2. TỔNG QUAN CÁC VẤN đỀ NGHIÊN CỨU
2.2.4. Những căn cứ pháp lý của quy hoạch sử dụng ựất ựai
Trong quá trình công nghiệp hoá, hiện ựại hoá ựất nước, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ Nông nghiệp Ờ Công nghiệp Ờ Dịch vụ sang Công nghiệp Ờ Dịch vụ Ờ Nông nghiệp ựã và ựang gây áp lực ngày càng lớn ựối với ựất ựai.
Việc sử dụng hợp lý ựất ựai liên quan chặt chẽ ựến mọi hoạt ựộng của từng ngành và từng lĩnh vực, quyết ựịnh ựến hiệu quả sản xuất và sự sống còn của từng người dân cũng như vận mệnh của cả Quốc gia. Do ựó, đảng và Nhà nước ta luôn coi ựây là vấn ựề rất bức xúc, cần ựược quan tâm hàng ựầu.
ý chắ của toàn đảng, toàn dân về vấn ựề ựất ựai ựã ựược thể hiện trong hệ thống các văn bản pháp luật như: Hiến pháp, Luật và các văn bản dưới luật. Những văn bản này tạo cơ sở vững chắc cho công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất, giúp giải quyết về mặt nguyên tắc những vấn ựề ựặt ra:
- Sự cần thiết về mặt pháp lý phải lập quy hoạch sử dụng ựất ? - Trách nhiệm lập quy hoạch sử dụng ựất ?
- Thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ?
* Sự cần thiết về mặt pháp lý phải lập quy hoạch sử dụng ựất
Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 [6] ựã nêu: ỘNhà nước thống nhất quản lý ựất ựai theo quy hoạch và pháp luật, ựảm bảo sử dụng ựúng mục ựắch và có hiệu quảỢ (chương II, ựiều 18).
- điều 5 Luật đất ựai năm 2003 [9] nêu rõ: Quy hoạch sử dụng ựất ựai cấp xã
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 24
+ đất ựai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước ựại diện chủ sở hữu. + Nhà nước thực hiện quyền ựịnh ựoạt ựối với ựất ựai.
+ Nhà nước thực hiện quyền ựiều tiết các nguồn lợi từ ựất ựai thông qua các chắnh sách tài chắnh về ựất ựai.
+ Nhà nước trao quyền sử dụng ựất cho người sử dụng ựất thông qua hình thức giao ựất, cho thuê ựất, công nhận quyền sử dụng ựất ựối với người ựang sử dụng ựất ổn ựịnh; quy ựịnh quyền và nghĩa vụ của người sử dụng ựất.
- điều 6 Luật đất ựai năm 2003, xác ựịnh một trong 13 nội dung quản lý Nhà nước về ựất ựai là quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất.
Như vậy, ựể sử dụng và quản lý ựất ựai một cách tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả nhất thiết phải làm quy hoạch.
* Trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai
điều 25 Luật đất ựai năm 2003 [9] quy ựịnh rõ trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất theo các cấp lãnh thổ hành chắnh:
- Chắnh phủ tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất của cả nước.
- ủy ban nhân dân các cấp (tỉnh, huyện, xã) tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất của ựịa phương mình trình (quy hoạch theo lãnh thổ hành chắnh Ờ trừ trường hợp các ựơn vị hành chắnh cấp dưới thuộc khu vực quy hoạch phát triển ựô thị). Trình Hội ựồng nhân dân thông qua trước khi trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất phải ựược trình ựồng thời với kế hoạch phát triển kinh tế Ờ xã hội.
* Thẩm quyền xét duyệt quy hoạch
điều 26 Luật đất ựai năm 2003 [9] quy ựịnh thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai:
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 25
nước.
- Chắnh phủ xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chắnh phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
- Uỷ ban nhân dân cấp trên xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai của Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp. Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất của xã không thuộc khu vực quy hoạch phát triển ựô thị.
