2.1.2.1. Bảo hiểm thất nghiệp
Hiện có nhiều cách tiếp cận khác nhau về BHTN, dưới góc độ kinh tế- xã hội, BHTN được hiểu là giải pháp nhằm khắc phục hậu quả của tình trạng thất nghiệp, giúp người thất nghiệp tạm thời đảm bảo cuộc sống và tìm kiếm việc làm thông qua việc tạo lập một quỹ tiền tệ tập trung. Quỹ này được hình thành từ NLĐ, người sử dụng lao động và sự trợ cấp của Nhà nước.
Dưới góc độ pháp lý, chế độ BHTN là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định việc đóng góp và sử dụng quỹ BHTN, chi trả cho TCTN để bù đắp thu nhập cho NLĐ bị mất việc làm và thực hiện các biện pháp đưa NLĐ trở lại làm việc.
Theo cách hiểu thông thường của Việt Nam thì BHTN là sự hỗ trợ một phần thu nhập cho NLĐ bị mất thu nhập do thất nghiệp và hỗ trợ họ sớm quay trở lại thị trường lao động. Quan điểm này nhấn mạnh tới các khía cạnh sau:
- Mức hỗ trợ thu nhập dựa trên cơ sở đóng góp của NLĐ trước khi bị thất nghiệp.
- NLĐ tham gia BHTN, khi thất nghiệp sẽ được hỗ trợ về tư vấn, giới thiệu việc làm, đào tạo nghề để có thể sớm tìm được việc làm, gia nhập thị trường lao động.
Theo Luật BHXH thì BHTN là sự đảm bảo, thay thế, bù đắp một phần thu nhập của NLĐ trong trường hợp bị mất việc làm, đang có nhu cầu tìm việc làm, đồng thời có một số biện pháp để họ nhanh chóng quy trở lại với thị trường lao động.
Theo Luật Việc làm đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01/01/2015 thì BHTN là chế độ nhằm bù đắp một phần thu nhập cho NLĐ khi bị mất việc làm, hỗ trợ NLĐ học nghề, duy trì việc làm, tìm việc làm trên cơ sở đóng vào Quỹ BHTN.
Như vậy, dù các cách tiếp cận có khác nhau nhưng vẫn có điểm chung là bên cạnh việc hỗ trợ một khoản tài chính đảm bảo ổn định cuộc sống cho NLĐ trong thời gian mất việc làm thì mục đích chính của BHTN là thông qua các hoạt động đào tạo nghề, tư vấn, giới thiệu việc làm, sớm đưa những lao động thất nghiệp tìm được một việc làm mới thích hợp và ổn định.
Giống như các loại hình BHXH khác, BHTN được thiết lập nhằm hỗ trợ NLĐ và gia đình họ ổn định cuộc sống khi gặp rủi ro không có việc làm. Có nghĩa là về bản chất, BHTN chính là hình thức san sẻ rủi ro giữa những NLĐ với nhau nhằm giúp đỡ những người thất nghiệp vượt qua khó khăn, BHTN cũng dựa trên cơ chế có đóng góp BHTN thì mới được hưởng TCTN.
Khác với các dạng BHXH khác, BHTN là sự bảo đảm thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho NLĐ chỉ trong trường hợp họ bị mất việc làm tạm thời và đang có nhu cầu tìm việc làm. Hơn nữa, BHTN không những trợ cấp tài chính cho người thất nghiệp, mà còn chi trả cho hỗ trợ học nghề, tư vấn việc làm…
Như vậy, từ góc độ trợ cấp, có thể nói BHTN là một bộ phận của BHXH. Chính vì vậy, ở đa số các nước, BHTN nằm trong hệ thống BHXH nói chung. Tuy nhiên, do tính đặc thù, BHTN không chỉ đơn thuần là TCTN và còn có những hỗ trợ khác để NLĐ nhanh chóng quay trở lại thị trường lao động. Vì vậy, có những nước tách BHTN ra thành hệ thống riêng. Hơn nữa, từ các quan niệm nêu trên, thất nghiệp là một trong những nguyên nhân làm ngừng thu nhập của NLĐ làm công ăn lương và vì vậy, người thất nghiệp là một trong những đối tượng cần được xã hội bảo vệ thông qua việc hình thành và sử dụng quỹ BHTN từ sự huy động, sự đóng góp của số đông NLĐ và người sử dụng lao động, để có
nguồn chi trả cho số ít người bị thất nghiệp trong xã hội. Sự huy động này và cách thức chi trả này chính là một trong những hoạt động của BHTN.
