Việc lựa chọn mô hình bảo hiến chuyên trách phù hợp tại Việt Nam là câu hỏi rất khó có thể trả lời, những mô hình bảo hiến hoàn thiện trên thế giới hiện nay đều tồn tại điểm không phù hợp với nền tảng chính trị và xã hội Việt Nam. Xã hội Việt Nam luôn đề cao tính ổn định, mọi ảnh hưởng dù nhỏ nhất đều gây lên những hậu quả xấu.
Điều cần thiết hiện tại là phải lựa chọn mô hình bảo hiến chuyên trách phù hợp chứ không tiếp tục sử dụng mô hình bảo hiến kiêm nhiệm. Mô hình bảo hiến Quốc hội mà cần thiết phải thay thế bởi cơ quan bảo hiến chuyên trách có tính độc lập nhất định so với hệ thống quyền lực chính trị. Mô hình bảo hiến chuyên trách cần phải hoạt động như thiết chế tài phán (có khả năng đưa ra các phán quyết), có trình tự thủ tục nhất định, có quyền đưa ra những phán quyết hợp pháp, có hiệu lực pháp lý. Việc xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách cần dựa trên yêu cầu cần thiết của xã hội cũng như những nền tảng nhất định phù hợp với sự phát triển đất nước.
Có một số quan điểm cho rằng, Việt Nam hiện nay khó có thể thiết lập một cơ chế bảo vệ Hiến pháp hoàn thiện tương tự các quốc gia khác
67
trên thế giới, vì vậy Việt Nam nên duy trì và tăng cường một cách hiệu quả mô hình bảo hiến Quốc hội bằng cách sử dụng các biện pháp khác nhau như nâng cao vai trò thẩm định, kiểm tra văn bản trước khi ban hành, thắt chặt toàn bộ quy trình xây dựng văn bản pháp luật, hạn chế sự những quy định trái với Hiến pháp. Quan điểm tuy có thể giúp duy trì tính ổn định của hệ thống chính trị nhưng thiếu tính khách quan, hiện thực, không có sự đột phá trong quá trình hoàn thiện và phát triển hệ thống pháp luật. Cơ chế pháp luật luôn luôn cần sự thay đổi nhằm hoàn thiện hơn, sự thay đổi các yếu tố pháp luật có thể đem lại những tác động hai mặt cả tốt và không tốt nhưng chính sự thay đổi mới có thể hoàn thiện hệ thống pháp luật. Xây dựng mô hình bảo hiến cần có sự nhìn nhận theo hướng sáng tạo, đổi mới phù hợp với yêu cầu thực tiễn đồng thời dựa trên nền tảng pháp lý phù hợp, kết hợp giữa những yếu tố nền tảng trong lý luận và sự đổi mới trong tư duy là yêu cầu nhằm hướng tới mô hình bảo hiến mới, hiệu quả hơn.
Quan điểm xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam dưới hình thức là cơ quan chuyên trách đều có những điểm mới, sáng tạo tuy nhiên những mô hình này cũng cần xây dựng có đặc điểm cơ bản, phù hợp của mô hình bảo hiến đã xây dựng và hoàn thiện trên thế giới. Việc lựa chọn mô hình phù hợp xuất pháp từ cách nhìn khoa học của những học giả ở những góc độ và lập trường pháp lý khác nhau. Tồn tại nhiều hệ quan điểm sẽ đem lại sự toàn diện nhằm tìm ra mô hình bảo hiến hoàn thiện với Việt Nam. Hiện nay, tuy có những quan điểm khác nhau về xây dựng mô hình bảo hiến ở Việt Nam. Mỗi mô hình có đặc điểm khác nhau, có yêu cầu khác nhau khi xây dựng nhưng tựu chung lại những mô hình sau đã có sự hiệu quả nhất định khi được xây dựng hoàn thiện trên thế giới.