2.3. Tình hình triển khai Quy hoạch sử dụng ựất trong nước và thực tiễn công tác quy hoạch sử dụng ựất ở nước ngoài
2.3.1. Tình hình triển khai quy hoạch sử dụng ựất trong nước
* Thời kỳ trước Luật đất ựai năm 1993
Quy hoạch sử dụng ựất ựai chưa ựược coi là công tác của ngành Quản lý ựất ựai mà chỉ ựược thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành nông - lâm nghiệp. Các phương án phân vùng nông Ờ lâm nghiệp ựã ựề cập tới phương hướng sử dụng tài nguyên ựất trong ựó có tắnh toán ựến quỹ ựất nông nghiệp, lâm nghiệp và coi ựây là phần quan trọng. Tuy nhiên, do còn thiếu các tài liệu ựiều tra cơ bản và chưa tắnh ựược khả năng ựầu tư nên tắnh khả thi của phương án còn thấp.
Từ năm 1981 ựến năm 1986 thực hiện Nghị quyết đại hội đảng toàn quốc lần thứ V, hầu hết các quận huyện trong cả nước ựã xây dựng quy hoạch tổng thể cấp huyện. Từ năm 1987 ựến trước Luật đất ựai năm 1993, công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai ựã có cơ sở pháp lý quan trọng, thời kỳ này công cuộc ựổi mới nông thôn diễn ra sâu sắc, quy hoạch sử dụng ựất ựai cấp xã nổi lên như một vấn ựề cấp bách về giao ựất, cấp ựất. đây là mốc ựầu tiên triển khai quy hoạch sử dụng ựất ựai cấp xã trên phạm vi toàn quốc [16].
* Thời kỳ thực hiện Luật đất ựai từ năm 1993 ựến năm 2003
Sau đại hội đảng lần thứ VII năm 1992, Nhà nước ta triển khai công tác nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 26
53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. đây là mốc bắt ựầu của thời kỳ ựưa công tác quản lý ựất ựai vào nề nếp.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựã góp phần ựảm bảo tắnh thống nhất trong công tác quản lý nhà nước về ựất ựai. Thông qua quy hoạch sử dụng ựất, Nhà nước thực hiện quyền ựịnh ựoạt về ựất ựai, nắm ựược quỹ ựất ựai ựến từng loại, bảo ựảm cơ sở pháp lý cho việc giao ựất, thuê ựất, chuyển mục ựắch sử dụng ựất, gắn chuyển mục ựắch sử dụng ựất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có cơ sở ựể ựiều chỉnh chắnh sách ựất ựai tại mỗi ựịa phương, chủ ựộng giành quỹ ựất hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc ựẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa ựảm bảo ổn ựịnh các mục tiêu xã hội vừa ựáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện ựại hoá ựất nước. Từng bước chủ ựộng dành quỹ ựất hợp lý cho xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, ựô thị. Qua công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai, UBND các cấp nắm chắc ựược quỹ ựất ựai của ựịa phương mình, có dự tắnh ựược nguồn thu từ ựất cho ngân sách nhà nước [5].
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai ựã ựược quy ựịnh trong Luật đất ựai 1993, Chắnh phủ ựã ban hành Nghị ựịnh số 68/Nđ-CP ngày 01/10/2001 quy ựịnh nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất của các cấp ựịa phương. Từ năm 1994, Chắnh phủ ựã cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai cả nước ựến năm 2010. Chắnh phủ ựã chỉ ựạo rà soát quy hoạch sử dụng ựất ựối với tất cả các ựơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng và Bộ Công an, ựến nay ựã hoàn thành trên phạm vi cả nước. Năm 2006, Quốc hội ựã thông qua Nghị quyết số 57/2006/QH11 về kế hoạch sử dụng ựất 5 năm (2006 - 2010) cả nước.
Cùng với quy hoạch sử dụng ựất ựai cả nước, ựến nay ựã có 61/64 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành việc lập quy hoạch sử dụng ựất ựai ựến năm 2010 ựã ựược Thủ tướng Chắnh phủ phê duyệt [3].
đối với quy hoạch sử dụng ựất cấp huyện ựược triển khai theo hướng dẫn của Tổng cục ựịa chắnh (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường). đến nay có
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 27
369 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành quy hoạch sử dụng ựất (chiếm 59,1% số ựơn vị cấp huyện), quy hoạch sử dụng ựất ựô thị của hầu hết các tỉnh, thành phố chưa ựược lập.