Xét về cấu trúc hệ thống, theo các Công ước của tổ chức lao động quốc tế (ILO) BHXH (theo nghĩa rộng) có 9 nhánh chế độ, trong đó có chế độ TCTN. Trong cấu trúc này, BHTN là một bộ phận quan trọng mà các nước KTTT thường thực hiện. Tuy hiện nay có xu hướng tách BHTN ra khỏi BHXH bởi nội dung hoạt động của nó, nhưng về bản chất BHTN vẫn là một bộ phận của BHXH. Từ cách tiếp cận như vậy, có thể coi BHTN là “hệ thống con”, thuộc hệ thống BHXH quốc gia, còn về tổ chức thực hiện có thể có nhiều cách khác nhau. Dù có những đặc thù, có khác biệt nhất định, nhưng BHTN vẫn phải hoạt động theo cơ chế chung, trong khuôn khổ chung của hệ thống BHXH quốc gia.
Về hệ quả tài chính: BHTN thực hiện theo cơ chế “đóng - hưởng” như cơ chế của BHXH. Có nghĩa là NLĐ muốn được hưởng TCTN khi bị mất việc làm, thì một trong những điều kiện tiên quyết là phải có đóng góp bảo hiểm. Quỹ BHTN là một quỹ thành phần trong quỹ BHXH. Do đó, khi người thất nghiệp nhiều, thì quỹ BHTN phải chi nhiều và ngược lại. Hơn nữa, trong thời gian NLĐ bị thất nghiệp, họ không phải đóng phí BHXH nói chung và BHTN nói riêng. Như vậy cả quỹ BHXH và quỹ BHTN đều bị giảm nguồn thu. Nói cách khác, khi thất nghiệp nhiều, nguồn BHXH quốc gia bị ảnh hưởng lớn. Ngược lại, khi NLĐ có việc làm, có thu nhập, họ tham gia đóng góp BHXH và BHTN, làm cho quỹ BHTN nói riêng và nguồn lực BHXH tăng lên, có điều kiện để đảm bảo chi cho các đối tượng khác, các chế độ khác của hệ thống BHXH. Mặt khác, việc điều chỉnh các chính sách về BHTN (về tài chính) đều có ảnh hưởng đến tài chính BHXH quốc gia. Đây cũng có thể được coi là mối quan hệ hữu cơ giữa BHTN và BHXH.
Về hệ quả xã hội: Mục đích cuối cùng và cơ bản của BHTN đảm bảo cho NLĐ và gia đình họ trước những “rủi ro xã hội”, có được cuộc sống an lành. Nếu như hệ thống BHTN thực hiện tốt chức năng bảo đảm thu nhập, thay thế cho NLĐ khi họ bị mất khoản thu nhập từ lao động do bị thất nghiệp, thì Nhà nước và cộng đồng giảm thiểu được những chi phí về tài chính và chi phí xã hội để khắc phục những hậu quả do thất nghiệp gây ra.
Do tính đặc thù của BHTN về đối tượng tác động, về phương thức thực hiện và tính nhạy cảm đối với nền kinh tế cũng như đối với thị trường lao động. Đối tượng tác động của BHTN là NLĐ, nhưng không phải tất cả mọi NLĐ mà chủ yếu là số lao động làm công ăn lương trong các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ và các cơ sở sự nghiệp. Xác suất nảy sinh rủi ro thất nghiệp rất không đồng đều giữa các nhóm lao động; giữa các nhóm doanh nghiệp. Vì thế, việc tổ chức thực hiện BHTN rất khác so với các cấu trúc khác trong BHXH. Như nêu trên, trong kết cấu chi của BHTN, ngoài TCTN còn có trợ cấp học nghề và các hỗ trợ để tìm kiếm việc làm mới… Điều này càng cho thấy tính phong phú, tính đa dạng và tính phức tạp của hệ thống BHTN trong nền KTTT.
Ở Việt Nam BHTN là một chính sách mới nằm trong hệ thống chính sách ASXH của Nhà nước có tác động trực tiếp đến NLĐ, người sử dụng lao động. BHTN là chính sách cần thiết trong điều kiện nền KTTT để dung hòa yêu cầu sử dụng hiệu quả lao động nhằm tăng sức cạnh tranh với duy trì môi trường công bằng để mọi người có điều kiện thực hiện quyền lao động của mình.
Thông thường khi nói đến BHTN người ta thường đề cập đến TCTN. Trong cuốn sách Các chương trình bảo đảm xã hội các nước trên thế giới do Cơ quan Quản lý Bảo đảm xã hội Mỹ xuất bản đã đề cập đến các khoản TCTN như là một hình thức “đền bù sự mất mát thu nhập do kết quả của tình trạng thất nghiệp bắt buộc”.
