Trờn cơ sở tổng kết 10 năm thi hành Luật đất ủai và xuất phỏt từ yờu cầu của giai ủoạn mới, Hội nghị lần thứ bẩy Ban chấp hành Trung ương đảng khoỏ IX ủó ra Nghị quyết về tiếp tục ủổi mới chớnh sỏch, phỏp luật vềủất ủai trong thời kỳ ủẩy mạnh CNH-HđH ủất nước. Nghị quyết này là ủịnh hướng rất quan trọng ủể Quốc hội khoỏ IX, kỳ họp thứ 4 thụng qua Luật đất ủai mới vào ngày 26 thỏng 11 năm 2003.
Luật đất ủai năm 2003 là luật cú phạm vi ủiều chỉnh bao quỏt nhất, thể
hiện ủầy ủủ nhất hơi thở của cuộc sống so với cỏc Luật đất ủai ủó ban hành trước ủú. Luật cú rất nhiều nội dung mới, trong ủú ủỏng chỳ ý tập trung vào
cỏc vấn ủềủang ủặt ra trong quản lý sử dụng ủất ủai sau:
a- Làm rừ nội dung quyền sở hữu toàn dõn về ủất ủai với những quyền
ủịnh ủoạt, quyền ủược hưởng lợi cụ thể và vai trũ của Nhà nước với tư cỏch là người ủại diện chủ sở hữu;
b- Hoàn chỉnh chớnh sỏch ủất ủai ủối với khu vực nụng nghiệp phự hợp với nền kinh tế thị trường và tạo ủiều kiện ủẩy nhanh tiến trỡnh CNH-HđH nụng nghiệp và nụng thụn;
c- Coi trọng chớnh sỏch ủất ủai ủối với khu vực cụng nghiệp và dịch vụ, tự tạo ra sự chủủộng về chuyển ủổi cơ cấu sử dụng quỹủất ủỏp ứng nhu cầu phỏt triển cụng nghiệp và dịch vụ trong quỏ trỡnh CNH-HđH ủất nước;
d- Thiết lập sự bỡnh ủẳng giữa cỏc thành phần kinh tế, xoỏ bỏ cơ bản sự
khỏc biệt giữa người nước ngoài và người Việt Nam ủịnh cư ở nước ngoài và thu hẹp ủỏng kể sự phõn biệt giữa nhà ủầu tư trong nước và nhà ủầu tư nước ngoài trong việc tiếp cận ủất ủai, thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng ủất;
ủ- Xoỏ bỏ bao cấp về ủất ủai trờn cơ sở coi ủất ủai là nguồn vốn, nguồn nội lực to lớn của ủất nước cần phải ủược ủịnh giỏ theo ủỳng quy luật của kinh tế thị trường và phải ủược ủối xử như một loại hàng hoỏ cú tớnh ủặc thự trong quỏ trỡnh giao dịch bất ủộng sản;
e- Khuyến khớch phỏt triển cỏc giao dịch dõn sự về quyền sử dụng ủất trờn cơ sở coi quyền sử dụng ủất là tài sản của người sử dụng ủất, hạn chế sự
can thiệp về hành chớnh khụng cần thiết trong thực hiện cỏc quyền chuyển
ủổi, chuyển nhượng, cho thuờ, cho thuờ lại, tặng cho cỏc quyền sử dụng ủất và tài sản gắn liền với ủất; thế chấp, bảo lónh, gúp vốn bằng quyền sử dụng ủất và tài sản gắn liền với ủất;
g- Khắc phục cơ bản những bất cập trong chớnh sỏch phỏp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi ủất ủể sử dụng vào mục ủớch quốc
phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng và phỏt triển kinh tế thụng qua cơ chế giỏ ủất bồi thường, chớnh sỏch tỏi ủịnh cư và hạn chế phạm vi dự
ỏn phải thu hồi ủất;
h- đẩy mạnh cải cỏch hành chớnh trong lĩnh vực quản lý ủất ủai bằng việc phõn cấp toàn bộ cỏc quyền quyết ủịnh giao ủất, cho thuờ ủất, chuyển mục ủớch sử dụng ủất cho chớnh quyền ủịa phương; quy ủịnh cụ thể thủ tục và trỡnh tự thực hiện cỏc thủ tục hành chớnh về quản lý và sử dụng ủất;
i- đổi mới cụng tỏc giải quyết tranh chấp, khiếu nại về ủất ủai theo hướng phỏt huy vai trũ của toà ỏn trong giải quyết cỏc tranh chấp dõn sự và cỏc khiếu nại hành chớnh vềủất ủai; khắc phục tỡnh trạng ủựn ủẩy trỏch nhiệm dẫn tới khiếu kiện kộo dài vượt cấp.