Với quy hoạch sử dụng ựất cấp xã, cả nước có 3.597 xã, phường, thị trấn của 36 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành quy hoạch sử dụng ựất (chiếm 34,2% tổng số ựơn vị cấp xã); 903 xã, phường, thị trấn khác của 25 tỉnh, thành phố ựang triển khai (chiếm 8,6% tổng số ựơn vị cấp xã).
Theo TS. Nguyễn đình Bồng [1]: ỘQuy hoạch sử dụng ựất ở nước ta ựược pháp luật quy ựịnh là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về ựất ựai. Tổ chức triển khai quy hoạch sử dụng ựất ở nước ta trong giai ựoạn từ 1994 ựến nay ựã cơ bản hoàn thành QHSDđ cả nước, QHSDđ cấp tỉnh; QHSDđ ựã góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng ựất ựai, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng trong quá trình CNH - HđH ựất nước. Tồn tại chủ yếu: QHSDđ ở nước ta mới thực hiện chủ yếu ở mức ựộ khái quát, mang tắnh ựịnh hướng (QHSDđ cả nước, QHSDđ cấp tỉnh và gần 60% QHSDđ cấp huyện), còn thiếu quy hoạch chi tiết (QHSDđ cấp xã mới ựạt 34%); về phương pháp và quy trình thực hiện còn nhiều bất cập chưa có quy trình QHSDđ mang tắnh ựặc thù ựối với ựô thị; sự phối hợp giữa quy hoạch sử dụng ựất với các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội các cấp, quy hoạch các ngành chưa ựồng bộ, ựặc biệt là quy hoạch ựô thị chi tiết. Do những nguyên nhân trên chất lượng và tắnh hiệu quả QHSDđ ựược ựánh giá thấp, QHSDđ ỘtreoỢ còn tồn tại phổ biếnỢ.
Theo GS.TSKH. Lê đình Thắng, Th.S. Trần Tú Cường [14]: Quy hoạch sử dụng ựất trong nền kinh tế thị trường ở nước ta, ựặc biệt do ựất ựai ựã ựược tiền tệ hoá và tham gia vào nền sản xuất hàng hoá, khi nước ta ựã là thành viên ựầy ựủ của WTO, có nhiều nhà ựầu tư nước ngoài tham gia vào quan hệ ựất ựai ở nước ta. Vì thế, quy hoạch sử dụng ựất phải ựược xây dựng trên cơ sở ựịnh hướng của quy hoạch tổng thể, ựồng thời phù hợp với từng ựặc ựiểm riêng của từng ựịa phương, từng ngành trong từng giai ựoạn nhất ựịnh, do ựó phải xác ựịnh chắnh xác ở tầm vĩ mô. Do là khoa học dự báo, quy hoạch sử
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 28
dụng ựất không phải là dĩ thành bất biến mà có tắnh ựúng sai nhất ựịnh, vì thế phải tắnh toán dự báo cho thời gian dài và phải ựược phân thành nhiều giai ựoạn thực hiện, các phát sinh sai sót phải ựược ựiều chỉnh trong quá trình thực hiện kế hoạch sử dụng ựất. Kế hoạch sử dụng ựất là việc phân ựoạn thực hiện quy hoạch sử dụng ựất theo từng thời gian, từng thời ựiểm ựể ựịnh ra ựược tiến ựộ, khối lượng, ựịa ựiểm cần thực hiện phù hợp với yêu cầu và khả năng vật chất của xã hội. Kế hoạch sử dụng ựất cần ựảm bảo tắnh ổn ựịnh và tắnh khả thi cao, vì thế cần phân ựoạn thời gian ngắn từ 1 - 3 năm [14].
Theo TS. Nguyễn Quang Học [7]: ỘQuy hoạch sử dụng ựất ựã góp phần tăng cường hiệu lực và ngày càng có hiệu quả cao trong quản lý và sử dụng ựất, ựã phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng trong quá trình phát triển của ựất nước theo hướng công nghiệp hoá, hiện ựại hoá... ựã góp phần thay ựổi diện mạo vùng nông nghiệp nông thôn, ựất ựai ựược sử dụng phát triển sản xuất nông nghiệp theo hướng hàng hoá. đất ở nông thôn ựược cải tạo, chỉnh trang phát triển theo hướng ựô thị hoá. đất có mục ựắch công cộng ựược quy hoạch ựồng bộ với kết cấu hạ tầng phát triển ựã góp phần tăng khả năng phục vụ sản xuất và ựời sống của nhân dânỢ.
