- Về quản lý chi sự nghiệp kinh tế:
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
2.4.2.1. Một số tồn tại hạn chế
Thứ nhất, việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán chi NSNN có sự đan xen, lồng ghép, làm mất tính chủ động của các cấp chính sách bên dưới. Hệ thống chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức chi tiêu chưa được ban hành đầy đủ, kịp thời, thiếu đồng bộ, chậm bổ sung so với yêu cầu thực tế nên gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện. Các định mức xây dựng dự toán về giáo dục, y tế, đào tạo, quản lý hành chính thấp, chưa gắn với đặc điểm của địa phương (về cơ cấu dân số, trình độ dân trí, tỷ lệ học sinh..). Các chế độ chi tiêu tiếp khách, chế độ hội nghị, công tác phí, điện thoại, xăng dầu, các định mức sử dụng tài sản công.. còn thấp, chưa đầy đủ và chậm được bổ sung, gây lãng phí và khó khăn trong công tác quản lý tài chính ngân sách.
Việc phân bổ dự toán của một số đơn vị sử dụng ngân sách chưa thực hiện tốt, đôi khi chưa khớp đúng về tổng mức, phân bổ chi tiết không sát với yêu cầu chi thực tế, điều này thường xảy ra đối với các đơn vị dự toán cấp 1 có các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, các đơn vị này thường có xu hướng muốn giữ lại một phần dự toán chi thường xuyên của các đơn vị trực thuộc dưới danh nghĩa phục vụ cho nhiệm vụ chung của ngành. Do việc phân bổ dự toán chưa thực sự sát hợp với nhu cầu chi nên thường xảy ra tình trạng mục thừa, mục thiếu nên phải điều chỉnh, bổ sung gây khó khăn cho công tác quản lý của cơ quan tài chính và kiểm soát chi của KBNN cùng cấp. Hiện nay hầu hết các khoản chi phí phải linh động vượt định mức, tiêu chuẩn thì mới hoàn thành nhiệm vụ KTXH được giao. Thực tế này làm cho việc quản lý chi NSNN không phản ánh đúng diễn biến tình hình thực tế. Tình trạng lãng phí trong CTX còn lớn và tương đối phổ biến. Thể hiện ở việc mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc không đúng tiêu chuẩn, định mức; quản lý và sử dụng đất đai trụ sở làm việc không đúng mục đích, vượt tiêu chuẩn định mức; chi tổ
chức lễ hội, ngày kỷ niệm còn mang tính chất phô trương, hình thức gây tốn kém cho ngân sách.
Báo cáo quyết toán của các đơn vị sử dụng ngân sách chưa đảm bảo theo quy định về thời gian, hệ thống biểu mẫu, chất lượng báo cáo chưa cao, nhiều trường hợp chưa khớp đúng giữa chi tiết và tổng hợp. Báo cáo quyết toán của một số đơn vị phải điều chỉnh, sữa chữa lại dẫn đến một số đơn vị còn chậm về thời gian khi nộp báo cáo quyết toán. Điều này là do trình độ chuyên môn còn hạn chế của cán bộ kế toán ở các đơn vị về sử dụng phầm mềm quản lý tài chính, phần mềm hành chính sự nghiệp vào công tác kế toán. Công tác kế toán tài chính vẫn thực hiện thủ công, công tác lưu trữ hồ sơ rất hạn chế làm cho công tác thanh kiểm tra ở các đơn vị mất rất nhiều thời gian nên còn lung túng trong việc lập báo cáo quyết toán. Chất lượng công tác thẩm định, xét duyệt báo cáo quyết toán chưa cao, đôi khi còn mang tính hình thức, chưa kiên quyết xử lý xuất toán đối với các khoản chi không đúng quy định mà thường chỉ rút kinh nghiệm. Công tác xét duyệt báo cáo quyết toán thường chỉ dừng lại ở việc xác định số liệu thu, chi trong năm của đơn vị mà chưa phân tích, đánh giá số liệu quyết toán đó để rút ra những vấn đề cần điều chỉnh về xây dựng định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách của cơ quan tài chính, những bài học kinh nghiệm.
Thứ hai, Phương thức lập và phân bổ dự toán chủ yếu theo phương thức truyền thống, dựa vào kiểm soát chi phí các yếu tố đầu vào theo niên độ từng năm một mà không theo kết quả đầu ra. Các thông số về đầu ra củng như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế dễ bị điều chỉnh và có thể tạo ra một kết quả ngoại ý. Quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống không gắn kết việc cấp phát nguồn lực tài chính với việc thực hiện các mục tiêu chính trị nên đã dẫn đến trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể như thế nào đối với đời sống KTXH. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý chi tiêu công truyền thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cơ quan cung cấp nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến thiếu sự gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu cần đạt được; kinh phí bị phân bổ dàn trãi, thiếu trọng
tâm trọng điểm trong quá trình sử dụng; không tạo động lực khuyến khích người sử dụng tiết kiệm NSNN.
