I. Kinh nghiệm của một sốn ước trên thế giới liên quan đến kinh tế hóa lĩnh vực
1. Các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường
1.2.2 Ký quỹ môi trường
Ký quĩ/ trái phiếu môi trường34 là khoản tài chính mà các doanh nghiệp, các cơ sở sản xuất kinh doanh phải nộp/ đặt cọc tại các Ngân hàng hay các tổ
chức tín dụng trước khi tiến hành các hoạt động có thể gây ô nhiễm môi trường nhằm bảo đảm cam kết về thực hiện các biện pháp để hạn chế ô nhiễm và suy thoái môi trường. Số tiền ký quỹ phải lớn hơn hoặc xấp xỉ với kinh phí cần để
khắc phục môi trường nếu doanh nghiệp, các cơ sở kinh doanh gây ra ô nhiễm suy thoái môi trường. Trong quá trình thực hiện đầu tư và sản xuất, nếu doanh nghiệp có các biện pháp chủ động khắc phục không để xảy ra ô nhiễm, suy thoái môi trường đúng như cam kết thì số tiền ký quỹ được hoàn trả lại còn ngược lại nếu doanh nghiệp không thực hiện đúng như cam kết hoặc phá sản thì số tiền đó
được rút ra khỏi tài khoản ngân hàng chi cho công tác khắc phục sự cố ô nhiễm. Về cơ bản, cơ chế thực hiện của ký quĩ/ trái phiếu môi trường tương tự
như hệ thống đặt cọc hoàn trả, nhưng có sự can thiệp sâu của Nhà nước. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, việc qui định ký quỹ nhằm đảm bảo nghĩa vụ bảo vệ
môi trường đối với các đối tượng gây ô nhiễm môi trường do Nhà nước qui định bắt buộc. Nơi ký quĩ do Nhà nước quy định cụ thể, thường là các ngân hàng thương mại, kho bạc Nhà nước, nơi các đối tượng ký quĩ có tài khoản giao dịch.
Ký quỹ/ trái phiếu môi trường thường được áp dụng trong các ngành kinh tế dễ gây ô nhiễm môi trường trầm trọng như: khai thác khoáng sản, xây dựng các nhà máy tiềm ẩn mức độ ô nhiễm môi trường cao…và là công cụ kinh tế cần thiết trong quản lý môi trường, tác động trực tiếp đến việc thực hiện trách nhiệm BVMT của doanh nghiệp thông qua việc khuyến khích họ tìm ra những biện pháp thích hợp nhằm hạn chế ô nhiễm, suy thoái môi trường để nhận lại số tiền
đã ký quỹ. Ngoài ra, ký quỹ môi trường còn giúp cho Nhà nước không phải mất 1 khoản tiền trong NSNN chi cho việc đầu tư khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường. Đây là một công cụ kinh tế cần thiết trong quản lý tài nguyên môi
34Nguyễn Thế Chinh, 2003, Giáo trình Kinh tế quản lý Tài nguyên và Môi trường, tr.431, Nhà xuất bản Thống kê.
trường, đóng vai trò tác động trực tiếp đến thực hiện trách nhiệm BVMT ngay sau khi khai thác tài nguyên của các tổ chức, cá nhân.
Sau đây là một số ví dụ về ký quĩ môi trường được áp dụng tại một số quốc gia trên thế giới:
Tại Quebec (Canada) 35
Ký quĩ môi trường đã được áp dụng trong ngành khai thác khoáng sản tại Quebec (Canada) từđầu những năm 1990. Theo quy định của Bộ Tài nguyên và Bộ Môi trường Quebec trong Luật khai thác mỏ thì từ ngày 9 tháng 4 năm 1995, bất kỳ cá nhân tham gia khai thác mỏ hoặc điều hành hệ thống khai thác phải đệ
trình kế hoạch phục hồi và một khoản tài chính đảm bảo, chiếm 70% chi phí phục hồi khu vực khai thác. Các doanh nghiệp khai thác mỏ phải thực hiện đầy
đủ các thủ tục về bảo hiểm tài chính theo qui định của Chính phủ. Khoản tài chính này có thể ở dạng tiền mặt, trái phiếu, séc, hoặc chứng nhận đảm bảo đầu tư. Khoản tiền hay bảo hiểm được ký quĩ với Bộ Tài chính phải phù hợp với các hoạt động ký quĩ cho tới khi chứng nhận được thu hồi lại. Tuy nhiên, khoản bảo
đảm tài chính có thể giảm khi dự án được xem xét lại nếu việc phục hồi được hoàn tất hoặc khoản đảm bảo tài chính có thể tăng nếu người ký quĩ thay đổi các hoạt động khai thác. Bản hợp đồng ký quĩ giữa ngân hàng và chủ dự án phải
đảm bảo các điều khoản sau: (a) không cá nhân nào có thể thu hồi hoặc hoàn trả
mà không có sự cho phép của Bộ trưởng với mục đích bảo đảm cho các kế
hoạch phục hồi được thực hiện đầy đủ; (b) Bộ cần sử dụng một phần tiền bảo
đảm để chi trả cho các hoạt động phục hồi cần thiết. Khoản tiền ký quỹ phụ
thuộc vào dự án phục hồi và tương ứng với 70% chi phí ước tính đối với việc phục hồi khu vực khai thác. Khoản ký quĩ được sử dụng cho khu vực phục hồi với các mục tiêu: nạo vét lòng hồ bao gồm bùn đáy và cảnh quan hồ, dọn dẹp đá thải, chất thải khai thác, xử lý chất ô nhiễm trong nước hồ.
