơng dân Việt Nam, thì trẻ em có quốc tịch Việt Nam mà không phụ thuộc vào việc trẻ em đã được đăng ký khai sinh và xác định có quốc tịch nước ngồi hay chưa thì thực hiện việc ĐKKS hay ghi chú khai sinh tại Việt Nam. Nếu vận dụng quy định của pháp luật về hộ tịch để thực hiện ghi vào Sổ đăng ký khai sinh việc khai sinh đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi thì sẽ phải ghi nhận lại đúng các nội dung đã ghi trong Giấy khai sinh do cơ quan có thẩm quyền cấp (trong đó có tên nước ngồi, quốc tịch nước ngồi) thì sẽ vi phạm quy định pháp luật dân sự, hộ tịch của Việt Nam về họ tên và thẩm quyền đăng ký hộ tịch. Nếu cơ quan hộ tịch của Việt Nam tiến hành ĐKKS và xác định quốc tịch Việt Nam cho đứa trẻ - khi đó Giấy khai sinh do cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài cấp được coi như là Giấy chứng sinh (chứng nhận việc trẻ đã được sinh ra ở nước ngồi) thì sẽ mâu thuẫn với ngun tắc của pháp luật hộ tịch là mỗi sự kiện hộ tịch chỉ được đăng ký một lần.
Hai là, quy định rõ trong trường hợp do xung đột pháp luật nên trẻ em có
quốc tịch Việt Nam cũng đồng thời có quốc tịch nước ngoài. Đây là hệ quả phát sinh ngồi ý chí chủ quan, mong muốn của cá nhân. Đó là khi Luật quốc tịch nước này xác định quốc tịch theo nguyên tắc quyền nơi sinh, còn nước kia lại xác định theo nguyên tắc quyền huyết thống. Tuy nhiên, do không được hướng dẫn rõ, nên một số cơ quan hộ tịch đã hiểu sai về vấn đề này khi cho rằng, một khi cha mẹ đã đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch (nước ngồi) cho con tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài (nơi trẻ em được sinh ra), thì trẻ em đã được bảo đảm quyền khai sinh và có quốc tịch theo
Công ước quốc tế về quyền trẻ em. Do đó, trẻ em khơng cần phải đăng ký khai sinh và xác định quốc tịch Việt Nam nữa. Với cách hiểu này, vơ hình chung đã tước mất quyền của trẻ em có quốc tịch Việt Nam theo huyết thống của cha mẹ. Thậm chí, có ý kiến cịn cho rằng, muốn có quốc tịch Việt Nam thì cha mẹ phải làm thủ tục xin nhập quốc tịch Việt Nam cho con theo thủ tục đơn giản (có cha và mẹ là cơng dân Việt Nam).
2.3.1.2. Đối với trẻ em có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam cịn người kia là cơng dân nước ngoài (kể cả trong trường hợp sinh ra ở trong nước hay sinh ra ở nước ngoài)
Đối với tuyệt đại đa số các trường hợp trẻ em thuộc nhóm đối tượng này sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam thì cha mẹ đều lựa chọn quốc tịch Việt Nam cho con, trong đó có cả những trường hợp con ngồi giá thú (người cha là công dân nước ngồi nhưng khơng làm thủ tục nhận con thì đứa trẻ cũng được ĐKKS theo thủ tục dành cho trẻ chưa xác định được cha) nên ít xảy ra vướng mắc. Tuy nhiên, khi cha mẹ của trẻ thuộc đối tượng này mong muốn trẻ em có hai quốc tịch Việt Nam và quốc tịch nước ngoài (theo huyết thống của cha và mẹ) là gặp vướng mắc bởi quy định “Trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam cịn người kia là cơng dân nước ngồi thì có quốc tịch Việt Nam, nếu có sự thỏa thuận bằng văn bản của cha mẹ vào thời điểm đăng ký khai sinh cho con” (khoản 2 Điều 16 LQTVN). Quy định này có một số vấn đề sau:
Một là, với quy định như trên, thực chất Nhà nước không thể hiện chủ
quyền xác định quốc tịch cho cá nhân, mà trao quyền cho cha mẹ đẻ trong việc lựa chọn quốc tịch cho con. Như vậy, nhiều trẻ nhiều trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là cơng dân Việt Nam cịn người kia là cơng dân nước ngồi
có quốc tịch Việt Nam do cha mẹ có văn bản thỏa thuận lựa chọn quốc tịch
Việt Nam cho con vào thời điểm đăng ký khai sinh cho trẻ em tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài (với những trẻ sinh ra ở nước ngoài) hoặc tại cơ quan đăng ký hộ tịch ở trong nước (với những trẻ sinh ra ở trong nước).