Thứ nhất, trong trường hợp xây dựng mô hình bảo hiến bằng toà án thuộc hệ thống tư pháp: cơ quan có thẩm quyền bảo hiến là một bộ
phận thuộc hệ thống tư pháp, một nhánh trong hệ thống quyền lực, hoạt động bảo hiến được xem xét như hoạt động xét xử thông thường. Chức
68
năng bảo hiến khi đó sẽ trở thành biểu tượng mạnh mẽ của quyền lực tư pháp đối với các nhánh quyền lực khác, giúp cơ quan tư pháp có thể thực hiện việc giám sát đối với cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp một cách hiệu quả.
Tuy nhiên, do bảo hiến chỉ là một chức năng trong hoạt động của toà án nên không có tính chuyên môn hoá cao như mô hình khác. Thẩm quyền của Toà án liên quan đến bảo hiến cũng hạn chế. Toà án thường không can thiệp vào đạo luật khi đạo luật đó chưa có giá trị pháp lý, phán quyết của toà án về các vấn đề vi hiến chỉ có hiệu lực với những vụ việc cụ thể, Toà án do thực hiện kiểm hiến sau sẽ phù hợp hơn với việc giải quyết những vụ việc cụ thể.
Đồng thời, mô hình toà án với thời gian xét xử kéo dài (do có nhiều cấp xét xử) hiệu quả hoạt động xét xử với những vụ án hình sự, dân sự, kinh tế hay hành chính đều chưa cao, lợi ích hợp pháp của nhân dân vẫn chưa được thực sự bảo vệ. Án oan sai vẫn tồn tại suốt thời gian dài, điển hình như trong thời gian qua, vụ kỳ án vườn Mít - Lê Bá Mai hay ông Nguyễn Thanh Chấn bị xét xử mười năm tù oan để lại rất nhiều nỗi lo về vấn đề xét xử của hệ thống tư pháp hiện nay. Hệ thống tư pháp Việt Nam hiện nay trước hết cần hoàn thiện hoạt động xét xử trước khi có thể trao thêm quyền lực, đặc biệt là quyền bảo hiến.
Thứ hai, trong trường hợp xây dựng mô hình bảo hiến Toà án Hiến pháp: những phán quyết của tòa án Hiến pháp là những phán quyết
cuối cùng có giá trị cao nhất trong hoạt động bảo hiến, giúp cho việc tăng hiệu quả trong đảm bảo hoạt động Hiến pháp trên thực tế. Mô hình đòi hỏi sẽ xây dựng tòa án Hiến pháp hoàn toàn độc lập, một thế chế mới trong hệ thống cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta, được thành lập để bảo vệ Hiến pháp.
69
Tòa án Hiến pháp nhất thiết phải có tính độc lập trong hoạt động xét xử, bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp đồng thời xét xử chỉ tuân theo quy định của pháp luật mà không chịu ảnh hưởng của bất kỳ yếu tố chủ quan nào khác. Tòa án Hiến pháp độc lập là một trong những mô hình được nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng và đạt được những hiệu quả nhất định trong hoạt động bảo vệ Hiến pháp. Mô hình toà án Hiến pháp có tính chuyên môn hoá sâu, với cơ quan chuyên môn đảm trách Hiến pháp có chức năng đảm bảo điều kiện tối ưu trong những hoạt động mô hình bảo hiến. Toà án Hiến pháp là một mô hình tương đối độc lập so với các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp cũng như tư pháp nên có thể đảm bảo tính khách quan khi xem xét vấn đề có vi hiến.
Tuy nhiên, mô hình này cũng số những nhược điểm nhất định không phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn của nước ta:
Mô hình hòa án Hiến pháp yêu cầu xây dựng một cơ quan hoàn toàn mới trong hệ thống chính trị ở nước ta, có quyền lực rất lớn nhằm thực hiện hiệu quả hoạt động bảo hiến nên sẽ yêu cầu rất cao về nguồn kinh phí, nhân lực cũng như sự tác động mạnh mẽ đến sự ổn định của hệ thống chính trị, không phù hợp với cơ chế quyền lực nhà nước là thống nhất hiện nay khi những quyết định của toà án Hiến pháp có giá trị chung thẩm và không mang tính tham vấn. Không thể phủ nhận đây là mô hình bảo hiến hiệu quả trên thế giới nhưng để áp dụng vào thực tiễn Việt Nam thì không phù hợp. Mặt khác, tòa án Hiến pháp yêu cầu hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, Việt Nam hoàn toàn chưa đủ điều kiện và nền tảng để xây dựng mô hình cơ quan chuyên trách tòa án Hiến pháp.
