2.2.1. Khái niệm chính sách công và chính sách đối với người cao tuổi
Trong quá trình vận hành, để thực hiện chức năng của mình, Nhà nước ban hành hàng loạt chính sách công. Tuy chính sách công có một thực tiễn phong phú và sinh động trong hoạt động quản lý nhà nước nhưng từ góc độ khoa học, các nhà nghiên cứu lại có nhiều cách hiểu khác nhau.
Thomas (1985) có quan niệm hết sức ngắn gọn về chính sách công: chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm . Thomas cho rằng những hành động mà Chính phủ làm hay không làm đều được gọi là chính sách công. Khái niệm này có ưu điểm là dễ hiểu do đơn giản nhưng nội
hàm quá rộng đến mức khuyếch đại chính sách công trở thành mọi thứ trong quá trình vận hành và điều hành xã hội.
Với mục đích thu hẹp khái niệm của Thomas vừa trình bày ở trên, một số tác giả chỉ tập trung vào vế đầu tiên trong khái niệm của Thomas là những vấn đề mà Chính phủ làm. Chẳng hạn như Peter Aucoin (dẫn theo Đặng Thị Ngọc Lợi, 2009) quan niệm:
chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành”. Hoặc
như Peter [34, tr.61] đưa ra định nghĩa:
chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực
tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”. Hoặc như Peter Aucoin
(1971): “Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến
hành”. Ba khái niệm này điều thừa nhận rằng chính sách công là những hành
động thực tế của Chính phủ.
Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là tính hướng đích của các hành động của Chính phủ. Chính phủ hành động với mục đích và hướng tới những đối tượng, vấn đề nào trong xã hội. Với logic của cách tiếp cận này, một số tác giả đưa ra khái niệm chính sách công với điểm nhấn là tính thực tiễn - giải quyết những vấn đề thực tế của chính sách công. Chẳng hạn như theo Đỗ Phú Hải (2017)
“Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Đảng và Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định”. Hoặc tác giả Lê Chi Mai (2008) đưa ra cách hiểu về thuật ngữ chính sách công “là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định”. Với những khái niệm này, chính sách công phải phục
vụ cho xã hội, phải xuất phát từ và hướng về xã hội.
Thế nhưng, có một số quan niệm cho rằng chính sách công là sự phản ánh mục đích và những quan tâm của các chủ thể ban hành. Chủ thể ban hành
cảm nghiệm vấn đề dưới lăng kính quyền lực, lợi ích và sự quan tâm của họ. Chẳng hạn như có quan điểm cho rằng“Chính sách là một quá trình hành
động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm” (James Anderson dẫn theo Đặng Ngọc Lợi,
2009) hay “Chính sách là quyết tâm và định hướng. Chính sách định hướng
nhưng không bao gồm, các chương trình và chi tiết hành động” (Glen Milne,
dẫn theo Đặng Ngọc Lợi, 2009), “Chính sách là nguyên tắc hoặc quy trình
mang tính định hướng, hướng dẫn” (American Heritage Dictionary, 1985, dẫn
theo Đặng Ngọc Lợi, 2009).
Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau như trình bày ở trên, các quan niệm khác nhau đó về chính sách công vẫn có những điểm tương đồng. Đó là:
Chính sách công là các hành động của chính quyền: Do Nhà nước ban hành và
thực thi trên cơ sở quyền lực pháp lý, chính trị và nguồn lực của Nhà nước. Một chính sách công có thể do một đại diện hay một cơ quan của chính phủ thực thi nhưng cũng có thể do nhiều chủ thể thực thi. Khi một chính sách công được ban hành thì nó trở thành các quyết định có tính hiệu lực thực thi
Chính sách công được xây dựng và thực thi nhằm giải quyết một vấn đề công theo những mục tiêu đã xác định: Là một quá trình hành động nhằm
giải quyết một vấn đề công hay đáp ứng một nhu cầu thiết yếu nào đó của công chúng. Vấn đề công thường được thể hiện như là mâu thuẫn xã hội hay nhu cầu thay đổi hiện trạng nảy sinh trong đời sống xã hội. Điểm đáng lưu ý là việc giải quyết vấn đề công được thực hiện thông qua quá trình theo đuổi các mục tiêu xác định mà chính quyền mong muốn đạt được.