Nhưng cũng có nhiều trường hợp trẻ em khơng có quốc tịch Việt Nam, vì vào thời điểm đăng ký khai sinh cha mẹ thỏa thuận chọn quốc tịch nước ngồi cho con mà khơng chọn quốc tịch Việt Nam.
Trong việc cha mẹ thỏa thuận lựa chọn quốc tịch cho con, cũng có vấn đề pháp lý đặt ra là: nếu sự lựa chọn ấy diễn ra vào thời điểm đăng ký khai sinh cho trẻ tại cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam thì chắc chắn sẽ khả thi và quyền có quốc tịch Việt Nam của trẻ em sẽ được bảo đảm một cách nhanh chóng; nhưng nếu sự lựa chọn ấy diễn ra vào thời điểm đăng ký khai sinh cho trẻ tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi và có văn bản chọn quốc tịch Việt Nam cho con thì đối với pháp luật nhiều nước sẽ khơng cơng nhận sự lựa chọn ấy. Đây là vấn đề hoàn toàn phụ thuộc vào pháp luật nước ngoài và quy định về quyền “thỏa thuận lựa chọn quốc tịch cho con” của cha mẹ là quy định có tính đặc thù trong Luật quốc tịch Việt Nam mà khơng phải nước nào cũng có.
Hai là, “thời điểm đăng ký khai sinh” cũng là vấn đề cần được làm rõ,
nhưng tiếc rằng pháp luật Việt Nam chưa làm rõ quy định này, dẫn đến có hai cách hiểu khác nhau về vấn đề này:
Cách hiểu thứ nhất: xem “thời điểm đăng ký khai sinh” là thời điểm ĐKKS lần đầu (và duy nhất) của đứa trẻ kể từ khi được sinh ra. Nghĩa là, mỗi trẻ em khi sinh ra thì chỉ được ĐKKS một lần, cho dù khai sinh tại cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam hay nước ngồi. Theo đó, với trẻ em đã được ĐKKS (lần đầu) tại Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài hoặc cơ quan đăng ký hộ tịch ở trong nước và cha mẹ thống nhất lựa chọn quốc tịch Việt Nam cho con thì trẻ em đó có quốc tịch Việt Nam; trẻ em không thể được ĐKKS lần thứ hai cũng tại cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam khác (ví dụ trẻ sinh ở nước ngoài, đã ĐKKS tại Cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngồi thì khi về nước không thể được ĐKKS lần thứ hai tại cơ quan đăng ký hộ tịch ở trong nước). Nhưng, những trẻ em này vẫn có thể được khai nhận thêm quốc tịch nước ngoài, nếu cha mẹ thực hiện thủ tục khai nhận quốc
cho con - nếu pháp luật nước ngoài cho phép như vậy. Tuy nhiên, đối với trẻ em đã ĐKKS lần đầu tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi và có quốc tịch nước ngồi, thì trẻ em đó sẽ khơng được ĐKKS lần hai tại cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam để có thêm quốc tịch Việt Nam. Trong trường hợp này, nếu trẻ em muốn có quốc tịch Việt Nam thì cha mẹ phải xin nhập quốc tịch Việt Nam cho con, đồng thời phải từ bỏ quốc tịch nước ngoài, trừ khi thuộc trường hợp đặc biệt được Chủ tịch nước cho giữ quốc tịch nước ngoài.