35 Ministère des Ressources naturelles du Québec and the Ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec, 1997, Guidelines for preparing a mining site rehabilitation plan and general mining site rehabilitation requirements.
Đối với các dự án thăm dò, khai thác kéo dài một năm hoặc ít hơn, thì khoản ký quĩ phải được thực hiện trong 15 ngày phê duyệt kế hoạch phục hồi vùng khai thác. Nếu các dự án này kéo dài hơn 1 năm thì khoản ký quĩ phải
được chi trả hàng năm với lần chi trảđầu tiên tương ứng với chi phí ước tính của việc phục hồi đã được thực hiện hoặc sẽ thực hiện trong suốt 1 năm đó. Mỗi khoản ký quĩ hàng năm phải chi trả tương ứng với chi phí phục hồi ước tính trong năm đó.
Đối với các dự án khai thác mỏ, khoản ký quĩ hàng năm của doanh nghiệp
được xác lập dựa trên thời gian thực hiện dự án. Doanh nghiệp sẽ được xác lập lịch trình ký quĩ (tối đa là 15 năm) một lần phê duyệt kế hoạch phục hồi. Khi kế
hoạch được áp dụng, thì lần chi trả khoản ký quí đầu tiên trong 15 ngày phê duyệt kế hoạch phục hồi. Khi các hoạt động khai thác kéo dài không đến 10 năm, khoản ký quĩ có thể được trì hoãn và bổ sung vào khoản chi trả hàng năm tiếp theo. Không được trì hoãn khoản ký quĩ này quá 2 năm. Khi các hoạt động khai thác mỏ kéo dài quá 10 năm, hai lần chi trả tài khoản ký quĩ liên tiếp có thể được trì hoãn nhưng không quá 3 năm.
Tại Philipine36
Ký quĩ môi trường cũng được áp dụng trong lĩnh vực khai thác khoáng sản tại Philipine. Theo Nghị định sửa đổi số 7942 nhằm triển khai thực hiện Luật khai thác mỏ năm 1995 của Philipine, tại điều 13 qui định về khoản ký quĩ
mà người khai thác khoáng sản phải chi trảđểđược thực hiện dự án có nội dung như sau: người ký hợp đồng/ sở hữu giấy phép/ thuê đất sẽ phải chi trả cho Chính phủ một khoản tiền đặt cọc có giá trị tối thiểu bằng 5% giá trị thị trường của toàn bộ sản lượng khoáng sản khai thác hoặc các sản phẩm chế biến không bao gồm tất cả các loại thuế khác. 10% khoản tiền trên và 10% doanh thu khác như quản lý hành chính, vệ sinh, khai thác và các phí liên quan khác được thu từ
hoạt động thăm dò, khai thác, phát triển và sử dụng các nguồn tài nguyên
36http://mines2.tripod.com/sitebuildercontent/sitebuilderfiles/implementing_rules_of_the_mining_act.p df
khoáng sản cùng với khoáng sản dự trữ sẽđược Chính phủ quản lý như một quỹ
tín dụng và sẽđược ký quĩ vào ngân quĩ của Chính phủđể phân phối cho các dự
án đặc biệt và các chi phí hành chính khác liên quan đến thăm dò, khai thác, phát triển và quản lý môi trường khoáng sản.
Tại Australia37
Tỉ lệ trái phiếu môi trường ở các khu khai thác mỏ ở phía tây Australia ngày càng gia tăng từ đầu năm 2011, điều đó có nghĩa là chi phí thực hiện các hoạt động thăm dò và khai thác ở bang này cũng đang gia tăng. Từ cuối năm 1980, trái phiếu môi trường được áp dụng tại Tây Australia như là một dạng bảo hiểm nhằm đảm bảo cho khu vực này tránh khỏi các nguy cơ về tài chính trong trường hợp hoạt động khai thác mỏ thất bại trong việc phục hồi môi trường sau khi khai thác. Trái phiếu môi trường được quản lý bởi Cục Môi trường của Bộ
mỏ và dầu khí (DMP).
