án nhân dân địa phương.
2.2.3. Nguyên nhân hạn chế chất lượng áp dụng pháp luật giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất tranh chấp quyền sử dụng đất
Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đất đai và có liên quan đến đất đai chưa đầy đủ, chưa đồng bộ và khó áp dụng, chậm được hướng dẫn thi hành.
Nghị quyết số 48/NQ/TW ngày 24/05/2005 của Bộ Chính trị "về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020" đã đánh giá như sau:
Nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao, việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế, thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu. Nguyên nhân của những yếu kém trên là do chưa hoạch định được một chương trình xây dựng pháp luật toàn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược [8].
Thực tế xét xử cho thấy, văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ pháp lý duy nhất, vô cùng quan trọng đối với hoạt động áp dụng pháp luật. Một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất đầy đủ cụ thể có tính khả thi cao là môi trường thuận lợi và điều kiện tối cần thiết để đảm bảo hiệu quả, chất lượng áp dụng pháp luật. Trong những năm qua, công tác tổng kết thực tiễn xét xử, xây dựng các dự thảo pháp luật được ủy ban Thường vụ Quốc hội giao chủ trì soạn thảo cũng như công tác hướng dẫn áp dụng thống nhất các văn bản quy phạm pháp luật mới và giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn xét xử, được toàn ngành Tòa án nhân dân quan tâm. Toà án nhân dân tối cao đã chỉ đạo Tòa án các cấp tổng kết thực tiễn xét xử, phát hiện những vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật, làm cơ sở cho việc soạn thảo và xây dựng các văn bản pháp luật được phân công chủ trì. Đồng thời, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng tăng cường ban hành các Nghị quyết hướng dẫn áp dụng pháp luật thống nhất trong toàn ngành.
Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án, việc áp dụng pháp luật trong công tác giải quyết các vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất đã nảy sinh những vướng mắc cần được tổng kết làm cơ sở cho việc xây dựng pháp luật, bổ sung các văn bản luật, pháp lệnh hoặc hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật. Trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình, Tòa án nhân dân tối cao cần chú trọng đến công tác tổng kết thực tiễn xét xử để xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật và ban hành các văn bản hướng dẫn áp dụng
thống nhất pháp luật nhằm tháo gỡ những vướng mắc trong thực tiễn xét xử của Tòa án nhân dân các cấp.
Trong công tác xây dựng pháp luật Tòa án nhân dân tối cao đã hoàn chỉnh dự án Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và đã được ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 05/04/2006. Tòa án nhân dân tối cao đang hoàn chỉnh dự án Pháp lệnh về án phí, lệ phí Tòa án nhân dân và dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển để trình ủy ban thường vụ quốc hội xem xét thông qua trong thời gian tới. Ngoài ra Tòa án nhân dân tối cao còn tích cực tham gia đóng góp ý kiến đối với nhiều dự thảo Luật, Pháp lệnh do các cơ quan khác chủ trì soạn thảo như Luật kinh doanh bất động sản, luật về luật sư, Luật trợ giúp pháp lý v.v...
Trong công tác hướng dẫn áp dụng, thống nhất pháp luật, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành hai Nghị quyết hướng dẫn thi hành một số quy định của Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 và Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004, đồng thời phối hợp với các cơ quan khác có liên quan tiến hành xây dựng Thông tư liên tịch hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 45/2005-QH11 ngày 14/06/2005 của Quốc hội về thi hành Bộ luật dân sự. Hiện nay, Tòa án nhân dân tối cao đang nghiên cứu để ban hành các Nghị quyết hướng dẫn áp dụng thống nhất một số quy định của Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự, Bộ luật tố tụng hình sự và Bộ luật tố tụng dân sự.