Cách hiểu thứ hai: xem “thời điểm đăng ký khai sinh” theo nghĩa rộng hơn, không hiểu là thời điểm duy nhất như đã nêu trên. Theo đó, việc xác định trẻ em có hay khơng có quốc tịch Việt Nam thì căn cứ vào LQTVN, cịn việc đăng ký khai sinh cho trẻ em vào thời điểm nào thì tuân theo Luật hộ tịch. Tuy nhiên, ngay quy định “Mỗi sự kiện hộ tịch chỉ được đăng ký tại một
cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền theo quy định của Luật này” (khoản 4
Điều 5 Luật hộ tịch) cũng có ý kiến khác nhau: “cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền” được hiểu theo nghĩa nào, chỉ là cơ quan của Việt Nam hay bao gồm cả cơ quan của nước ngồi?. Bộ Tư pháp – cơ quan giúp Chính phủ soạn thảo Luật hộ tịch hiểu theo tinh thần “cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền” được hiểu bao gồm cả cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam và cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi (cơ quan đăng ký hộ tịch có thẩm quyền của nước ngồi được thể hiện bằng quy định ghi vào sổ hộ tịch việc hộ tịch của công dân Việt Nam đã được giải quyết tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài). Bộ Ngoại giao (các Cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngoài) lại hiểu theo tinh thần Luật hộ tịch chỉ điều chỉnh các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam, do đó, những trẻ em đã ĐKKS tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi thì vẫn được hiểu là chưa ĐKKS theo Luật hộ tịch của Việt Nam. Như vậy, trường hợp trẻ em có cha, mẹ thuộc hai quốc tịch khác nhau thì cơ quan hộ tịch của cả hai nước đều có thẩm quyền đăng ký khai sinh cho trẻ em đó. Thực tế, nhiều cơ quan đại diện ngoại giao của Việt Nam ở nước ngoài vẫn giải quyết thủ tục ĐKKS, xác định quốc tịch Việt Nam (theo Luật
quốc tịch và Luật hộ tịch) cho trẻ em đã ĐKKS, xác định quốc tịch nước ngoài (theo Luật quốc tịch nước ngồi) tại cơ quan có thẩm quyền của nước ngồi, dẫn đến hàng ngàn trẻ em con lai cư trú tại nước ngồi được có hai quốc tịch.
Ba là, “cha, mẹ không thỏa thuận được việc lựa chọn quốc tịch cho
con” cũng là vấn đề gặp vướng mắc. Đối với trẻ em có cha hoặc mẹ là cơng dân Việt Nam, cịn người kia là cơng dân nước ngồi nếu “sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà cha, mẹ không thỏa thuận được việc lựa chọn quốc tịch cho con thì trẻ em có quốc tịch Việt Nam” (khoản 2 Điều 16 LQTVN). Tuy nhiên,
khơng có tiêu chí phân biệt trường hợp cha mẹ không thể thỏa thuận được với nhau về việc lựa chọn quốc tịch nào cho con với trường hợp cha mẹ khơng có văn bản lựa chọn quốc tịch cho con. Ngồi ra khơng có hướng dẫn đối với một số trường hợp bất khả kháng mà cha/mẹ không thể biểu hiện ý chí, nguyện vọng lựa chọn quốc tịch cho con được (ví dụ, do mất/hạn chế năng lực hành vi dân sự; bị tai nạn, chấn thương đầu; thiểu năng/khơng có khả năng thơng hiểu ý chí v.v…).
