II- Những tồn tại.
a. Về phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp NSTW và NSĐP là một vấn đề tồn tại lớn kéo dài nhiều năm nay. Nhợc điểm cơ bản của chế độ phân cấp NSNN hiện nay là việc phân định nhiệm vụ thu, nhiệm vụ chi cho NSĐP vẫn không rõ ràng và vẫn còn thay đổi qua các năm. Vì vậy mặc dù NSTW chi tới 70% tổng chi NSNN nhng cũng không phát huy đợc sức mạnh tập trung, luôn luôn trong tình trạng đối phó, đồng thời cũng cha thật sự khuyến khích đợc tính năng động sáng tạo của địa phơng. Sự chia cắt giữa các cấp NSNN gây khó khăn trong công tác điều hành thống nhất NSNN. Những địa phơng có điều kiện về ngân sách có mức chi tiêu cao, chênh lệch lớn so với các địa phơng khác, có kết d ngân sách nhng Trung ơng cũng không thể điều hoà đợc.
Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan Nhà nớc các cấp đối với NSNN cha đợc qui định rõ ràng.
Hệ thống NSNN hiện nay còn có tính lồng ghép nhất định khiến cho trong quá trình lập, tổng hợp, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách các cấp vừa khó đảm bảo đúng thời gian vừa cản trở tính chủ động của mỗi cấp chính quyền. Chính điều này Luật cũng cha giải quyết đợc thoả đáng nên các đối tợng thi hành rất dễ rơi vào tình trạng vi phạm pháp luật. Thực tế đã xảy ra ở nhiều địa phơng, khi lập dự toán NSNN, nếu làm theo tiền lệ thìvi phạm pháp luật, nếu làm theo luật thì không thể chủ động khai thác đợc các nguồn thu.
Quan hệ giữa các cấp NSNN là quan hệ dọc, phụ thuộc. Sự phụ thuộc của ngân sách cấp dới thể hiện ở chỗ khi nguồn thu đợc phân cấp không đủ đáp ứng nhu cầu chi đợc giao thì sẽ đợc cấp bổ sung, qui định nh vậy thì thoạt nhìn có vẽ nh rất chặt chẽ nhng đi vào thực tế thì do các quyết định hành chính thờng chi phối các quan hệ tài chính nên khi thực hiện các quyết định này của cấp trên phải có kinh phí luân chuyển giữa các cấp.
Hệ thống NSNN còn quá cồng kềnh, rập khuôn theo các cấp hành chính Nhà nớc. Vấn đề không phải là ở chỗ số lợng các cấp ngân sách nhiều hay ít mà là ở chỗ hiệu quả hoạt động của hệ thống NSNN, với t cách là công cụ quản lý và điều tiết vĩ mô của Nhà nớc. Nếu càng có nhiều cấp ngân sách thì nguồn thu NSNN càng bị xé nhỏ, phần NSNN đợc chia cho các cấp NSNN sẽ nhỏ lại không đủ để
trạng trên còn làm cho lĩnh vực chi NSNN không tránh khỏi tính bao biện, không phù hợp với chức năng của NSNN, dẫn đến ngân sách cấp dới phải trông chờ vào ngân sách cấp trên, nhiều cấp ngân sách cùng tham gia vào một lĩnh vực đầu t, sử dụng ngân sách dàn trải, kém hiệu quả.
Về tiêu thức phân định nguồn thu: Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất mức độ của các khoản thu chi cha thật sự chú ý đến đặc điểm của đối tợng quản lý thu. Phân định theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ lẻ, khó quản lý, gắn liền với cấp thấp lại đợc đa lên cấp cao hơn. Điều này hạn chế nỗ lực của các cơ quan thuế cũng nh của chính quyền địa phơng trong việc khai thác đầy đủ các nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm, coi thờng những khoản thu nhỏ lẻ còn chính quyền cơ sở lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc "không phải của mình" hoặc "chỉ đợc chia phần nhỏ".