Các chủ khai thác khoáng sản phải đảm bảo tuân thủ các qui định về thăm dò, khai thác và cho thuê giấy phép khai thác theo Luật khai thác mỏ 1975. Khoản trái phiếu được ước tính bằng các tiêu chí tối thiểu do DMP ban hành nhằm phản ánh các chi phí phục hồi khai thác khoáng sản. Khoản bảo hiểm khai thác mỏ thông thường được ước tính khoảng 25% tổng chi phí phục hồi, tuy nhiên theo khảo sát về áp dụng trái phiếu môi trường tại Australia vào tháng 11 năm 2006 cho thấy khoản chi phí này chiếm 40 – 50% tổng chi phí phục hồi ước tính. Chính quyền Tây Australia đã can thiệp để cho phép mức rủi ro tài chính cao hơn liên quan đến các hoạt động phục hồi trong khai thác mỏ so với các bang khác. Vào giữa năm 2008, do tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu, chính quyền bang đã phải trì hoãn việc gia tăng tỉ lệ trái phiếu để hỗ trợ các yếu tố tài nguyên, vì vậy, đến cuối năm 2009, tỉ lệ trái phiếu môi trường tiêu chuẩn
đã được giữ ổn định. Trong điều kiện nền kinh tế vẫn chưa được hồi phục vào cuối 2010, chính quyền vẫn duy trì việc trì hoãn này.
37http://www.claytonutz.com/publications/newsletters/energy_and_resources_insights/20100906/increa se_in_environmental_bond_rates_for_wa_miners.page
1.2.3 Bồi thường thiệt hại môi trường
Bồi thường thiệt hại môi trường là công cụ kinh tế áp dụng đối với các tổ
chức, cá nhân có hành vi gây tổn hại đến môi trường được quy định trong pháp luật. Theo TS. Vũ Thị Hạnh (2007), hiện nay, trên thế giới, tồn tại 2 quan điểm liên quan đến bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm suy thoái môi trường:38
Quan điểm thứ nhất, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường chỉ bao gồm việc bồi thường do những hành vi gây ảnh hưởng đến chất lượng môi trường (như môi trường đất, nước, không khí....)
Quan điểm thứ hai, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường bao gồm cả việc bồi thường do những hành vi gây ảnh hưởng đến chất lượng môi trường và những hành vi gây ảnh hưởng đến sức khỏe, thiệt hại về tài sản của cá nhân. Thiệt hại đối với sức khoẻ và tính mạng con người do cơ thể hấp thu hoặc bị tác động bởi các chất độc hại dẫn đến phát sinh các bệnh tật hoặc tổn thương khác. Thiệt hại về tài sản như do tác động của ô nhiễm lên môi trường sống của hệ sinh thái dẫn đến sự suy thoái, giảm năng suất cây trồng, vật nuôi, thoái hoá đất…
Tại một số quốc gia trên thế giới như Cộng hoà liên bang Nga, Nhật Bản, Australia, thiệt hại do ô nhiễm môi trường đều được quy định trong pháp luật theo quan điểm này. Thiệt hại đối với sức khoẻ và tính mạng con người do cơ
thể hấp thu hoặc bị tác động bởi các chất độc hại dẫn đến phát sinh các bệnh tật hoặc tổn thương khác. Thiệt hại về tài sản như do tác động của ô nhiễm lên môi trường sống của hệ sinh thái dẫn đến sự suy thoái, giảm năng suất cây trồng, vật nuôi, thoái hoá đất… Ngoài ra ở Australia, thiệt hại còn tính đến khía cạnh văn hoá, tinh thần, do những tác động của các hoạt động gây ô nhiễm dẫn đến sựảnh hưởng đến môi trường sống làm giảm chất lượng cuộc sống, thay đổi cảnh quan, phá vỡ văn hoá bản địa.
38 Vũ Thu Hạnh, 2007, Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường, Tạp chí khoa học pháp lý số 3
Tùy thuộc vào cách thức xác định thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật gây ô nhiễm, suy thoái môi trường, các nước đều có quy định cụ thể về trách nhiệm bồi thường; phương pháp xác định thiệt hại; cơ quan có thẩm quyền giải quyết; cơ chế, trình tự, thủ tục giải quyết... Tuy nhiên, thực tế cho thấy rằng vấn
đề xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường là vấn đề không đơn giản ngay cả ở những nước phát triển, nhất là vấn đề lượng hóa thiệt hại về môi trường theo chức năng, tính hữu ích của mỗi thành phần môi trường khi bị ô nhiễm, suy thoái; thiệt hại về vật chất tính theo chi phí bị mất, chi phí khắc phục hậu quả của thiệt hại, cải tạo môi trường...