Hiện nay, cú rất nhiều cỏc dự ỏn phỏt triển cơ sở hạ tầng, cỏc khu cụng nghiệp, khu thương mại ủang ủược thực hiện và trong tương lai con số cỏc dự
ỏn sẽ tăng lờn rất nhanh. Sau khi Luật ủất ủai 2003 cú hiệu lực từ ngày 01/7/2004, Nhà nước ủó ban hành nhiều cỏc văn bản dưới luật như Nghịủịnh, Thụng tư cụ thể hoỏ cỏc ủiều luật về giỏ ủất, bồi thường, hỗ trợ thu hồi ủất với nguyờn tắc là ủảm bảo quyền và lợi ớch của người sử dụng ủất, thực hiện hài hũa 3 lợi ớch: Người sử dụng ủất, nhà ủầu tư và quyền của nhà nước theo quy
ủịnh của phỏp luật.
Từ thực tế tỡnh hỡnh quản lý nhà nước và cỏc chớnh sỏch ủất ủai, chớnh sỏch bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ủất qua cỏc thời kỳ và hiện tại, chỳng tụi nhận thấy rằng việc chỉnh lý, bổ sung chớnh sỏch bồi thường khi Nhà nước thu hồi ủất là cần thiết nhằm gúp phần ủẩy nhanh tiến ủộ GPMB thực hiện CNH-HđH, ổn ủịnh ủời sống nhõn dõn.
2.5. Tỡnh hỡnh thực hiện chớnh sỏch bồi thường khi Nhà nước thu hồi ủất
ở Việt Nam.
2.5.1. Thực trạng chớnh sỏch bồi thường, hỗ trợ, tỏi ủịnh cư theo quy ủịnh của Luật đất ủai 1993
Nghị ủịnh số 90/CP ngày 17/8/1994. Nghị ủịnh này là cơ sở phỏp lý quan trọng, là chớnh sỏch cơ bản cho việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi
ủất ủể phục vụ cho mục ủớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng trong giai ủoạn từ 1994 ủến 1998. Tuy nhiờn, qua quỏ trỡnh thực hiện, chớnh sỏch bồi thường khi Nhà nước thu hồi ủất quy ủịnh tại Nghị ủịnh này cũng cũn bộc lộ những tồn tại nhất ủịnh như: chưa bao quỏt, ủiều chỉnh
ủầy ủủ phạm vi thu hồi ủất; mức bồi thường thiệt hại về ủất ủai, tài sản chưa tương xứng với mức thiệt hại thực tế; khụng cú quy ủịnh về cỏc biện phỏp hỗ
trợ ổn ủịnh ủời sống, sản xuất và xõy dựng cỏc khu tỏi ủịnh cư ủể phục vụ
việc di dõn giải phúng mặt bằng v.vẦ
Nghịủịnh số 22/1998/Nđ-CP ngày 24 thỏng 4 năm 1998 của Chớnh phủ
thay thế cho Nghịủịnh số 90/CP. Chớnh sỏch bồi thường thiệt hại vềủất ủược thể chế tại Nghịủịnh số 22/1998/Nđ-CP ủó ủiều chỉnh ủầy ủủ, cụ thể, chi tiết về chớnh sỏch bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cư theo nguyờn tắc bồi thường, hỗ
trợ vềủất, về tài sản.v.v. phự hợp với mức thiệt hại thực tế, giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ớch giữa người bị thu hồi ủất với Nhà nước và cỏc bờn cú liờn quan. Qua hơn 5 năm thực hiện, việc thực hiện chớnh sỏch hiện hành ủó ủạt
ủược những kết quả quan trọng, nhưng cũng cũn nhiều hạn chế, tồn tại:
Thứ nhất, việc bồi thường ủất ởủối với cỏc trường hợp sử dụng ủất trước Luật đất ủai năm 1993 cũn chưa ủược quy ủịnh cụ thể, nờn trong tổ chức thực hiện cũn nhiều cỏch làm khỏc nhau dẫn ủến khiếu kiện.