Công tác tổng kết thực tiễn xét xử, xây dựng và hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong thời gian qua được quan tâm và có nhiều tiến bộ. Các dự án pháp lệnh mà Tòa án nhân dân tối cao được giao chủ trì soạn thảo và các văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật đều được đảm bảo chất lượng và tiến bộ, góp phần tháo gỡ nhiều vướng mắc trong thực tiễn xét xử, nâng cao chất lượng giải quyết xét xử các loại vụ án, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước [42].
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật còn mâu thuẫn, trái ngược, chồng chéo, có trường hợp chưa có sự thống nhất giữa Luật hôn nhân gia đình và Luật tố tụng dân sự, nên khi áp dụng pháp luật người Thẩm phán rất lúng túng.
Điều 20 Bộ luật dân sự quy định "người từ 18 tuổi trở lên là người thành niên, người chưa đủ 18 tuổi là người chưa thành niên" cũng theo điều 21,22 Bộ luật dân sự người chưa thành niên là người có năng lực hành vi chưa đầy đủ [38]. Điều 9 Luật hôn nhân gia đình năm 2000 lại quy định "nữ từ 18 tuổi trở lên có quyền kết hôn" [22]. Vì vậy, căn cứ theo điều luật này thì nữ chỉ cần 17 tuổi 1 ngày là vẫn có quyền kết hôn, như vậy nếu họ hoặc chồng của họ có đơn xin ly hôn thì khi tham gia tố tụng tại Tòa án, người vợ vẫn là người chưa thành niên theo quy định của Bộ luật tố tụng dân sự nên họ chưa đủ năng lực hành vi tố tụng dân sự khi tham gia tố tụng tại Tòa án.
Hiến pháp năm 1992 quy định thẩm quyền giải thích luật thuộc về ủy ban thường vụ Quốc hội. Thực tế trong thời gian qua, trong lĩnh vực tư pháp, việc giải thích pháp luật đều được thể hiện dưới dạng Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Thông tư liên tịch nhưng các văn bản này có lúc chưa ban hành kịp thời vì vậy có nhiều cách hiểu khác nhau trong một điều luật dẫn đến việc cấp Tòa án này căn cứ vào văn bản này để giải quyết vụ án, cấp Tòa án khác lại căn cứ vào văn bản khác để sửa chữa, hủy án. Hoặc có trường hợp có cùng một vấn đề nhưng lại có nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các cơ quan có thẩm quyền khác nhau và đều cùng có hiệu lực pháp lý vì vậy người Thẩm phán sẽ phải áp dụng văn bản nào để xét xử trong rất nhiều văn bản pháp luật từ cơ quan trung ương đến các cơ quan địa phương. Cái khó của người Thẩm phán không phải là không biết hết các loại văn bản có liên quan hay không mà chính là chỉ được áp dụng pháp luật chứ không có quyền tuyên bố một văn bản pháp luật nào trái với hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh do cơ quan lập pháp ban hành.
Hiện nay chúng ta đang lúng túng trong quá trình áp dụng pháp luật khi có sự chồng chéo, mâu thuẫn do các cấp ban hành. Theo nguyên tắc thì phải áp dụng văn bản có giá trị pháp lý cao hơn nhưng trên thực tế việc áp dụng nguyên tắc này không phải đơn giản vì khi một văn bản đang có hiệu lực thì mọi người đều có trách nhiệm tuân thủ và chỉ khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ, thay thế văn bản đó thì nó mới không có hiệu lực. Mặt khác, Tòa án cũng không có quyền tuyên bố một văn bản nào trái với Hiến pháp hay trái với một đạo luật. Như vậy, áp dụng pháp luật trong việc giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất của Tòa án nhân dân là công việc đòi hỏi phải cập nhật các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai và các văn bản có liên quan đến đất đai. Vì
vậy, nếu các quy phạm pháp luật còn thiếu, chồng chéo, mâu thuẫn hoặc có cách hiểu không thống nhất thì người Thẩm phán, hội đồng xét xử sẽ lúng túng, áp dụng pháp luật không đúng dẫn đến việc ra bản án, quyết định sai.
