3. Vai trò của cơ quan quản lý Nhà nớc đối với hoạt động gia công xuất
3.1. Quá trình thực hiện chế độ quản lý đối với hoạt động gia công những phát sinh và v-
phát sinh và vớng mắc.
3.1.1. Đối với việc quản lý nguyên phụ liệu nhập khẩu.
Theo Thông t số 03/2000/TT-TCHQ hớng dẫn thi hành Chơng III Nghị định số 57/2000/NĐ-CP ngày 31/7/2000 quy định chi tiết thi hành Luật thơng mại về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, gia công và đại lý mua bán hàng hoá với nớc ngoài. Thì doanh nghiệp muốn nhập khẩu nguyên liệu, phụ liệu, vật t để sản xuất thì doanh nghiệp phải làm thủ tục nhập khẩu nguyên liệu, phụ liệu, vật t gồm:
- Bộ hồ sơ đăng ký làm thủ tục hải quan đối với nguyên phụ liệu, vật t nhập khẩu gia công.
- Lấy mẫu nguyên phụ liệu.
Trừ những trờng hợp do tính chất mặt hàng không thể lấy mẫu đợc (nh gia công vàng bạc, đá quý,...), còn các trờng hợp khác khi kiểm hoá nguyên phụ liệu, vật t gia công nhập khẩu, hải quan phải lấy mẫu nguyên liệu chính để làm cơ sở đối chiếu khi làm thủ tục xuất khẩu sản phẩm. Mẫu hàng phải đợc cán bộ hải quan và đại diện của doanh nghiệp cùng lấy. Mẫu đợc niêm phong hải quan và giao doanh nghiệp bảo quản để xuất trình khi làm thủ tục xuất khẩu sản phẩm.
Việc quản lý nguyên phụ liệu, vật t gia công dựa trên cơ sở lợng nguyên phụ liệu để làm một đơn vị sản phẩm và tỷ lệ hao hụt nguyên phụ liệu cho đơn vị sản phẩm đó. Định mức tiêu hao nguyên phụ liệu là thoả thuận thống nhất giữa bên thuê gia công và bên nhận gia công về mẫu mã, quy cách, số lợng, chủng loại, kích cỡ nguyên phụ liệu, phụ kiện để sản xuất ra một đơn vị sản phẩm. Định mức này là cơ sở để tính toán tổng số nguyên phụ liệu nhập khẩu. Căn cứ vào tổng số nguyên phụ liệu nhập khẩu, số sản phẩm xuất khẩu, số nguyên phụ liệu thừa thiếu, h hỏng,... Cơ quan quản lý (cụ thể là hải quan) căn cứ vào bảng định mức để quản lý, giám sát doanh nghiệp gia công có xuất khẩu đợc số sản phẩm gia công tơng ứng hay không, để xem xét doanh nghiệp kinh doanh có hiệu quả không hay có gian lận thơng mại hay không. Phần lớn những gian lận thơng mại nh trốn lậu thuế,... trong kinh doanh gia công bắt nguồn từ khâu xây dựng định mức.
Bởi vậy định mức nguyên phụ liệu, vật t là vấn đề cốt lõi trong quản lý hoạt động gia công xuất nhập khẩu hiện nay.
Trớc khi có Nghị định 89/CP của Chính phủ ngày 15/12/1997 về bãi bỏ chế độ cấp giấy phép chuyến, Bộ Thơng mại tiến hành xét duyệt từng hợp đồng gia công, duyệt định mức tiêu hao nguyên phụ liệu, cấp giấy phép cho từng chuyến hàng xuất khẩu cụ thể, hải quan dựa vào nội dung giấy phép đó để đối chiếu số l- ợng, chủng loại, mẫu mã từng loại nguyên liệu cũng nh sản phẩm gia công, nếu đúng nh giấy phép thì cho làm thủ tục xuất hoặp nhập khẩu.