Thứ hai, giỏ ủất tớnh bồi thường thiệt hại quy ủịnh tại điều 8 của Nghị ủịnh số 22/1998/Nđ-CP là phự hợp với chế ủộ sở hữu vềủất ủai và tỡnh hỡnh
thực tế ở nước ta. Tuy nhiờn, quy ủịnh hiện hành cũn cú hai khớa cạnh khú khăn và vướng mắc cho tổ chức thực hiện: một là, việc xỏc ủịnh giỏ ủất phự hợp với khả năng sinh lợi và giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng ủất; hai là, việc xỏc ủịnh hệ số K. Khụng ớt ủịa phương bồi thường theo giỏ ủất do Ủy ban nhõn dõn tỉnh ban hành như Hà Nội, đà Nẵng, Lao Cai.v.v; nhiều ủịa phương khỏc quy ủịnh giỏ bồi thường ủất quỏ thấp và thường thấp nhiều so với giỏ ủất thực tế hỡnh thành qua chuyển nhượng quyền sử dụng ủất ở ủịa phương. Với số tiền bồi thường ủú, người dõn khụng ủủ ủể nhận chuyển nhượng quyền sử dụng một mảnh ủất tương ủương cả về diện tớch và giỏ ủất với mảnh ủất bị thu hồi; chớnh vỡ vậy ủó làm ảnh hưởng tới khả năng tạo lập lại tư liệu sản xuất hoặc chỗ ở mới của người bị thu hồi ủất; từ ủú, dẫn ủến tỡnh trạng khiếu kiện, khụng nhận tiền bồi thường, khụng di chuyển, làm chậm tiến ủộ giải phúng mặt bằng, chậm thực hiện dự ỏn ủầu tư v.v.
Thứ ba, quy ủịnh vềủiều kiện ủểủược bồi thường hoặc khụng ủược bồi thường thiệt hại vềủất tuy ủó cụ thể, chi tiết và phự hợp với thực trạng quản lý, sử dụng ủất ủai, song cũn chưa rừ ràng và chưa gắn kết với trường hợp khụng ủủ ủiều kiện ủược bồi thường thiệt hại dẫn ủến cỏch hiểu, cỏch làm khỏc nhau sinh ra khiếu kiện ảnh hưởng ủến thời gian thực hiện dự ỏn.
Thứ tư, chớnh sỏch bồi thường thiệt hại về ủất chưa gắn với chớnh sỏch thu tiền sử dụng ủất, nhất là thu tiền sử dụng ủất khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ủất (hợp phỏp hoỏ) cho người sử dụng ủất ở trước Luật đất ủai năm 1993.
Thứ năm, chưa cú quy ủịnh chi tiết về vấn ủề tỏi ủịnh cư như: tiờu chuẩn của khu tỏi ủịnh cư, phõn ủịnh trỏch nhiệm của chủ dự ỏn, của chớnh quyền cỏc cấp trong việc tạo lập và bố trớ tỏi ủịnh cư, quyền và nghĩa vụ của người bị thu hồi ủất phải di chuyển chỗ ở, cỏc biện phỏp khụi phục ủời sống và sản xuất tại cỏc khu tỏi ủịnh cưẦ
Thứ sỏu, chưa quy ủịnh cụ thể về việc cưỡng chế thi hành quyết ủịnh thu hồi ủất, quyết ủịnh bồi thường ủối với cỏc trường hợp cố tỡnh khụng thực hiện
ủó dẫn ủến một sốủối tượng lợi dụng kẽ hở trong chớnh sỏch của Nhà nước cố
tỡnh chõy ỳ khụng chịu cho Hội ủồng bồi thường tiến hành ủo ủạc, kiểm kờ, khụng chịu nhận tiền bồi thường, khụng chịu di chuyển, lụi kộo người khỏc khụng thực hiện quyết ủịnh của Nhà nước, làm cho tỡnh hỡnh vốn ủó phức tạp càng trở lờn phức tạp hơn.
Thứ bảy, cỏc chủ dự ỏn chưa tớnh ủỳng, tớnh ủủ chi phớ bồi thường, giải phúng mặt bằng vào tổng mức ủầu tư của dự ỏn, nờn việc bố trớ nguồn vốn ủể
chi trả tiền bồi thường cho người bị thu hồi ủất khụng ủầy ủủ và kịp thời; nhiều dự ỏn thiếu vốn, nờn phương ỏn bồi thường ủó ủược phờ duyệt nhưng khụng ủảm bảo tiền chi trả bồi thường ủể giải phúng mặt bằng; cú dự ỏn ủó giải phúng mặt bằng xong, nhưng khụng cú vốn ủể thi cụng ủể dõn tỏi lấn chiếm dẫn ủến kộo dài thời gian bồi thường, giải phúng mặt bằng [4].