Theo Chương trình môi trường Liên Hiệp quốc năm 2000 (UNEP), cách thức xác định thiệt hại môi trường được chia làm bốn nhóm bao gồm: (1) Toà án hoặc các chuyên gia trong lĩnh vực môi trường xác định giá trị tổn thất đối với môi trường; (2) xác định thiệt hại theo phương thức quy đổi một khoản tiền cố định; (3) Viên chức hành chính hoặc chính quyền địa phương xác định giá trị
thiệt hại; (4) cách thức khác.
Tại Italia và New Zealand thực hiện cách thức thuộc nhóm 1, toà án đóng vai trò quan trọng trong việc xác định tổn thất39. Trong trường hợp không thể
xác định được thiệt hại, sẽđược toà án quy đổi thành một khoản tiền phù hợp để
chi phí cho việc phục hồi mà người gây tổn hại phải trả cho bên chịu tổn thất do ô nhiễm, suy thoái môi trường40. Nhóm cách thức thứ hai được áp dụng phổ biến
ở các nước Tây Ban Nha, Hungary, Mông Cổ và các nước châu Mỹ La tinh. Tại Tây Ban Nha, giá trị của một loại động vật được định giá từ 2500 peseta lên đến 1,5 triệu peseta (đối với các động vật có nguy cơ bị tuyệt chủng như gấu, mèo rừng Iberia); cá nước ngọt có giá từ 100.000 đến 500.000 peseta…; tại Hungary, người vi phạm có thể phải trả gấp 10 lần giá trị của những động thực vật đang
được bảo vệđặc biệt bị hủy hoại41 .Tại Đức và Bỉ sử dụng phương thức đánh giá
39 Luật bảo tồn New Zealand, ngày 31/3/1987
40Điều 18 Luật số 349 ngày 8/7/1986 về việc thành lập Bộ Môi trường và các quy tắc đối với những thiệt hại về môi trường.
41 Vũ Thu Hạnh, 2007, Bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường, Tạp chí khoa học pháp lý số 3.
thiệt hại khác là phương pháp Koch. Đây là phương pháp sử dụng phổ biến trong việc xác định tổn thất đối với cây cối, các chi phí cần phải bồi thường bao gồm chi phí mua cây mới thay thế, trồng và chăm sóc ban đầu, phòng chống các nguy cơ bật gốc, chăm sóc thường xuyên và tiền lãi từ số tiền chi phí trên42.
Ở Nhật Bản, cùng với hệ thống tòa án có thẩm quyền xét xử các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường (bằng việc phạt tù, phạt tiền đối với cá nhân và pháp nhân) thì còn có hệ thống các tổ chức giải quyết tranh chấp môi trường,
đứng đầu là Ủy ban Điều phối tranh chấp môi trường (EDCC). EDCC là cơ
quan có thẩm quyền thực hiện các chính sách, giải quyết tranh chấp môi trường. EDCC có bảy thành viên được Thủ tướng bổ nhiệm với sự nhất trí của Nghị
viện (Quốc hội). EDCC có thể bổ nhiệm các chuyên gia để điều tra các vấn đề
về khoa học, kỹ thuật khi cần thiết, đồng thời thành lập các Ủy ban kiểm tra tình trạng ô nhiễm ở cấp tỉnh (PPECs). Các Ủy ban này sẽ tiếp nhận các vụ kiện môi trường, thực hiện các thủ tụ về hòa giải, phân xử, xác định thiệt hại trong các tranh chấp....Vì vậy, các tranh chấp môi trường đã được giải quyết nhanh chóng và chính xác, đảm bảo được quyền lợi của người bị thiệt hại.
Hay như ở Mỹ, một trong những căn cứ đề xác định bồi thường thiệt hại do vi phạm pháp luật về môi trường là doanh thu bị thiệt hại, chi phí khắc phục thiệt hại. Điển hình như vụ tràn dầu do giàn khoan Deepwater Horizon trên vịnh Mexico của Tập đoàn Dầu khí Anh British Petroleum (BP) bị nổ và chìm thời gian vừa qua, BP phải có trách nhiệm bồi thường cho các chủ tàu cá, thuyền viên, cá nhân và doanh nghiệp bị thiệt hại trong trong việc đánh bắt, kinh doanh hải sản, thậm chí đối tượng được bồi thường còn bao gồm cả các công nhân mất