Từ khi có Nghị định 89/CP trên thì Bộ Thơng mại chỉ duyệt định mức một cách chung chung về số lợng, chủng loại, quy cách nguyên phụ liệu nhập khẩu. Việc kiểm tra cụ thể giao cho hải quan. Thông t liên bộ số 07/TM-TCHQ ngày 13/4/1998 của liên Bộ Thơng mại - Tổng cục Hải quan quy định: giám đốc doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trớc pháp luật về xác định định mức tiêu hao nguyên phụ liệu trong hợp đồng gia công trình Bộ Thơng mại. Theo ý kiến của hầu hết các doanh nghiệp gia công xuất khẩu ở Hà Nội thì việc doanh nghiệp tự xây dựng định mức là hợp lý. Theo Quyết định 126/TCHQ-QĐ của Tổng cục trởng Tổng cục Hải quan thì hải quan phải tiến hành kiểm tra định mức nguyên phụ liệu. Nh vậy là ở đây có sự không thống nhất giữa Quyết định 126 và Thông t 07.
Theo kết quả kiểm tra định mức hàng may mặc ở một số doanh nghiệp tại hải quan Hà Nội thì hầu hết các định mức đều cao hơn thực tế. Ví dụ:
- Hợp đồng số COMM 96013 N020/FREETEX của công ty may 20 nhập vải gia công áo Jacket 2 lớp, định mức vải chính là 3,4m/1 áo khi kiểm tra thực tế là 2,4m/1 áo đến 2,7m/áo.
- Hợp đồng số 02-1998/PEAK - GMN40 của công ty may 40 nhập vải gia công bộ quần áo 2 lớp, định mức xây dựng là 4,83 yard/áo thực tế kiểm tra là 3,514 yard/áo.
- Hợp đồng 612/Cty may Chiến Thắng nhập vải gia công bộ áo liền váy mã K1802 định mức xây dựng là 4,32 yard/1 bộ, thực tế kiểm tra chỉ có 2,73 yard/1 bộ (cùng khổ vải).
Qua những trờng hợp phát hiện ở trên, mỗi đơn vị sản phẩm đều thừa ra rất nhiều, nếu tính cho tất cả các hợp đồng và tất cả các đơn vị làm hàng gia công thì sẽ có rất nhiều hàng hoá đợc nhập vào trong nớc mà không phải nộp thuế nhập khẩu.
Nh vậy việc kiểm tra, đối chiếu định mức là cần thiết và phải kiểm tra một cách chặt chẽ. Điều này phải đợc xác định bằng văn bản của Bộ Thơng mại cũng nh Bộ Tài chính để giải quyết vấn đề về định mức và thuế nhập khẩu nguyên phụ liệu hàng gia công trong trờng hợp này.
Để đảm bảo đúng định mức, phơng pháp kiểm tra định mức nh thế nào để vừa đảm bảo chặt chẽ, vừa không gây phiền hà, chậm trễ, tốn kém cho các doanh nghiệp?
Theo quy định tại Điều 10 Quy chế quản lý đối với hàng gia công xuất khẩu ban hành kèm theo Quyết định 126/TCHQ-QĐ ngày 8/4/1997: khi tiến hành làm thủ tục nhập khẩu cơ quan hải quan kiểm tra lại định mức do doanh nghiệp xuất trình đối với những mặt hàng có thể kiểm tra định mức đợc nh (hàng may, hàng dệt,...) hoặc có căn cứ không chấp nhận định mức của hợp đồng.