2.3.1.3. Về biện pháp, chủ thể xác định quốc tịch Việt Nam cho trẻ em Tuy là hai vấn đề khác nhau nhưng việc xác định quốc tịch Việt Nam và ĐKKS cho trẻ em đều là biện pháp hành chính để bảo đảm quyền của trẻ em. Việc xác định quốc tịch Việt Nam được thực hiện theo LQTVN và các văn bản hướng dẫn thi hành, trong đó giao cơng chức tư pháp - hộ tịch thực hiện khi đăng ký khai sinh cho trẻ em theo Luật hộ tịch và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này cho thấy, ở Việt Nam khơng có thủ tục riêng về việc xác định quốc tịch Việt Nam mà lồng ghép việc này với thủ tục ĐKKS ( ghi quốc tịch của trẻ trong Giấy khai sinh). Vì thế, theo Điều 11 LQTVN, Giấy khai sinh được coi là một trong những loại giấy tờ có giá trị chứng minh quốc tịch Việt Nam. Quy định này giúp đơn giản hóa các thủ tục hành chính, tuy nhiên cũng nảy sinh bất cập ở chỗ: chủ thể thực hiện quản lý nhà nước về quốc tịch quy định tại LQTVN thì chỉ có đến UBND cấp tỉnh. Những chủ thể thực hiện quản lý nhà nước về quốc tịch quy định tại LQTVN chủ yếu chỉ
thực hiện chức năng quản lý nhà nước và chỉ tham gia tiếp nhận, giải quyết hồ sơ xin nhập, xin thôi, xin trở lại quốc tịch Việt Nam; trong khi đó, trẻ em được xác định quốc tịch Việt Nam theo con đường xin nhập quốc tịch Việt Nam chỉ chiếm số lượng rất ít (mỗi năm chỉ có từ 1-2 trẻ xin nhập quốc tịch Việt Nam theo cha, mẹ) và việc xác định quốc tịch Việt Nam của trẻ sẽ căn cứ theo Quyết định của Chủ tịch nước cho phép trẻ được nhập quốc tịch Việt Nam nên việc xác định quốc tịch của trẻ rất rõ ràng, theo thủ tục chặt chẽ.
Tuy nhiên, chủ thể thực tế được giao thẩm quyền to lớn, xác định quốc tịch cho đa phần trẻ em Việt Nam lại là công chức tư pháp – hộ tịch cấp xã/phường – những người trực tiếp thực hiện thủ tục ĐKKS. Những công chức này thường được giao thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác nhau và thường xuyên được luân chuyển nên hầu như không được tập huấn về công tác quốc tịch – một công tác tưởng như khơng có ở UBND cấp xã/phường. Do khơng được hướng dẫn rõ ràng, rạch rịi về trình tự, thủ tục xác định quốc tịch Việt Nam, nên trong một số trường hợp công chức tư pháp - hộ tịch ĐKKS và xác định quốc tịch Việt Nam sai đối tượng (ví dụ, xác định quốc tịch Việt Nam cho nhiều trẻ em là con của công dân Việt Nam với cơng dân nước ngồi về cư trú tại Việt Nam, mặc dù trẻ em đã được đăng ký khai sinh tại cơ quan có thẩm quyền nước ngồi và có quốc tịch nước ngồi) nhưng lại thiếu cơ chế xử lý, dẫn đến tình trạng lúng túng khi xử lý hậu quả các vụ việc cụ thể. Cơ quan có thẩm quyền mới chỉ xử lý việc xác định sai quốc tịch của một người chủ yếu bằng biện pháp hành chính là thu hồi, hủy bỏ Giấy khai sinh ghi sai quốc tịch, chứ chưa có biện pháp xử lý bằng thủ tục tố tụng tại Tòa án. Cho đến nay, việc Tòa án phán xét một người có phải là cơng dân Việt Nam (có quốc tịch Việt Nam) hay không theo thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quốc tịch Việt Nam quy định tại Điều 26 của Bộ luật tố tụng dân sự chưa từng xảy ra. Trong khi việc được Tòa án xem xét, phán quyết đúng, sai trong việc xác định quốc tịch mới là cơ chế thể hiện quyền lực nhà nước trong vấn đề bảo vệ chủ quyền quốc gia đối với quốc tịch của cơng dân nước mình.