Quy hoạch sử dụng ựất ựược cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là cơ sở ựể xác ựịnh cơ cấu sử dụng ựất hợp lý và tiến hành thực hiện các văn bản hiện hành có liên quan ựến Luật đất ựai quy ựịnh. Những áp lực ựối với ựất ựai như hiện nay cho thấy nguồn tài nguyên ựất ựai ngày càng khan hiếm và có giới hạn, dân số thế giới gia tăng nhanh, ựòi hỏi phải có sự ựối chiếu hợp lý giữa các kiểu sử dụng ựất ựai và loại ựất ựai ựể ựạt ựược khả năng tối ựa về sản xuất ổn ựịnh và an toàn lương thực, ựồng thời cũng bảo vệ ựược vùng ựất ựai nông nghiệp và môi trường sống. Quy hoạch sử dụng ựất ựai là nền tảng trong tiến trình này.
* Thời kỳ sau Luật đất ựai năm 2003
Nhằm ựáp ứng nhu cầu ựổi mới của xã hội nói chung và ựòi hỏi về công tác quản lý ựất ựai nói riêng. Luật đất ựai năm 2003 ựã ựược Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ nông nghiệp ... 29
ngày 26 tháng 11 năm 2003. Luật này có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2004. Khung pháp lý ựối với công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựược quy ựịnh rõ. Luật đất ựai 2003, giành cả mục 2 với 10 ựiều, Nghị ựịnh số 181/2004/Nđ-CP với 29 ựiều.
Luật đất ựai năm 2003 quy ựịnh rõ nội dung việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất các cấp. đối với kỳ quy hoạch sử dụng ựất là 10 năm và kỳ kế hoạch là 5 năm. Việc lập bản ựồ hiện trạng sử dụng ựất là 5 năm một lần gắn với việc kiểm kê ựất ựai ựể phục vụ cho công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựược tốt hơn. Bản ựồ quy hoạch sử dụng ựất ựược lập 10 năm một lần gắn với kỳ quy hoạch sử dụng ựất và bản ựồ quy hoạch sử dụng ựất cấp xã phải ựược lập trên nền bản ựồ ựịa chắnh. Ngoài ra, ựể cho việc quản lý ựất ựai ựược thuận lợi hơn, ựất ựai ựược chia thành 3 nhóm ựất chắnh: nhóm ựất nông nghiệp, nhóm ựất phi nông nghiệp và nhóm ựất chưa sử dụng. Bộ Tài nguyên và Môi trường ựã ban hành Thông tư hướng dẫn số 30/2004/TT- BTNMT và quy trình lập và ựiều chỉnh quy hoạch sử dụng ựất, kế hoạch sử dụng ựất và quy trình lập ựiều chỉnh quy hoạch sử dụng ựất các cấp.
2.3.2. Tình hình triển khai quy hoạch sử dụng ựất ở nước ngoài
Trên thế giới, công tác quy hoạch sử dụng ựất ựược tiến hành từ nhiều năm trước ựây và chiếm vị trắ quan trọng trong quản lý tài nguyên ựất ựai cũng như quá trình sản xuất, song tuỳ thuộc vào ựặc ựiểm mỗi nước mà các loại hình, phương pháp quy hoạch có các trường phái sau:
- Tiến hành quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội ựảm bảo cho sự hài hoà phát triển ựa mục tiêu sau ựó mới ựi sâu nghiên cứu quy hoạch chuyên ngành, tiêu biểu cho trường phái này là đức và úc.
- Tiến hành quy hoạch nông nghiệp làm nền tảng, sau ựó làm quy hoạch phát triển và phân bố lực lượng sản xuất theo yêu cầu của kế hoạch hoá tập trung lao ựộng, ựất ựai trở thành yếu tố cơ bản của vấn ựề nghiên cứu, tiêu biểu cho trường phái này là Liên Xô cũ và các nước xã hội chủ nghĩa. ở một