Quy định trên rất chung chung và không chặt chẽ đã khiến cho ngời thực hiện gặp khó khăn khi vận dụng vì:
Thứ nhất, các chi tiết, thành phần cấu tạo nên một đơn vị sản phẩm hàng hoá dù có phức tạp đến đâu vẫn có thể lợng hoá đợc, nói cách khác vẫn có thể tính toán đợc các yếu tố đầu vào của sản phẩm đợc. Hơn nữa, những hàng hoá do bên đặt gia công thuê làm có liên quan đến lợi ích của cả hai bên nên chắc chắn đã đợc tính toán kỹ lỡng mới xây dựng định mức. Nh vậy đã đặt ra chế độ kiểm tra định mức thì phải kiểm tra toàn bộ, không nên phân biệt ra mặt hàng có thể kiểm tra đợc và không thể kiểm tra đợc.
Thứ hai, “căn cứ không chấp nhận định mức của hợp đồng” , đây là một thuật ngữ quá chung chung, ngời làm kiểm tra không thể căn cứ vào đầu đề mà có kết luận đợc, điều này phải dựa vào ý chủ quan của ngời kiểm tra, nếu ngời kiểm tra không có hiểu biết về mặt hàng nào đó thì khi định mức đúng lại cho là sai và ngợc lại, điều này gây rắc rối cho doanh nghiệp, thậm chí làm phát sinh tiêu cực cũng là từ quy định không cụ thể.
Đây là một vấn đề tồn tại rất lớn trong công tác quản lý định mức, đòi hỏi phải đợc giải quyết ở tầm vĩ mô.
3.1.2. Quản lý đối với nguyên phụ liệu d thừa trong gia công xuất khẩu.
Trong quá trình gia công hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu có thể sẽ d thừa ra một số nguyên phụ liệu. Điều này có thể do nhiều nguyên nhân: có thể do định mức tiêu hao nguyên vật liệu đã thoả thuận trong hợp đồng cao hơn so với thực tế; có thể do doanh nghiệp gia công đã không xuất số sản phẩm tơng ứng với nguyên phụ liệu đã nhập khẩu; có trờng hợp do doanh nghiệp đã cải tiến thao tác, tiết kiệm triệt để số nguyên phụ liệu trong tỷ lệ hao hụt cho phép, vì thế đã rơi ra số nguyên phụ liệu. Việc giải quyết số nguyên phụ liệu thừa này đã đợc quy định rất linh hoạt. Có thể xuất trả chủ hàng nớc ngoài; chuyển sang hợp đồng sau; để lại tiêu thụ nội địa; biếu tặng các tổ chức từ thiện; tiêu huỷ nếu không còn sử dụng đợc.
Riêng trờng hợp nguyên phụ liệu d thừa đợc tiêu thụ nội địa thì theo Quyết định 126/TCHQ-QĐ, hải quan yêu cầu phải nộp thuế nhập khẩu. điều này đã gây ra tranh cãi, bất đồng giữa các doanh nghiệp làm hàng gia công và các cơ quan quản lý, và cả giữa các cơ quan quản lý với nhau. Vì điều này liên quan đến một chỉ tiêu là tỷ lệ hao hụt nguyên phụ liệu cho phép.
- Trong gia công các mặt hàng, nhất là mặt hàng may mặc, đồ da, hai bên ký hợp đồng bao giờ cũng thoả thuận một tỷ lệ hao hụt nguyên phụ liệu nhất định để bù đắp phần nguyên phụ liệu bị lỗi, bị h hỏng trong quá trình sản xuất.
Ví dụ: trong hợp đồng số G0072 ký ngày 20/8/1999 giữa C. ty May 20 với Kanematsu coporation - Nhật để gia công 2.200 chiếc áo sơ mi quy định:
Tên vật t Đơn vị tính Định mức 1 áo Nhu cầu (+3% hao hụt)
Vải chính m 2,5 5.665
Vải lót m 0,7 1.586
Cúc đính cái 20 45.320
Nh vậy hao hụt trong gia công là một thực tế phải chấp nhận nhng hao hụt ở mức nào là phù hợp? Cần tách cả hai khuynh hớng là định tỷ lệ hao hụt cao
hơn thực tế để trốn thuế nhập khẩu hoặc định tỷ lệ hao hụt thấp hơn mức hao hụt thực tế làm giảm hiệu quả sản xuất của doanh nghiệp. Nh vậy, trên giác độ quản lý cần thiết phải định ra mức tỷ lệ hao hụt cho phép đối với từng loại mặt hàng gia công cụ thể trên cơ sở tính toán một cách khoa học, khách quan và phù hợp với điều kiện kỹ thuật và tay nghề của các doanh nghiệp gia công ở Việt Nam. Vậy cơ quan nào sẽ là ngời định ra tỷ lệ hao hụt này?