Chính sách công là tập hợp các quyết định: Bao gồm nhiều quyết định có liên
quan đến nhau, cả quyết định mang tính dự định và quyết định mang tính hành động (hành động thực tiễn). Các quyết định ở đây có ý nghĩa rộng
có thể bao gồm cả luật, các quyết định dưới luật, các chương trình dự án là giải pháp cho vấn đề chính sách.
Từ những định nghĩa trên, có thể đưa ra một khái niệm về chính sách công như sau: Chính sách công là sản phẩm của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền ban hành hướng đến các nhóm đối tượng thụ hưởng nhằm phục vụ cho lợi ích công, cho sự phát triển của xã hội.
2.2.2. Bản chất của chính sách công
Một là, chính sách công hướng tới giải quyết các vấn đề công cộng và vì mục đích, lợi ích công cộng. Theo như cách xác định trên, chính sách công
có thể được xây dựng và thực thi ở những tầng khác nhau. Các chính sách do Chính phủ hay chính quyền địa phương, do một Bộ hay một tổ chức, đoàn thể... ban hành và thực thi nhằm giải quyết những vấn đề công cộng đều là chính sách công.
Hai là, chính sách công là do các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết các vấn đề công cộng. Do chủ thể ban
hành chính sách công là Nhà nước nên chính sách công là chính sách của Nhà nước. Tuy nhiên, không phải mọi chính sách của các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước cũng đều là chính sách công. Các cơ quan trong bộ máy nhà nước có thể ban hành các chính sách tư để điều tiết các hoạt động và giải quyết các vấn đề thuộc nội bộ cơ quan đó, không có hiệu lực thi hành hay tác động ngoài phạm vi cơ quan.
Ba là, chính sách công có tính chính trị, nó thể hiện bản chất của nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân. Nhà nước là chủ thể đại
diện cho quyền lực của nhân dân, chính sách công do Nhà nước đề xuất, xây dựng, ban hành và thực thi nhằm mưu cầu lợi ích cho xã hội và phải thể hiện thực hiện ý chí, đáp ứng nguyện vọng của người dân. Có thể nói, chính sách
công là thước đo phản ánh khá chính xác về bản chất của Nhà nước và mối quan hệ giữa người dân với Nhà nước ở mức độ mà nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân được thực hiện qua ý chí của Nhà nước dưới hình thức là các mục tiêu chính sách. Michael Carley cho rằng, hoạch định chính sách là có tính chính trị, chính trị quyết định nội dung của chính sách, thúc đẩy các giá trị, và chọn giữa các sự lựa chọn thay thế với nỗ lực giải quyết các vấn đề và cải thiện đời sống của con người . Theo nghĩa đó, chính sách công là kết quả của quá trình khám phá đi tìm kiếm các giải pháp chính sách phù hợp mà được xác định dựa trên tiêu chí các giá trị xã hội do hệ thống chính trị cầm quyền chi phối.
Bốn là, chính sách công mang tính định hướng phát triển lâu dài, rộng khắp đến toàn xã hội. Chính sách công là công cụ của Nhà nước sử dụng để định hướng và
quản lý mọi hành vi, hoạt động của các chủ thể trong xã hội theo mục tiêu phát triển mà Nhà nước lựa chọn. Sự định hướng và quản lý của chính sách công được thể hiện qua các biện pháp nhà nước sử dụng nhằm thực hiện khuyến khích hay hạn chế phát triển cũng như điều chỉnh hoặc kiểm soát đối với các hoạt của các chủ thể. Sự ban hành và thực thi chính sách công có ảnh hưởng đến sự thay đổi và phát triển của cả hệ thống.
Năm là, chính sách công là sự lựa chọn hành động phù hợp để giải quyết vấn đề thực tiễn nảy sinh trong điều kiện cụ thể để đạt được mục tiêu hành động. Đối với một vấn đề thực tiễn nảy sinh, Nhà nước có thể có nhiều
lựa chọn biện pháp hay cách thức tác động đến các mặt của đời sống xã hội và điều quan trọng là cùng một vấn đề nhưng nảy sinh trong những điều kiện khác nhau thì cần lựa chọn giải pháp chính sách khác nhau cho phù hợp với bối cảnh chính sách.