Thứ ba, trường hợp xây dựng mô hình bảo hiến hội đồng Hiến pháp,
đây là mô hình dung hoà được khá nhiều những yếu tố đặc thù từ các mô hình bảo hiến trên thế giới. Hội đồng Hiến pháp là cơ quan chuyên trách độc lập có thẩm quyền nhất định trong việc bảo vệ Hiến pháp, có đội ngũ
70
thành viên là những chuyên gia trong lĩnh vực Hiến pháp. Đây là mô hình gọn nhẹ nhất và không gây ảnh hưởng đến cơ cấu hệ thống bộ máy nhà nước hiện tại.
Thành lập hội đồng Hiến pháp sẽ đơn giản hơn so với việc xây dựng tòa án Hiến pháp bởi hội đồng Hiến pháp khi đi vào hoạt động sẽ không gây tác động quá lớn đến hệ thống pháp luật. Với những đặc điểm cụ thể, mô hình sẽ phù hợp với quốc gia cần hạn chế sự thay đổi khi xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách. Ở mô hình này, Quốc hội sẽ giữ vững vai trò của mình, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện giám sát tối cao và kiểm soát hoạt động cơ quan nhà nước. Tuy nhiên hội đồng Hiến pháp cũng có những hạn chế nhất định khi mô hình mang bản chất nặng về tính kinh nghiệm chứ không chứa đựng nội hàm như của cơ quan tài phán thực thụ.
Mô hình hướng tới thực hiện bảo vệ Hiến pháp đồng thời dung hòa quyền lực tối cao của Quốc hội. Mô hình hội đồng Hiến pháp cũng được khuyến nghị thành lập dưới dạng một Ủy ban của Quốc hội. Đây là phương án ít nhiều cần được tính toán trong giai đoạn bắt đầu xây dựng cơ quan bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra khi thành lập thẩm quyền và chức năng của cơ quan sẽ bị hạn chế, nên các phán quyết của cơ quan bảo hiến đều chịu sự tác động của các nhân tố ngoài Hiến pháp. Sức mạnh bảo vệ Hiến pháp vì thế cũng suy giảm và có những lúc không còn được nắm những quyền lực thực tế. Hoàn cảnh hiện nay vừa nhu cầu đòi hỏi cần có một cơ chế bảo vệ Hiến pháp độc lập, với thẩm quyền lớn hơn để thực sự đảm nhiệm được chức năng Hiến pháp. Đồng thời không làm thay đổi lớn về hệ thống chính trị mà vẫn có sự hoạt động hiệu quả. Việc thành lập mô hình hội đồng Hiến pháp sẽ là bước đệm quan trọng để hình thành cơ quan tài phán Hiến pháp, hoàn thiện mục đích phát triển Hiến pháp trong tương lai ở nước ta.