2.5.2. Thực trạng chớnh sỏch bồi thường, hỗ trợ, tỏi ủịnh cư theo quy ủịnh của Luật đất ủai 2003
Nghị ủịnh số 197/2004/Nđ-CP ngày 3/12/2004, Nghị ủịnh số
84/2007/Nđ-CP ngày 25/5/2007 và Nghị ủịnh số 69/2009/Nđ-CP ngày 13/8/2009 hiện nay cú những ủiểm ủổi mới cơ bản như sau: Nhà nước chỉ
thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tỏi ủịnh cư ủối với những trường hợp thu hồi
ủất ủể sử dụng vào mục ủớch quốc phũng, an ninh, lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng, mục ủớch phỏt triển kinh tế theo quy ủịnh tại điều 36 Nghịủịnh số
181/2004/Nđ-CP.
- Giỏ ủất ủể bồi thường ủược thực hiện theo cỏc quy ủịnh về giỏ ủất mới nờn người sử dụng ủất sẽ thực hiện bàn giao mặt bằng nhanh hơn, tỡnh trạng khiếu kiện giảm ủi.
bồi thường cho người cú ủất bị thu hồi theo quy ủịnh ủược giao cho Tổ chức phỏt triển quỹ ủất. đối với cỏc dự ỏn sản xuất, kinh doanh phự hợp với quy hoạch sử dụng ủất ủó ủược xột duyệt thỡ nhà ủầu tưủược nhận chuyển nhượng, thuờ quyền sử dụng ủất, nhận gúp vốn bằng quyền sử dụng ủất của cỏc tổ chức kinh tế, hộ gia ủỡnh, cỏ nhõn mà khụng phải thực hiện thủ tục thu hồi ủất.
2.6. Những vấn ủề tồn tại cần ủược nghiờn cứu
2.6.1. Thực tiễn của việc bồi thường giải phúng mặt bằng
Vấn ủề bồi thường GPMB ở Việt Nam ủó ủược ủặt ra từ rất sớm, Nghị ủịnh 151/TTg ngày 14/4/1959 ủó ban hành quy ủịnh thể lệ tạm thời về trưng dụng ủất; Thụng tư 1972/TTg ngày 11/01/1970 của Chớnh Phủ quy ủịnh một số ủiểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, ủất ủai, cõy cối lõu niờn, cỏc hoa màu cho nhõn dõn ở những vựng xõy dựng kinh tế mới. Sau khi Luật ủất ủai ra ủời và bước vào thời kỳ ủổi mới thỡ bồi thường GPMB ủó ủược chỳ trọng xử lý ủồng bộ phự hợp với giai ủoạn mới. Quyết ủịnh số 186/HđBT ngày 31/5/1990 vềủền bự thiệt hại ủất nụng nghiệp, ủất cú rừng khi chuyển sang sử
dụng mục ủớch khỏc cựng với hàng loạt cỏc văn bản phỏp quy mới về những vấn ủề cú liờn quan như giỏ ủất, qui hoạch ủó hỡnh thành một hệ thống chớnh sỏch và tổ chức cho cụng tỏc bồi thường GPMB và cho ủến nay sau nhiều lần bổ sung chỳng ta hiện ủang ỏp dụng Nghị ủịnh 197/2004/Nđ-CP ngày 3/12/2004, Nghịủịnh số 84/2007/Nđ-CP ngày 25 thỏng 5 năm 2007 và Nghị ủịnh số 69/2009/Nđ-CP ngày 13 thỏng 8 năm 2009.
Nghiờn cứu kỹ nội dung cỏc văn bản phỏp qui trờn ủõy thấy rừ một ủiều là cỏc chớnh sỏch bồi thường GPMB là xuất phỏt từ nhu cầu thực tiễn và ủược
ủiều chỉnh tớch cực ủể phự hợp với cỏc biến ủộng của tỡnh hỡnh quản lý sử
dụng ủất ủai. Trờn thực tế ủó cú tỏc dụng tớch cực trong việc ủảm bảo sự cõn
ủối và ổn ủịnh trong phỏt triển, khuyến khớch ủược ủầu tư và cơ bản giữủược nguyờn tắc cụng bằng. Tuy vậy, nếu so với những yờu cầu mới thỡ vẫn cũn
một số vấn ủề bất cập ủú là:
- Việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi ủất vẫn phải ủặt lợi ớch xó hội, lợi ớch cụng cộng lờn trờn hết, sẵn sàng hy sinh lợi ớch cỏ nhõn lờn việc bồi thường là tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể, chưa cú tiờu chuẩn ủịnh mức rừ ràng và người bịảnh hưởng sẵn sàng chịu ủựng, cũn Nhà quản lý cũng xem là chuyện ủương nhiờn và ủơn giản, trong nền kinh tế kế hoạch hoỏ tập trung thỡ