Sáu là, chính sách công có tính bắt buộc thi hành. Một khi chính sách công đã
được ban hành thì nó được thừa nhận là các quyết định hợp pháp và có tính bắt buộc chung. Dù dưới hình thức này hay hình thức khác, chính sách công buộc các chủ thể phải làm điều này hoặc không làm điều kia hoặc quy định buộc một bộ phận nhất định được làm điều này còn một bộ phận khác thì không.
Xuất phát từ khái niệm chính sách công vừa trình bày, có thể rút ra khái niệm chính sách đối với người cao tuổi. Chính sách đối với người cao tuổi là chính sách cụ thể cấu thành nên hệ thống chính sách an sinh xã hội của bất kì một quốc gia nào trên thế giới với đối tượng thụ hưởng của chính sách là người cao tuổi.
Nói cách khác chính sách đối với người người cao tuổi có những nội hàm sau:
Thứ nhất, chính sách đối với người cao tuổi là do Nhà nước ban hành để giải quyết
những vấn đề liên quan đến người cao tuổi như vấn đề chăm sóc sức khỏe, đời sống tinh thần và gia đình.
Thứ hai, chính sách đối với người cao tuổi là một bộ phận của chính sách xã hội,
phục vụ cho mục đích phúc lợi xã hội của đất nước. Chính sách xã hội hướng đến các mối quan hệ xã hội và hoạt động xã hội nhằm giải quyết vấn đề xã hội đặt ra (Phan Huy Đường, 2015, tr.31); trong bối cảnh chính sách đối với người cao tuổi là các vấn đề liên quan đến người cao tuổi.
Tóm lại, chính sách đối với người cao tuổi là sản phẩm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hướng đến nhóm đối tượng là người cao tuổi nhằm phục vụ lợi ích của người cao tuổi và lợi ích chung của xã hội có được từ thành tựu chăm sóc người cao tuổi đó.
2.2.3. Các yếu tố cấu thành của chính sách đối với người cao tuổi 2.2.3.1. Mục tiêu của chính sách đối với người cao tuổi
Mục tiêu của chính sách là kết quả mà nhà nước đặt ra và mong muốn đạt được thông qua chính sách và các giải pháp chính sách [36, tr. 22]. Mục tiêu của chính sách được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau: mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể.
Mục tiêu chung là những phát ngôn về kết quả mong muốn đạt được trong dài hạn có tính định hướng. Trong khi đó mục tiêu cụ thể là những kết quả mong muốn thường là trong ngắn hạn hoặc gắn với một mốc thời gian nhất định. Mục tiêu cụ thể thường biểu đạt dưới hình thức của những con số, chỉ tiêu.
Tương tự như vậy, chính sách đối với người cao tuổi cũng hướng đến những kết quả mà Nhà nước mong muốn đạt được - gọi là mục tiêu và được chia thành mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể. Về mặt lý thuyết, chính sách đối với người cao tuổi hướng đến ba mục tiêu chung của một chính sách xã hội đó là phúc lợi xã hội, công bằng xã hội và hoà nhập xã hội.
Thứ nhất là mục tiêu công bằng xã hội. Công bằng được hiểu là tài sản, lợi ích và cơ
hội giữa các thành viên trong xã hội được phân phối một cách phù hợp, khách quan và không thiên vị [31, tr.39]. Trong bối cảnh chính sách đối với người cao tuổi, mục tiêu công bằng được hiểu là người cao tuổi cũng có được cơ hội và điều kiện theo khả năng của họ mà không bị thiên vị so với các nhóm người khác. Trong chính sách đối với người cao tuổi, công bằng được thể hiện theo chiều ngang là rõ nét hơn so với theo chiều dọc. Công bằng theo chiều ngang có nghĩa là nhà nước tạo điều kiện, mở rộng khả năng tiếp cận các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục, việc làm, nguồn vốn, mạng lưới an sinh cho người cao tuổi [31, tr.39]. Lợi ích mà công bằng mang lại
được Phan Huy Đường [31, tr.41] tóm gọn lại, Việc thực thi hiệu quả các vấn đề như công bằng trong tiếp cận các cơ hội, công bằng trong gánh vác trách nhiệm chung, công bằng trong hưởng các quyền tự do, công bằng dựa trên chủ nghĩa cộng đồng và công bằng giữa các thế hệ sẽ góp phần kiến tạo nên một sự phát triển bền vững về nhiều phương diện ở phạm vi toàn cầu .