Bên cạnh đó, việc sử dụng cơ sở nguồn lực hiện có làm căn cứ lập dự toán tuy có tính hiện thực về mặt tài chính, dể làm, phù hợp với tác phong và tư duy quản lý hiện thời nhưng cũng bộc lộ nhiều bất cập: (1) Các định mức hiện đang còn dựa trên phương pháp phân bổ chủ yếu của nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu; (2) Định mức phức tạp, thiếu tính linh hoạt cần thiết để khuyến khích tính chủ động sáng tạo của đơn vị sử dụng ngân sách đồng thời chưa ràng buộc về trách nhiệm chi tiêu với kết quả đầu ra; (3) Một số định mức còn mâu thuẫn với nhau và lạc hậu; hơn nữa, các định mức chi này, dù thích hợp hay không, cũng chỉ được sử dụng để xây dựng các dự toán ngân sách ban đầu. Còn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác là “xin-cho”. Mặc dù hệ thống ngân sách ổn định từ 3-5 năm, song hệ thống phân bổ dựa trên kết quả hỗn hợp giữa định mức và thương lượng, như vậy vẫn tỏ ra kém hiệu quả và ít công bằng trong việc phân bổ chỉ tiêu.
- Lập ngân sách ngắn hạn, chủ yếu ngân sách hàng năm, do đó không đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với chương trình phát triển KTXH hàng năm. Thiếu vắng các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chỉ tiêu. Cách phân bổ ngân sách hiện nay không dựa trên nền tảng lý luận tài chính Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, thiếu chiến lược rõ ràng, không cho phép đạt được các mục tiêu chi NSNN đề ra mà còn góp phần làm cho nguồn chi eo hẹp cạn kiệt hơn. Phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị chi tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặc ra yêu cầu ràng buộc hợp lý, chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó.
Thứ ba, chi ngân sách vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, CTX không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự chênh lệnh lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật
NSNN. Các xã, thị trấn thiếu chủ động trong việc bố trí sắp xếp điều hành chi theo dự toán được giao và khả năng nguồn thu cho phép, chi không có nguồn đảm bảo dẫn đến tình trạng nợ ngân sách xã ngày càng gia tăng. Tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị chưa hiệu quả và lãng phí vẫn còn xẩy ra ở các mức độ khác nhau làm mất lòng tin của cán bộ, nhân dân trong sử dụng tiền của nhân dân, của tập thể, của Nhà nước.
Chi ngân sách ở một số cơ quan,đơn vị, địa phương còn chưa thực hiện đúng chế độ tài chính và chưa có hiệu quả nhưng vẫn chưa được điều chỉnh. Các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện các chế độ chính, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu chưa nghiêm túc như công tác phí, chi hội nghị, chi viết bài báo cáo, và các nội dung chi phục vụ các ngày lễ lớn còn lãng phí, nhiều cuộc hội nghị, hội thảo còn phô trương hình thức, đặc biệt chi hành chính nhiều nội dung không thiết thực. Các khoản CTX của nhiều đơn vị chưa thực hiện đúng quy định chế độ chứng từ. Nhiều đơn vị chi tiêu với số tiền lớn nhừn chỉ có chứng từ viết tay là không hợp lệ, nhưng vẫn được thanh quyết toán.
Nội dung chi của các ngành như: Văn hóa thông tin, thể dục thể thao, sự nghiệp giáo dục- đào tạo còn chưa có định mức chi tiêu, định mức kinh tế kỹ thuật hoặc sử dụng định mức của các ngành khác có loại hính tương tự, nên công việc lập dự toán cấp phát kinh phí, kiểm soát chi tiêu thiếu căn cứ pháp lý. Các cơ quan đơn vị thiếu sự phối hợp kịp thời để trình cấp có thẩm quyền điều chỉnh một số định mức, tiêu chuẩn chi quá lạc hậu, không thể thực hiện được, hoặc nếu muốn thực hiện thì cơ quan, đơn vị phải vận dụng như kê khai thêm đối tượng, hoặc biến tướng thành các nội dung và hình thức khác để thanh toán. Về nguyên tắc dự phòng chi ngân sách để chi cho các nhiệm vụ phòng chống thiên tai, dịch bệnh, hỏa hoạn…mà đầu năm chưa bố trí được trong dự toán. Tuy nhiên do nguồn thu chưa cân đối được nhiệm vụ CTX thường thì đến những tháng cuối năm huyện sử dụng nguồn dự phòng để chi cho nhiệm vụ CTX ngoài dự toán, không đúng theo quy định của Luật NSNN.
