3.1.1 Ưu điểm
Từ trước đến nay, vấn đề bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng luôn là vấn đề nhức nhối, là tâm điểm gây ra sự xung đột về quyền lợi giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Bởi vậy, có một thực tế là chính sách, pháp luật về vấn đề này thường xuyên được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới để giải quyết tình trạng đó. Sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành, chính sách về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất được cụ thể hóa tại nhiều văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2004/NĐ-CP,… và Nghị định 69/2009/NĐ-CP; Thông tư 14/2009/TT-BTC. Có thể nói, chính sách bồi thường, hỗ trợ, TĐC ở nước ta đã có nhiều thay đổi và ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu của thực tế cũng như yêu cầu của các quy luật kinh tế thị trường đặt ra. “Các văn bản pháp luật về chính sách bồi thường, hỗ trợ, TĐC đã thể hiện được tính khả thi trong quá trình áp dụng pháp luật vào hoạt động bồi thường, giải phóng mặt bằng của Nhà nước” [30]. Quy định của pháp luật về giải phóng mặt bằng nói chung và TĐC nói riêng đã đạt được những kết quả nhất định, thể hiện ở những khía cạnh sau:
- Về đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, TĐC:
Có thể thấy, pháp luật hiện hành đã mở rộng phạm vi các đối tượng được bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất. Nếu như trước đây, việc bồi thường, hỗ trợ và TĐC chỉ áp dụng đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước thì hiện nay đã được mở rộng ra đối với cả cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài. Có thể thấy đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, TĐC ngày càng được xác định đầy đủ, chính xác so với trước. Đây là một sự thay đổi cần thiết phù hợp với yêu cầu mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta hiện nay; đồng thời cũng tạo cơ sở pháp lý rõ ràng hơn trong việc quản lý đất đai của Nhà nước. Với quy định này, Nhà nước ta một mặt đã bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất là cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, nhờ đó góp phần thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài vào Việt Nam; mặt khác cũng đã thể hiện được chính sách đại đoàn kết dân tộc.
- Về mức bồi thường, hỗ trợ TĐC: mức bồi thường, hỗ trợ ngày càng cao
Theo quy định tại Nghị định 69/2009/NĐ-CP, giá bồi thường, hỗ trợ đối với các loại đất đã được tăng đáng kể so với trước. Cụ thể như đối với hộ nghèo, hộ có ít đất ở, đất nông nghiệp, chính sách bồi thường hỗ trợ đã đổi mới, tăng mức hỗ trợ đất vườn, đất ao,
tăng mức hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống, mức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, việc dạy nghề cho người có đất bị thu hồi được lập thành đề án riêng, có sự gắn kết chặt chẽ… Việc tăng mức bồi thường, hỗ trợ đã thể hiện được sự quan tâm của Nhà nước đối với những đối tượng bị thu hồi đất. Đây là những đối tượng phải chịu nhiều thiệt thòi, cuộc sống bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định thu hồi đất; hơn nữa thông thường thì những gì họ nhận được từ hoạt động bồi thường, hỗ trợ không tương xứng với giá trị thực của quyền sử dụng đất và tài sản trên đất mà họ bị thu hồi. Bởi vậy, việc tăng giá bồi thường, hỗ trợ so với trước là một việc làm đúng đắn, đạt được sự đồng thuận của người dân, qua đó góp phần làm giảm sự chống đối của người dân đối với công tác bồi thường, TĐC.
Ngoài ra, ở Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã có sự tách bạch giữa bồi thường và hỗ trợ. Theo Nghị định, về nguyên tắc, Nhà nước thu hồi đất của người dân đang sử dụng vào mục đích nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tính theo giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Ngoài ra, người bị thu hồi đất được hỗ trợ di chuyển, TĐC, ổn định đời sống, sản xuất, đào tạo chuyển đổi nghề, tạo việc làm và một số hỗ trợ khác. Các loại hỗ trợ được xác định trên cơ sở Nhà nước điều tiết phần lợi ích từ việc thu hồi đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho người bị thu hồi đất.
- Về các các loại hình TĐC: pháp luật hiện hành quy định rõ địa phương phải xây dựng nhiều loại nhà TĐC, bố trí nhiều mức đất ở trong khu TĐC tối thiểu cho phù hợp với nhu cầu, khả năng và tập quán sinh hoạt của người có đất bị thu hồi; nếu tiền bồi thường không đủ để mua suất nhà TĐC tối thiểu thì ngân sách Nhà nước hỗ trợ khoản tiền chênh lệch đó cho người dân. “Quy định này đã lượng hóa việc TĐC cho người bị thu hồi đất” [52], đồng thời đã đa dạng hóa nguồn cung nhà ở, đất ở TĐC, đáp ứng được nhu cầu và khả năng tài chính của người dân. Ngoài ra, nó cũng đảm bảo cho người được đền bù ít, không đủ điều kiện để mua suất TĐC tối thiểu được TĐC sau khi bị thu hồi đất. Điều này một lần nữa khẳng định chính sách TĐC chính là một bộ phận của chính sách an sinh xã hội của Nhà nước.