Về tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu NSNN giữa các cấp ngân sách hiện nay hết sức phức tạp cho việc thực hiện đầy đủ những quy định trong luật NSNN. Mỗi địa phơng có những nguồn thu khác nhau nên việc tính toán rất khó chính xác đòi hỏi cán bộ thu phải có năng lực trình độ nhất định.
Về phân định chi và cơ chế cấp bổ sung: Các nhiệm vụ chi theo luật có rõ ràng đơn giản hơn so với quy định về thu, nhng vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại nh: với những nhiệm vụ chi có tính không thờng xuyên thì dựa vào đâu để xác định nhu cầu này. Việc ổn định nhu cầu chi này trong 3-5 năm là khó có thể vững chắc và dẫn tới khó ổn định đợc số bổ sung từ ngân sách cấp trên. Trên thực tế những căn cứ tính toán mang nặng tính ớc lệ, thiếu cơ sở khoa học, phụ thuộc nhiều vào ý chí chủ quan của ngời lập và quan duyệt dẫn đến mất công bằng giữa các địa ph- ơng và tình trạng NSĐP nhiều nơi bội thu trong khi NSTW bội chi.
Về cơ chế trích "thởng vợt dự toán". Đây cũng là vấn đề cần phải xem xét lại. Mục đích của qui định này là nhằm tạo đòn bẩy kích thích các địa phơng tăng c- ờng hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản thuộc diện phân phối chung giữa Trung ơng và tỉnh. Qui định này hiện nay là không khoa học và bất hợp lý vì:
- Vì các khoản thuế nói trên phát sinh bao nhiêu trớc hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành, phụ thuộc vào tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế. Về mặt luật pháp nói chung cũng nh Luật NSNN nói riêng không cho phép thu ít hay nhiều hơn luật định. Hơn nữa đây là những yếu tố khách quan, số thu này có tăng lên so với trớc thì cũng không phải do nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phơng. Nếu các yếu tố trên không có gì thay đổi thì cái đợc gọi là "thành tích" chỉ thể hiện một điều là trớc đây những ngời có trách nhiệm thu không làm hết phận sự của mình.
- Dự toán thu chi chỉ là con số ớc lợng dự báo con số này có thể cao hay thấp hơn thực tế và luật định cho nên nó không thể là cơ sở dùng để so sánh đánh giá thành tích đợc. Hơn nữa khi đã coi dựtoán là cái mốc để đánh giá thành tích sẽ dẫn đến tình trạng co kéo trong quá trình lập dự toán giao chỉ tiêu kế hoạch giữa Trung ơng và các tỉnh vì thiếu cơ sở xác thực để xác định số dự toán một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích của các bên có liên quan, khi đó sẽ không có địa phơng nào lập dự toán ở mức cao. Dự toán càng thấp thì càng có khả năng đợc tăng tỷ lệ phân chia và số bổ sung và càng có cơ hội đợc hởng trích thởng.
Sự co kéo trong xây dựng, xét duyệt và bảo vệ dự toán thờng dẫn đến sự thoả hiệp thơng lợng. Ban đầu là thơng lợng cho tập thể còn sau đó kết quả có đợc lại trở thành công lao của các cá nhân tham gia vào thơng lợng. Hậu quả tai hại là có thể gây ra sự mất công bằng giữa các địa phơng.
- Việc trích thởng không phải lúc nào cũng đem lại kích thích xuôi chiều. Mối lợi do trích thởng là của chung địa phơng, nhng đôi khi nó bị ảnh hởng, chi phối và bị điều khiến bởi những vụ lợi riêng trong quá trình hình hành thu, làm cho việc tăng thu so với dự toán không còn là điều hấp dẫn nữa, và nh thế rõ ràng cơ chế trích thởng vợt dự toán không phải là biện pháp khôn ngoan thậm chí sinh ra "lợi bất cập hại".
Những phân tích trên đây cho thấy một số những khiếm khuyết của cơ chế phân cấp quản lý NSNN hiện nay, nó cần phải đợc quan tâm và hoàn toàn có thể khắc phục đợc.