Thứ ba, việc thay đổi chế độ sở hữu đất đai do chế độ quản lý nhà đất cũng như việc xây dựng và phát triển quỹ nhà ở trong nhiều năm qua còn yếu kém, chưa đáp ứng được đòi hỏi của chính sách quản lý và nhu cầu cuộc sống của người dân.
Hiện nay, Tòa án vẫn đang thụ lý và giải quyết cả những tranh chấp xuất phát từ các giao dịch dân sự xác lập từ thập kỷ 50, 60 của thế kỷ XX với những biến động phức tạp về chủ sở hữu, người quản lý sử dụng, về kết cấu nhà đất, về nghĩa vụ của các bên tranh chấp, về đường lối xử lý. Có những vụ sau 8, 9 lần xét xử ở các cấp Tòa án với hàng chục năm theo kiện vẫn chưa được giải quyết triệt để. Những vụ án liên quan đến quyền sử dụng đất thường bị khiếu nại kéo dài vì việc xác định giá trị của nhà đất ở Tòa án vẫn còn khác xa với giá trị thực tế dẫn đến việc tranh chấp để được chia đất, nhà bằng hiện vật trở nên căng thẳng, gay gắt.
Chính sách, pháp luật về đất đai được ban hành nhiều và thay đổi liên tục qua các giai đoạn lịch sử của đất nước, nên tranh chấp nhà đất phát sinh từ các giao dịch dân sự được xác lập ở những thời điểm khác nhau thì được áp dụng những quy phạm pháp luật khác nhau và cách giải quyết cũng khác nhau. Vì vậy, khi giải quyết Thẩm phán phải lựa chọn quy phạm phù hợp với từng thời điểm giao kết hợp đồng với từng loại quan hệ pháp luật.Mặt khác, quản lý về đất đai còn rất lỏng lẻo dẫn đến việc cung cấp chứng cứ cho Tòa án thiếu chính xác, khi giải quyết các vụ án Tòa án không xác định được tài liệu nào là xác thực.
Cùng một vụ án nhưng việc xét xử khác nhau, tồn tại nhiều quan điểm là do trong một thời gian đầu, nhiều quy định pháp luật về đất đai không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, nếu giải quyết việc tranh chấp phù hợp với cuộc sống thì lại trái với quy định của pháp luật ở thời điểm giao dịch (ví dụ: thời điểm cấm mua bán đất nhưng vì nhu cầu người dân vẫn mua bán chui, chục năm sau khi giá đất lên mới tranh chấp...).
Tính ổn định của pháp luật về đất đai rất thấp, trong khi đất đai gắn liền với mỗi người dân, mỗi gia đình, tổ chức kinh tế, xã hội, các quan hệ đất đai được hình thành ở
những thời điểm khác nhau, nhưng khi pháp luật đất đai thay đổi, Nhà nước không ban hành kịp các văn bản ổn định quan hệ hình thành trước đó, dẫn đến cách hiểu, vận dụng pháp luật khác nhau khi luật mới ra đời (tranh chấp nhà có Nghị quyết 58 nhưng tranh chấp đất không có nghị quyết nào tương tự) nên Tòa án gặp rất nhiều khó khăn khi vận dụng pháp luật, trong khi pháp luật đất đai thay đổi liên tiếp và có những thay đổi căn bản.