Hiện nay, hầu hết các nước có nền KTTT phát triển đều đã tiến hành xây dựng chế độ TCTN theo các mục tiêu khác nhau để ngăn chặn và đồng thời đảm bảo đời sống cho người thất nghiệp. Theo ILO, tính đến năm 1999 đã có 172 nước thiết lập hệ thống ASXH, trong đó có 69 nước thiết lập chế độ BHTN, trong đó có
½ số nước thực hiện theo hình thức bảo hiểm bắt buộc và có vị trí như là một nhánh của hệ thống BHXH. Tuy nhiên, trong BHTN việc thiết lập và thực hiện không phải là vấn đề đơn giản, một số nước đã phải hủy bỏ không tiếp tục thực hiện, mặc dù đã ban hành Luật về TCTN. Vì nó không chỉ phụ thuộc vào ý chí chủ quan của Nhà nước, việc đảm bảo chế độ này còn đòi hỏi ở những yếu tố khách quan của nền kinh tế - xã hội.
TCTN có mục đính giúp đỡ về mặt tài chính, tạo điều kiện để NLĐ duy trì cuộc sống ở một chừng mực nhất định khi họ mất việc làm. Nói cách khác, khi thất nghiệp, NLĐ mất nguồn thu nhập nên cần có một khoản trợ cấp để ổn định cuộc sống trong thời gian thất nghiệp. Khoản này gọi là TCTN. Để được hưởng TCTN, NLĐ phải thực hiện nghĩa vụ đóng góp tài chính và cần có sự trợ giúp của người sử dụng lao động, Nhà nước và toàn xã hội để hình thành quỹ đảm bảo chi trả cho các đối tượng theo quy định của pháp luật.
Tóm lại, có thể hiểu BHTN như sau: BHTN là một hình thức BHXH dựa trên sự đóng góp của Nhà nước, NLĐ và người sử dụng lao động nhằm bù đắp một phần thu nhập cho NLĐ khi mất việc làm, tạo điều kiện cho NLĐ tìm được việc làm thông qua tư vấn và giới thiệu việc làm hoặc đào tạo lại.
Nội hàm khái niệm trên thể hiện:
- BHTN là một hình thức BHXH nên cơ chế đóng góp có sự tham gia của cả Nhà nước, NLĐ và tổ chức sử dụng lao động.
- Mục đích của BHTN là bù đắp một phần thu nhập cho NLĐ và hỗ trợ tài chính thông qua đào tạo, đào tạo lại NLĐ khi họ mất việc làm, trên cơ sở đó ổn định kinh tế, chính trị xã hội của các quốc gia.
- Nội dung chi trả BHTN bao gồm: Chi trả tài chính trực tiếp cho NLĐ và chi trả cho các dịch vụ giảm thiểu thất nghiệp như đào tạo lại và tư vấn giới thiệu việc làm.
2.1.2.2 Ý nghĩa của BHTN
- Ý nghĩa của BHTN đối với NLĐ
Mục đích đầu tiên của chính sách BHTN là bù đắp thu nhập cho NLĐ khi bị mất việc làm. Chính vì thế trong thời gian hưởng BHTN, NLĐ không những được trợ cấp tài chính mà còn được cấp thẻ bảo hiểm y tế và được tư vấn, giới thiệu việc làm, đào tạo nghề phù hợp với NLĐ và thị trường để sớm tìm được việc làm thích hợp. Những hoạt động hỗ trợ này không những góp phần làm giảm khó khăn trước mắt trong cuộc sống của NLĐ khi họ tạm thời bị thất nghiệp, mà còn tạo điều kiện cho họ có cuộc sống ổn định hơn.
NLĐ được nhận BHTN trong thời gian khó khăn do mất việc làm, NLĐ cũng cảm nhận được trách nhiệm của Nhà nước đối với mình, sự cưu mang của cộng đồng khi gặp khó khăn, nhờ đó không những họ có khả năng ổn định tương đối về cuộc sống, mà còn giảm tâm lý bất bình với xã hội, với Nhà nước và cộng đồng.
Ở các nước có nền KTTT, thu nhập chủ yếu của NLĐ thường gắn với việc làm; khi không còn việc làm, thu nhập đương nhiên cũng không còn. Khi đó NLĐ và gia đình họ có nguy cơ rơi vào cảnh túng quẫn, bị bần cùng hoá. Để khắc phục tình cảnh này, bản thân NLĐ phải tích cực tìm chỗ làm việc mới. Đây là biện pháp khá năng động, có tính cá nhân. Tuy nhiên, không phải ai và lúc nào cũng có thể tìm được việc làm ngay, vì thất nghiệp thường song hành với thời kỳ nền kinh tế bị suy thoái, doanh nghiệp đang gặp nhiều khó khăn trong sản xuất kinh doanh, nên khó tạo ra chỗ làm việc mới cho NLĐ. Một biện pháp khác có tính xã hội cao, là nhà nước tổ chức BHTN cho NLĐ. BHTN xét về mặt xã hội là biện pháp có tính thụ động, nhưng lại có ý nghĩa tích cực đối với từng cá nhân NLĐ khi bị thất nghiệp, giúp được họ có một khoản thu nhập bù đắp lại mức thu nhập đã bị mất do bị mất việc làm; tạo điều kiện cho họ sớm quay trở lại thị trường lao động, tránh không bị rơi vào tình cảnh túng quẫn.