71
Thứ tư, đôi nét về mô hình hội đồng bảo hiến theo dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp 2013 đã được thông qua, đi vào thực tiễn
đời sống xã hội và đang trong quá trình đánh giá hiệu quả khoảng thời gian ban đầu. Tuy nhiên, quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013 dựa trên nền tảng Hiến pháp năm 1992 vẫn để lại những bài học kinh nghiệm vô cùng giá trị, đặc biệt là về cơ chế bảo hiến. Dự thảo lấy ý kiến nhân dân ngày 2- 1-2013 đã đề xuất xây dựng mô hình bảo hiến chuyên trách lần đầu tiên ở Việt Nam với rất nhiều những điểm tiến bộ, đáng ghi nhận. Tuy nhiên do nhiều nguyên nhân mô hình bảo hiến đã không được đưa vào bản Hiến pháp 2013. Tuy không ghi nhận được mô hình bảo hiến hoàn chỉnh nhưng tại Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đã xuất hiện ý tưởng về một mô hình bảo hiến cụ thể đó là hội đồng Hiến pháp. Mô hình bảo hiến được thiết lập đầy đủ dù chỉ trên Dự thảo cũng có những nét thực sự đáng quan tâm. (Điều 120) đã bổ sung thiết chế hội đồng Hiến pháp với các đặc điểm [15]:
Thứ nhất, về tổ chức, hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội
thành lập, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các ủy viên. Hội đồng là cơ quan có tính độc lập nhất định, không thuộc cơ cấu của Quốc hội như các hội đồng, ủy ban của Quốc hội. Thành viên hội đồng công tác theo nhiệm kỳ. Hội đồng là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể. Không có các quy định hội đồng Hiến pháp phải báo cáo, chịu trách nhiệm hay chịu sự chất vấn của Quốc hội. Cơ chế trách nhiệm, thành phần, trật tự hình thành của cơ quan này nhằm đảm bảo hoạt động có hiệu quả hoàn toàn không được đề cập trong Hiến pháp mà để cho luật của Quốc hội quy định. Ðối tượng kiểm tra tính hợp hiến của hội đồng Hiến pháp là các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; điều ước quốc tế được ký kết nhân danh nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn.
72
Thứ hai, hội đồng Hiến pháp chỉ có chức năng giám sát sau, nhằm
đảm bảo tính hợp hiến của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Khi phát hiện có hiện tượng vi hiến, hội đồng Hiến pháp có quyền đề nghị, kiến nghị hoặc trình cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ.
Thứ ba, phương thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật vi hiến của
hội đồng là: trực tiếp “kiến nghị” Quốc hội “xem xét lại”, “yêu cầu” Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao “sửa đổi, bổ sung” văn bản vi hiến hoặc gián tiếp “đề nghị” cơ quan có thẩm quyền hủy văn bản vi hiến. Ðối với các điều ước quốc tế, hội đồng thể hiện ý kiến, quan điểm về tính hợp hiến trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn.
Mô hình hội đồng Hiến pháp với các đặc trưng như trên, nếu trở thành hiện thực sẽ là một bước tiến đặc biệt quan trọng trong lịch sử lập hiến nước ta. Lần đầu tiên, một bản Hiến pháp đã xác lập một thiết chế chuyên biệt nhằm bảo vệ những giá trị được Hiến pháp ghi nhận. Vì những điều kiện khách quan và chủ quan, mô hình hội đồng Hiến pháp theo dự thảo đã không được thông qua. Mô hình bảo hiến chuyên trách đã không được xây dựng trong bản Hiến pháp mới. Nhu cầu về một mô hình cơ quan bảo hiến chuyên trách vẫn còn tồn tại nên coi việc thành lập Hội đồng Hiến pháp theo dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là phương án khả thi. Xét trên cơ sở đặc điểm và yêu cầu của mô hình hội đồng Hiến pháp theo dự thảo thì cho dù hiện nay Hiến pháp 2013 đã có hiệu lực thì việc tiến hành xây dựng mô hình bảo hiến hội đồng Hiến pháp theo dự thảo là hoàn toàn có khả năng thực hiện được.
Tóm lại, trong những phương án được xây dựng ở trên, dưới nhìn
nhận thực tế bởi những yếu tố khách quan và chủ quan, nhằm không gây
73
ảnh hưởng lớn đến thể chế chính trị cũng như ổn định xã hội và từng bước xây dựng mô hình bảo hiến hoàn thiện hơn, tôi ủng hộ việc thành lập mô hình hội đồng Hiến pháp. Tuy vẫn còn nhiều điểm hạn chế, đánh giá thiếu sự hiệu quả, tính khách quan nhưng thực tế mô hình này mới có thể hoạt động một cách hiệu quả trong hoàn cảnh đặc thù như ở Việt Nam. Hiến pháp cần được bảo vệ giá trị pháp lý, được xây dựng hoàn chỉnh các chế định, quy định đầy đủ quyền và trình tự thủ tục của hoạt động bảo hiến một cách ngắn gọn và chính xác.