Thứ tư, hiệu suất công việc trong khu vực công thấp, công chức không thực sự cố gắng, trình độ và năng suất không cải thiện, thêm vào đó điều kiện làm việc
nghèo nàn làm suy yếu hiệu quả hoạt động. Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao như khối lượng, chất lượng công việc của đơn vị chưa được thực hiện, nên việc chi trả thu nhập tăng thêm còn cào bằng bình quân.
Thứ năm, Công tác thanh tra, kiểm tra tuy có tiến hành thường xuyên nhưng chưa mang lại hiệu quả cao, nhiều trường hợp còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị còn sai phạm về tài chính, ngân sách, chưa kết hợp được thanh tra với phân tích hiệu quả sử dụng kinh phí CTX để tham mưu các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng ngân sách. Công tác kiểm soát chi của KBNN cơ bản đảm bảo đúng quy định, tuy nhiên công tác cải cách thủ tục hành chính của KBNN còn chậm, giải quyết công việc đôi khi còn cứng nhắc, gây khó khăn cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong quan hệ giao dịch với Kho bạc.
2.4.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, chưa có các quy chế về khung chỉ tiêu trung hạn hoặc ngân sách nhiều năm.
Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc quyết định các dự án, đề án có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì địa phương phải đối mặt với thực tế có nhiệm vụ nhưng không rõ nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ đó như thế nào. Cùng với đó, chỉ xác định dự toán ngân sách một năm sẽ không có được các ước tính hợp lý về khả năng nguồn lực, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách có hiệu quả. Không dự báo được khả năng nguồn lực cuảng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả của nó là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải, thiếu sự gắn kết giữa nguồn lực với thực tế nhu cầu, mục đích, mục tiêu, nhiệm vụ của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ CNH,HĐH từng thời kỳ.
Thời gian qua hệ thống các văn bản pháp luật về NSNN không ngừng được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện nhưng còn thiếu vấn đề cần phải được tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh; Các văn bản dưới Luật còn thiếu, chưa đồng bộ, còn chồng chéo, ban hành chậm so với yêu cầu thực tế. Hệ thống định mức phân bổ, sử dụng NSNN, định mức kinh tế kỹ thuật chưa hoàn toàn đáp ứng được nhu cầu thực tế nhưng chậm sửa đổi bổ sung cho phù hợp. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý cho thường xuyên chậm được ban hành dẫn đến thiếu cơ sở để tổ chức đấu thầu đối với một số hoạt động phục vụ công cộng. Quy định phạm vi nguồn lực tài chính công chưa bao quát, chưa cụ thể còn hạn chế đáng kể việc theo đuổi mục tiêu quản lý sử dụng hiệu quả nguồn lực công.
Thứ ba, các hướng dẫn và đánh giá chi ngân sách nhà nước còn lỏng lẻo.
Chi NSNN, đặc biệt là CTX do tính đặc thù của các khoản chi này là có tính ảnh hưởng, lan tỏa rộng và đôi khi không dễ dàng xác định được lợi ích. Hiện nay chưa có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích, chưa có các quy định cụ thể trong việc cái gì được xem là lợi ích, cái gì được xem là chi phí. Chỉ khi xác định được tương đối hợp lý các khoản chi phí, lợi ích này, hình thành một khung đánh giá thống nhất thì mới có thể so sánh dự án, các đề xuất để lựu chọn giải pháp tối ưu. Các đánh giá trong và sau khi thực hiện củng chưa được quy định cụ thể và chưa được thực hiện nghiêm túc. Việc báo cáo định kỳ còn mang tính hình thức. Cơ chế thưởng, phạt đối với việc tuân thủ củng chưa rõ ràng.
Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập ngân sách hàng năm và chỉ hướng dẫn phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Việc không phân bổ dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách, không có cơ sở xác định để phân bổ ngân sách thì việc phân bỏ ngân sách dể bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi hàng năm.
Thứ hai, công tác lập dự toán CTX ngân sách tại một số đơn vị của huyện còn bị coi nhẹ, trình độ đội ngũ cán bộ và lập dự toán chưa sâu, chưa có bộ phận chuyên trách ở một số đơn vị cho lĩnh vực lập dự toán. Dự toán được lập còn chưa bám sát quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của huyện, chủ yếu căn cứ vào số kiểm tra của cấp trên giao. Số liệu dự toán chủ yếu là ước thực hiện năm trước để lập dự toán cho năm kế hoạch, tình hình giá cả tăng, chế độ chi tiêu thay đổi..gây khó khăn cho bộ phận ngân sách huyện trong việc tổng hợp.
Thứ ba, tính chấp hành dự toán CTX ngân sách nhà nước chưa nghiêm và định mức dự toán chi còn quá thấp, chưa đáp ứng đúng thực tế do đó các đơn vị sử dụng NS khó thực hiện đúng dự toán duyệt. CTX NSNN chưa hướng đến kết quả