- Về trình tự, thủ tục thực hiện TĐC:
Trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng lần đầu tiên được quy định trong Nghị định 197/2004/NĐ-CP, và được cụ thể hóa trong Nghị định 84/2004/NĐ-CP. Theo đó, trình tự, thủ tục được quy định bao gồm 12 bước mà nhà đầu tư và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành. Tuy nhiên, qua một thời gian triển khai trên thực tế, các quy định này đã bộc lộ một số điểm bất cập, không phù hợp với thực tiễn thực hiện. Trước thực trạng đó, Nghị định 69/2009/NĐ-CP ra đời “trên cơ sở kế thừa những quy định hợp lí trong Nghị định 84/2009/NĐ-CP đồng thời thay đổi những quy định
không còn phù hợp trong Nghị định này và bổ sung những quy định mới để đáp ứng với yêu cầu của thực tế” [25, tr.28]. Theo đó, trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng được rút gọn lại và sắp xếp hợp lí hơn trước rất nhiều, đồng thời có một số bổ sung nhằm đảm bảo quyền lợi cho người bị thu hồi đất. Điều này được thể hiện qua những quy định dưới đây:
Việc lập phương án bồi thường, hỗ trợ, TĐC được đơn giản hóa so với trước đây. Theo quy định tại Nghị định 69/2009/NĐ-CP, tổ chức được giao làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng phải lập phương án bồi thường, hỗ trợ và TĐC ngay sau khi có ý kiến chấp thuận đầu tư của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho chủ đầu tư và có thông báo về thu hồi đất. Phương án này được lập theo đúng nội dung, yêu cầu và tuân theo trình tự luật định, với sự đóng góp ý kiến của các bên liên quan theo quy định, thì phương án này sẽ là phương án được áp dụng chính thức để thực hiện việc bồi thường. Quy định này đã làm giảm một bước thủ tục so với trước (trước đây phải lập phương án tổng thể về bồi thường, hỗ trợ, TĐC), góp phần giảm bớt thời gian của tiến trình thu hồi đất.
Quy trình công khai tổ chức lấy ý kiến đóng góp về phương án bồi thường, hỗ trợ, TĐC được pháp luật quy định cụ thể, chi tiết và chặt chẽ. “Quy định này một mặt vừa đảm bảo được quyền dân chủ của dân trong việc được đề đạt nguyện vọng xứng đáng, quyền được tham gia, được bàn, được giám sát công việc thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng đối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Thông qua đó, cũng là điều kiện để tổ chức thực hiện nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng nắm bắt được tâm tư, nguyện vọng và kể cả sự phản đối của người dân về phương án mà mình lập ra, trên cơ sở đó có sự điều chỉnh phù hợp” [25, tr.31]. Có thể thấy, nếu quy trình này được tổ chức thực thi một cách nghiêm túc, có hiệu quả trên thực tế sẽ làm giảm một cách đáng kể sự phản đối của người dân đối với công tác bồi thường, TĐC, nhờ đó công tác này sẽ được tiến hành nhanh chóng, thuận lợi hơn.
Không chỉ dừng lại ỏ đó, bằng việc lồng ghép các thủ tục trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất với thủ tục lập, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, TĐC và thủ tục phê duyệt dự án đầu tư, Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã tạo ra sự thay đổi lớn trong cải cách thủ tục hành chính. Theo đánh giá của nhiều người, việc thực hiện quy định tại Nghị định 69/2009/NĐ-CP vừa đơn giản hóa, vừa rút ngắn được khoảng từ 1/3 đến 1/2 thời gian thực hiện thủ tục hành chính cho các nhà đầu tư.
* Bên cạnh việc có nhiều tiến bộ trong việc xây dựng quy phạm pháp luật về TĐC, việc thực hiện các quy định này trên thực tế cũng đạt được những kết quả đáng ghi nhận, thể hiện chủ yếu ở những mặt sau:
Trong thời gian qua, công tác TĐC đã được các cơ quan có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương quan tâm và đôn đốc thực hiện. Nhờ đó, một số lượng không nhỏ đất ở, nhà ở TĐC đã được cấp cho người dân có đất bị thu hồi, giúp họ bước đầu ổn định cuộc sống. Song song với việc cấp đất, cấp nhà ở TĐC, hệ thống hạ tầng xã hội tại các khu TĐC cũng được xây dựng nhằm đáp ứng nhu cầu sinh hoạt, học tập, vui chơi giải trí… của người dân.
Việc hỗ trợ giải quyết việc làm cho người dân phải TĐC cũng được chú trọng thực hiện, đặc biệt đối với những hộ gia đình ở nông thôn bị thu hồi đất nông nghiệp phải TĐC theo mô hình TĐC đô thị. Với nhiều hình thức và nhiều biện pháp khác nhau, một bộ phận người dân TĐC đã được chuyển đổi nghề nghiệp, bước đầu thích ứng với cuộc sống mới.