Cho đến nay trong tổng số gần một trăm mặt hàng gia công mà các doanh nghiệp Việt Nam đang làm cho nớc ngoài mới có một văn bản số 1752/CV- KHĐT ngày 20/5/1998 của Bộ Công nghiệp đa ra tỷ lệ hao hụt cho phép đối với hàng may mặc là từ 2%-3% còn các mặt hàng khác thì cha có. Tuy nhiên vấn đề này cũng cha rõ ràng, phải chăng là ngoài định mức đợc quy định trong hợp đồng gia công, doanh nghiệp đơng nhiên đợc hởng một tỷ lệ hao hụt là 2% đến 3% hay là doanh nghiệp chỉ đợc hởng tỷ lệ này khi nguyên liệu bị lỗi, hoảng thật sự. Sau khi Tổng cục Hải quan đa ra những vớng mắc trên, ngày 24/9/1977 Bộ Công nghiệp đã ra tiếp văn bản số 3338/CV-KHĐT có ý kiến về một số vấn đề xung quanh việc quản lý hàng gia công trong đó có quy định tỷ lệ hao hụt một số mặt hàng nh sau:
+ Đối với hàng dệt may, da giầy bao gồm các loại vải, vải dệt kim, da nguyên liệu, tỷ lệ hao hụt là 3%.
+ Đối với mặt hàng khăn bông, khăn tắm, tỷ lệ hao hụt là 2%. + Đối với các loại phụ liệu, tỷ lệ hao hụt là 4%.
Căn cứ để quyết toán hợp đồng là định mức đã đợc thoả thuận trong hợp đồng ngoại cộng với tỷ lệ hao hụt cho phép. Trờng hợp tỷ lệ hao hụt vợt quá mức quy định trên thì các doanh nghiệp có công văn giải trình gửi Bộ Công nghiệp và Tổng cục Hải quan kèm theo các hợp đồng đã ký kết để giải quyết. Tỷ lệ hao hụt nh trên đợc áp dụng với cả loại hình nhập nguyên liệu để sản xuất hàng xuất khẩu. Với quy định mới này của Bộ Công nghiệp thì rõ ràng là ngoài định mức tiêu hao nguyên vật liệu trong hợp đồng ngoại, doanh nghiệp đơng nhiên đợc tính thêm số nguyên vật liệu theo tỷ lệ hao hụt cho phép vào tổng số
nguyên vật liệu nhập khẩu khi kết thúc hợp đồng. ở đây Bộ Công nghiệp đã
không tính đến hai vấn đề.
- Nếu trong hợp đồng không thoả thuận gì về tỷ lệ hao hụt mà tỷ lệ này ngầm xác định trong định mức của từng đơn vị sản phẩm rồi thì liệu doanh nghiệp nhận gia công có đợc bên đặt gia công gửi thêm số nguyên phụ liệu trong tỷ lệ hao hụt cho phép nh quy định của Bộ Công nghiệp không?
- Đã định ra tỷ lệ hao hụt cho phép, nghĩa là những hợp đồng nào quy định mức hao hụt cao hơn thì khi thanh khoản hợp đồng phải hạ xuống đúng với mức “cho phép”, còn nếu hợp đồng nào quy định mức hao hụt thấp hơn (vì đã có mức hao hụt ngầm hiểu trong hợp đồng giữa các bên) thì phải chấp nhận theo mức trong hợp đồng, không có cách gì để buộc bên đặt gia công phải chấp nhận theo mức trong hợp đồng, không có cách gì để buộc bên đặt gia công phải chấp nhận tỷ lệ hao hụt của một bên đa ra.