Thứ tư, số lượng, chất lượng đội ngũ Thẩm phán chưa thực sự đáp ứng yêu cầu mới
Thực tiễn giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất cho thấy nhiều bản án, quyết định bị sửa, hủy do lỗi của Hội đồng xét xử. Tính từ khi thực hiện Nghị quyết 08 cho đến nay (4 năm) thì toàn ngành Tòa án nhân dân đã xét xử, giải quyết được gần 75.000 vụ án các loại trong đó tỷ lệ chung các bản án bị sửa là xấp xỉ 38%, hủy là 1.33% trên tổng số các vụ án mà Tòa án đã giải quyết [41]. Nguyên nhân chính của tình trạng này là tinh thần trách nhiệm, trình độ năng lực và bản lĩnh nghề nghiệp của một bộ phận Thẩm phán, Hội thẩm Tòa án chưa đáp ứng được yêu cầu trong tình hình hiện nay. Trong công tác tổ chức cán bộ mặc dù đã rất quan tâm tới việc bổ sung cán bộ, Thẩm phán Tòa án nhân dân các cấp nhưng hiện nay số lượng Thẩm phán và cán bộ công chức trong ngành vẫn còn thiếu so với biên chế quy định và yêu cầu của công việc, nhất là một số địa phương ở phía nam nơi có chất lượng án tăng nhanh theo từng năm nhưng lại thiếu người để bổ nhiệm Thẩm phán, tuyển dụng công chức do đó dẫn đến việc nhiều đơn vị quá tải trong công việc để tồn đọng một số vụ án quá thời hạn luật định. Sự thiếu hụt số lượng Thẩm phán của Tòa án nhân dân các cấp trong nhiều năm trong khi tính phức tạp và số vụ việc cần phải giải quyết ở các Tòa án ngày một tăng là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp đến việc bảo đảm chất lượng xét xử các loại án. Đây là một vấn đề lớn có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan, nguyên nhân chủ quan có phần thuộc về công tác quản lý của Tòa án các cấp, nhất là khâu tổ chức cán bộ thuộc đơn vị mình phụ trách, chưa coi trọng đúng mức công tác quy hoạch, tạo nguồn bổ nhiệm Thẩm phán và kiến nghị đề xuất tuyển dụng cán bộ, công chức khi thiếu nguồn tuyển dụng [41].
Trong những năm qua, mặc dù đã được quan tâm bồi dưỡng qua các lớp tập huấn, bồi dưỡng về nghiệp vụ trong việc xét xử các tranh chấp quyền sử dụng đất nhưng
thực tế cho thấy trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực xét xử đối với các vụ án dân sự nói chung (các vụ tranh chấp về quyền sử dụng đất nói riêng) của một số cán bộ Thẩm phán còn hạn chế, tinh thần trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật và phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ, công chức Tòa án các cấp chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu và đòi hỏi nhiệm vụ mới. Một số Thẩm phán còn thiếu ý thức cầu thị phấn đấu học tập và rèn luyện để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ và rèn luyện tư cách, phẩm chất đạo đức của người cán bộ Tòa án. Giải quyết vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất rất phức tạp đòi hỏi người Thẩm phán phải có kiến thức rộng, toàn diện và sâu sắc nhưng có những Thẩm phán không cố gắng học tập, nghiên cứu kỹ các tài liệu, cũng như cập nhật thông tin dẫn đến việc đánh giá chứng cứ thiếu khách quan toàn diện nên có quyết định sai lầm, thậm chí có những trường hợp cá biệt tiêu cực, vi phạm pháp luật, làm trái công vụ. ở một số Tòa án địa phương chưa làm tốt công tác tổ chức cán bộ dẫn đến việc tuyển dụng, quy hoạch đào tạo nguồn bổ nhiệm Thẩm phán chưa theo kịp yêu cầu. Số lượng Thẩm phán còn thiếu nhiều nhất là ở Tòa án cấp huyện. Việc quản lý cán bộ của một số đơn vị trong ngành chưa chặt chẽ; việc thanh tra, kiểm tra nội bộ để phát hiện, ngăn chặn, uốn nắn và xử lý vi phạm chưa kịp thời, trong một số trường hợp việc xử lý kỷ luật còn nhẹ chưa đủ tác dụng và phòng ngừa vi phạm [37].
Trong tình hình hiện nay có một số không ít Thẩm phán của Tòa án nhân dân các