Bên cạnh đó, cùng với việc thực hiện quy định của Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, các địa phương căn cứ vào đặc trưng cụ thể ở mỗi địa phương đã ban hành các văn bản pháp luật áp dụng riêng trong phạm vi quản lí của mình. Nhờ đó làm cho công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC được thực hiện hợp lí và đạt hiệu quả cao hơn.
Như vậy, việc thực hiện các quy định của pháp luật hiện hành về TĐC đã phát huy những ưu điểm nhất định. Nhờ đó, góp phần giải quyết hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa người dân bị thu hồi đất với Nhà nước và nhà đầu tư. Về phía người dân, quyền lợi của họ được đảm bảo hơn; đối với Nhà nước việc giải phóng mặt bằng được thực hiện suôn sẻ hơn, uy tín của Nhà nước được nâng cao trong mắt người dân và nhà đầu tư; còn nhà đầu tư được hưởng lợi từ việc các thủ tục đầu tư được rút ngắn tạo thuận lợi bước đầu cho quá trình đầu tư của mình.
3.2.2 Hạn chế
Từ những phân tích ở trên có thể thấy rằng, chính sách về bồi thường, hỗ trợ, TĐC đang ngày càng phù hợp, có hiệu quả trong quá trình áp dụng. Có ý kiến đánh giá rằng, sau khi được ban hành và đưa vào thực hiện, Nghị định 69/2009/NĐ-CP “là chính sách, giải pháp khá toàn diện đã tháo gỡ căn bản những vướng mắc trong công tác bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, đáp ứng mong mỏi của người dân” [20]. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện công tác TĐC trên cả nước thời gian qua lại không đúng như nhận xét lạc quan này. Bên cạnh sự thay đổi với nhiều nội dung hợp lí, tích cực thì thực tiễn cũng chỉ ra rằng quy định về bồi thường, hỗ trợ, TĐC còn một số điểm vướng mắc, cần phải tháo gỡ.
- Về giá bồi thường khi thu hồi đất ở cho người dân được TĐC:
Hiện nay, giá đất tính bồi thường được xác định theo bảng giá đất được UBND tỉnh ban hành hàng năm. Tuy nhiên, trong đa số các trường hợp giá đất tính bồi thường
thường thấp hơn giá thị trường, đặc biệt là ở các khu vực đô thị. Chính điều này đã dẫn đến tình trạng người dân bị thiệt thòi vì cái giá họ nhận được khi bị thu hồi đất không tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất của họ. Thực tế cho thấy hiện nay phần lớn các khiếu kiện của người dân trong lĩnh vực đất đai xoay quanh vấn đề giá đất tính bồi thường, hỗ trợ, TĐC.
Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật hiện hành, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng vào mục đích nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tính theo giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi (Khoản 2 Điều 42 Luật Đất đai 2003). Quy định này đã chỉ ra thời điểm tính bồi thường cho người bị thu hồi đất. Theo đó, mức bồi thường cho người dân được căn cứ vào bảng giá đang áp dụng tại thời điểm quyết định thu hồi đất được ban hành. Điều này là không phù hợp trên thực tế, và là một trong những nguyên nhân quan trọng gây nên tình trạng khiếu kiện kéo dài, gây ảnh hưởng lớn đến công tác bồi thường, TĐC. Bởi lẽ không phải dự án nào việc chi trả bồi thường, hỗ trợ, TĐC cho người dân cũng được thực hiện ngay sau khi có quyết định thu hồi đất. Thậm chí có nhiều trường hợp từ lúc có quyết định thu hồi đất đến khi cơ quan có thẩm quyền hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường, hỗ trợ có khi là 3 năm hoặc 5 năm. Khi đó, giá đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đã khác xa so với giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất [39, tr.45]. Sau khoảng thời gian đó, có thể chính sách về bồi thường, hỗ trợ, TĐC đã có sự thay đổi; hoặc mức giá đất giữa các năm có sự chênh lệch tương đối thì việc áp dụng quy định này rõ ràng gây bất lợi cho người bị thu hồi đất. Kể cả trong trường hợp việc thu hồi đất bị kéo dài không phải do lỗi của người dân mà do sự chậm trễ trong hoàn thiện thủ tục của cơ quan chức năng thì người phải chịu thiệt thòi vẫn là họ. Trong khi đó, mức giá mà người dân phải trả để được giao nhà ở, đất ở TĐC lại tính theo giá tại thời điểm bàn giao nhà. Mà hiện nay việc bàn giao nhà trong rất nhiều dự án không được thực hiện ngay tại thời điểm thu hồi đất mà sau đó một khoảng thời gian, thậm chí sau nhiều năm. Khi đó, số tiền người dân được đền bù không thể đủ để trả tiền nhà ở, đất ở TĐC, hoặc đủ tiền chi trả nhưng nơi ở mới không tương xứng với nơi ở cũ. Do đó, gây nên tình trạng khiếu kiện, bức xúc trong nhân dân.
- Về giải quyết khiếu nại về giá đất bồi thường, quyết định bồi thường, hỗ trợ,
TĐC và cưỡng chế thu hồi đất
Theo quy định tại Điều 40 Nghị định 69/2009/NĐ-CP, trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải thực hiện quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