Nếu có trờng hợp tỷ lệ hao hụt trong hợp đồng gia công quy định thấp hơn mức hao hụt trên thực tế, dẫn đến giảm hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp thì đó là sự non yếu nghiệp vụ của bên nhận gia công trong khi ký hợp đồng gia công. Khi đó doanh nghiệp phải tự gánh chịu chứ không thể bắt Nhà nớc phải chịu thay doanh nghiệp đợc.
Liên quan đến tỷ lệ hao hụt nói trên là vấn đề thuế đối với phần nguyên phụ liệu tiết kiệm đợc trong tỷ lệ hao hụt này. Đây là vấn đề cha có chỗ dựa pháp lý bằng văn bản nên vẫn còn nhiều tranh cãi.
+ Đối với doanh nghiệp: hầu hết đều cho rằng số nguyên phụ liệu này là do công sức, mồ hôi của cán bộ công nhân viên trong quá trình làm việc và đấu tranh với chủ hàng nớc ngoài. Khi xây dựng định mức thì Nhà nớc lại thu thuế nhập khẩu đối với nguyên phụ liệu d thừa này là bất hợp lý, không khuyến khích các doanh nghiệp nâng cao trình độ, tay nghề, hợp lý hoá sản xuất và tiết kiệm nguyên phụ liệu. Điều này có nên để cho cơ quan thuế thu thuế nếu doanh nghiệp tiêu thụ tại thị trờng nội địa số nguyên phụ liệu đó.
+ Theo quan điểm của Bộ Tài chính tại công văn số 754/TCT-NV3 ngày 13/12/1998 trả lời Tổng cục Hải quan về việc sử lý thuế đối với nguyên phụ liệu dôi ra trong số 2 đến 3% tỷ lệ hao hụt trong hợp đồng gia công với nớc ngoài Tổng cục thuế có ý kiến nh sau: “Các văn bản hớng dẫn của Bộ Tài chính về xử lý hoàn thuế đối với nguyên vật liệu sản xuất hàng xuất khẩu đều quy định: việc xác định số nguyên phụ liệu tiêu hao sản xuất hàng xuất khẩu dựa trên định mức đợc duyệt và căn cứ vào mức tiêu hao thực tế”.
Nh vậy, đối với phần nguyên phụ liệu dôi ra do tiết kiệm trong tỷ lệ hao hụt sẽ không đợc tính vào phần nguyên phụ liệu tiêu hao để sản xuất sản phẩm, nếu tiêu thụ tại thị trờng Việt Nam thì phải nộp thuế nhập khẩu.
Trên cơ sở ý kiến của Bộ Tài chính, Tổng cục Hải quan đã hớng dẫn hải quan các địa phơng thực hiện nh sau:
Sau khi kết thúc hợp đồng gia công hoặc phụ lục hợp đồng gia công, nếu doanh nghiệp tiêu thụ nội địa số nguyên phụ liệu dôi ra do tiết kiệm đợc trong tỷ lệ hao hụt cho phép thì phải khai báo với hải quan nơi mở sổ theo dõi để làm thủ tục nhập khẩu nh hàng nhập khẩu bình thờng và khai trên tờ khai phi mậu dịch việc áp dụng giá, áp dụng thuế thực hiện theo các quy định hiện hành tại thời điểm mở tờ khai. Việc nộp thuế áp dụng cho cả những hợp đồng gia công đã thanh khoản có phần nguyên phụ liệu dôi ra, doanh nghiệp đã tiêu thụ nội địa nhng cha nộp thuế nhập khẩu.
Quan điểm của Bộ Thơng mại và Bộ Công nghiệp coi tỷ lệ hao hụt là phần