- Đối với người sử dụng lao động
Quỹ BHTN sẽ chi trả TCTN cho NLĐ khi họ bị mất việc làm thay cho người sử dụng lao động, thay cho việc người sử dụng lao động chi trợ cấp mất việc làm, thôi việc cho NLĐ theo Luật Lao động. Do vậy doanh nghiệp sẽ nhẹ gánh trách nhiệm hơn trong những giai đoạn khi họ gặp khó khăn phải sa thải lao động hoặc cho NLĐ tạm nghỉ việc. Dưới góc độ này, BHTN không chỉ trợ giúp NLĐ, mà còn trợ giúp cả doanh nghiệp, giúp doanh nghiệp thực hiện cơ chế dành dụm khi hoạt động sản xuất kinh doanh tốt nhằm chi dùng khi gặp khó khăn.
Hơn nữa, khi NLĐ biết rõ nếu thất nghiệp mình sẽ được hưởng BHTN, họ sẽ yên tâm làm việc cho doanh nghiệp hơn. Điều này sẽ khuyến khích doanh nghiệp sử dụng lao động có hiệu quả hơn, tạo điều kiện cho doanh nghiệp phát triển sản xuất.
Tuy nhiên, hiện không ít doanh nghiệp Việt Nam chưa nhận thức đúng đắn về ý nghĩa này nên khi làm ăn tốt họ thường không muốn đóng quỹ BHTN cùng NLĐ và Nhà nước. Điều này không chỉ vi phạm các quy định pháp luật mà còn ảnh
hưởng đến uy tín, hình ảnh của doanh nghiệp với NLĐ, với cộng đồng, ở một góc độ nào đó doanh nghiệp còn không thực hiện trách nhiệm đạo đức với NLĐ.
- Ý nghĩa của BHTN đối với Nhà nước.
Thất nghiệp là một vấn đề lớn của xã hội, của bất kỳ quốc gia nào, chính sách hạ thấp tỷ lệ thất nghiệp luôn được các quốc gia đặc biệt quan tâm. Thực hiện chính sách xã hội, trong đó có chính sách BHTN được coi là trách nhiệm và nhiệm vụ của Nhà nước. Vì thế, Nhà nước thường trích một khoản từ ngân sách để đóng góp vào quỹ BHTN. Đóng góp vào quỹ BHTN, Nhà nước có nguồn để khắc phục tác động tiêu cực của thất nghiệp đối với xã hội và Nhà nước. Đồng thời, Nhà nước có thể sử dụng quỹ BHTN với mục đích ổn định xã hội khi Nhà nước thực hiện cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước dẫn đến sa thải lao động dôi dư, tái cơ cấu các ngành nghề kinh tế quốc dân. Nhờ BHTN, Nhà nước có cơ chế và công cụ để kiểm soát rủi ro về xã hội, chính trị khi tỷ lệ thất nghiệp gia tăng.
Nhờ có BHTN nên gánh nặng ngân sách sẽ giảm hơn khi thất nghiệp xảy ra (thường vào thời kỳ kinh tế suy thoái, ngân sách nhà nước eo hẹp lại phải chi nhiều cho các vấn đề xã hội khác). Mặt khác khi có BHTN, vấn đề căng thẳng xã hội sẽ không xảy ra, Nhà nước không còn phải lo đối phó với các cuộc biểu tình, không phải chi nhiều ngân sách để giải quyết các tệ nạn xã hội, tội phạm do nguyên nhân thất nghiệp gây ra.
Trong BHTN, ngoài việc chi trả TCTN, NLĐ còn được học nghề để có cơ hội tìm được nghề mới; được hỗ trợ vay vốn để tự tạo việc làm hoặc hỗ trợ trong tìm kiếm việc làm mới; tạo điều kiện cho họ nhanh chóng quay trở lại thị trường lao động. Đây là ý nghĩa rất nhân văn của BHTN, góp phần rất lớn vào ổn định xã hội và đây cũng là mục tiêu của bất kỳ hệ thống BHXH và ASXH nào. Ngược