Thứ hai là mục tiêu phúc lợi xã hội. Một trong những mục tiêu mà chính sách đối với
người cao tuổi hướng tới là đảm bảo phúc lợi xã hội cho đối tượng là người cao tuổi. Cụ thể là đảm bảo năm khía cạnh của phúc lợi theo quan điểm của Rober [31, tr.41]: (1) thu nhập và an sinh xã hội (2) dịch vụ y tế, các dịch vụ xã hội cho cá nhân; (3) dịch vụ giáo dục: (4) việc làm; (5) cung cấp nhà ở. Người cao tuổi cần được đảm bảo phúc lợi trên năm khía cạnh vừa trình bày theo quan điểm của Rober. Nói cách khác, người cao tuổi cần được quan tâm ở nhiều khía cạnh vì mục tiêu phúc lợi của chính sách như trả tiền hưu trí, các loại bảo hiểm xã hội, cơ hội học tập, dịch vụ y tế, nghỉ ngơi, an dưỡng, nhà ở và sự đối xử của xã hội. Với mục tiêu này, chính sách đối với người cao tuổi hướng tới việc làm tăng phúc lợi cho nhóm người cao tuổi, khắc phục được những thất bại và khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường.
Thứ ba là hoà nhập xã hội. Hoà nhập xã hội được Phan Huy Đường [31, tr.43] giải
thích là việc từng bước tạo cơ hội đảm bảo sự bình đẳng cho mọi người về các quyền lợi về chính trị, kinh tế và các dịch vụ xã hội về học tập, chữa bệnh, hưởng thụ văn hoá, đảm bảo tuổi cao. Hoà nhập xã hội là mục tiêu xâu xa và quan trọng nhất của chính sách đối với người cao tuổi giúp người cao tuổi không rơi vào trạng thái tách biệt xã hội - làm cho con người rời xa các hoạt động thường nhật, khép mình vào với chính mình. Người cao tuổi cần tìm thấy chính họ trong chính cuộc sống sinh động, đầy màu sắc của xã hội. Họ là một thành phần tích cực, năng động, giàu kinh nghiệm và có tương
tác với các nhóm chủ thể khác trong xã hội để đảm bảo chất lượng đời sống xã hội của người cao tuổi.
2.2.3.2. Nội dung của chính sách đối với người cao tuổi
Người cao tuổi là một nhóm đối tượng của chính sách với rất nhiều đặc thù từ góc độ xã hội, gia đình, kinh tế, cá nhân. Chính vì vậy, chính sách đối với người cao tuổi cần phủ quát nhiều khía cạnh rộng rãi liên quan đến người cao tuổi. Theo đó, nội dung của chính sách đối với người cao tuổi được Mohini Giri và cộng sự (2011) định vị như sau:
Vấn đề thứ nhất mà chính sách đối với người cao tuổi hướng tới là bảo đảm thu nhập
của người cao tuổi. Người cao tuổi do mất cơ hội về việc làm và sức khỏe nên nguồn thu bị giảm sút nếu như không có tài sản hoặc tiền bạc tiết kiệm trước đó. Điều này làm cho một bộ phận không nhỏ rơi vào tình trạng nghèo khổ và lệ thuộc vào con cháu và gia đình vốn ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến cả đời sống vật chất và tinh thần của người cao tuổi. Vấn đề đảm bảo thu nhập của người cao tuổi bao gồm: (1) chế độ lương hưu; (2) hỗ trợ từ nhà nước; (3) và tài chính vi mô.
Vấn đề thứ hai là về chăm sóc sức khỏe. Do đặc thù về tuổi tác nên sức khỏe của
người cao tuổi bị giảm sút nghiêm trọng và họ trở thành đối tượng có nhiều nguy cơ bệnh tật nhất trong xã hội. Chính vì đặc điểm này trên thực tế mà vấn đề trọng tâm nhất của chính sách đối với người cao tuổi ở nhiều quốc gia trên thế giới là chăm sóc