IV. Cân đối ngân sách nhà nớc bội chi và định hớng các biện pháp xử lý bội ch
a. Phân cấp quản lý NSNN.
Trong mối quan hệ tài chính giữa Trung ơng và địa phơng, phân cấp quản lý NSNN là một nội dung cốt lõi. Quan điểm của Đảng và Nhà nớc ta từ lâu đã đợc xác định theo hớng tăng cờng tính tập trung dân chủ, thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phơng đối với những vấn đề mà các cấp địa phơng có khả năng xử lý có hiệu quả.
Phân cấp ngân sách giữa Trung ơng và địa phơng đã từng bớc đợc sửa đổi hoàn thiện, bớc đầu khắc phục đợc các nhợc điểm trong phân cấp ngân sách nh:
- Tính không ổn định trong việc phân định nguồn thu nhiệm vụ chi:
+ Về thu: Hầu nh năm nào Chính phủ cũng phải điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa Trung ơng và địa phơng. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phơng, năm thì thu về Trung ơng.
+ Về chi: Cũng thờng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ. Chẳng hạn chi trợ cấp khó khăn thờng xuyên và đột xuất cho cán bộ Trung ơng, có năm xác định là nhiệm vụ của Trung ơng, có năm lại xác định là của địa phơng.
+ Việc xác định tỷ lệ điều tiết đợc tính bằng cách lấy số chi theo nhiệm vụ đ- ợc giao trừ đi số thu cố định đã để lại 100% cho địa phơng chia cho tổng số thu về thuế doanh thu và thuế nông nghiệp, đã tạo ra sự không công bằng và làm phân hoá ngân sách địa phơng.
- Tính không rõ ràng thể hiện ở 2 điểm:
+ Một là hệ thống NSNN lồng ghép. Trong quá trình lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách cấp trên can thiệp quá sâu vào công việc của cấp dới, Trung ơng can thiệp quá sâu vào công việc của đại phơng, điều này vừa hạn chế
tính chủ động sáng tạo của ngân sách cấp dới, vừa dẫn đến sự thoả hiệp thơng lợng trong quá trình quản lý NSNN.
+ Hai là nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan Nhà nớc không rõ ràng, quyền quyết định của Hội đồng nhân dân chỉ là hình thức vì quốc hội phê chuẩn NSNN đã bao hàm cả ngân sách địa phơng.
- Tính cân đối thay: Do hệ thống NSNN mang tính lồng ghép cộng với cơ chế không minh bạch đã tạo ra tính ỷ lại và che dấu nguồn thu, không khuyến khích địa phơng tự cân đối thu chi nên địa phơng luôn có xu hớng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để đợc nhận tiền trợ cấp nhiều hơn, làm cho ngân sách Trung ơng luôn luôn bị động.
- Tính tập trung nhng phân tán: NSNN của mỗi cấp chính quyền bao gồm 2 phần của chính bản thân cấp chính quyền đó và của cấp dới. Cách quản lý nh vậy về hình thức thì rất tập trung nhng lại rất phân tán.
Việc bớc đầu khắc phục các nhợc điểm trên đã phần nào giúp Trung ơng bớt sa đà vào các công việc vụn vặt của địa phơng, không chú ý vào quản lý vĩ mô. Giúp địa phơng chủ động hơn trong khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu hợp lý.
Phân cấp nhiệm vụ thu chi NSTW và NSĐP cũng đã từng bớc đợc hoàn thiện. NSTW đã bao quát đợc các nguồn thu quan trọng và chủ yếu, đảm bảo đợc kinh phí cho việc thực hiện những nhiệm vụ chiến lợc của quốc gia, đầu t cho những công trình lớn có tính quyết định đến sự phát triển nền kinh tế xã hội. Nhiệm vụ thu chi NSĐP đã bớc đầu đợc phân định, giảm bớt sự phân biệt giữa kinh tế Trung ơng, kinh tế địa phơng. Các địa phơng đã quan tâm chỉ đạo khai thác nguồn thu tại chỗ, tận dụng tăng thu, đồng thời sắp xếp lại các khoản chi, chú trọng chăm lo đầu t xây dựng cơ sở hạn tầng phát triển kinh tế xã hội.
b- Luật NSNN.
Ngày 20/03/1996 tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá IX đã thông qua Luật NSNN qui định về việc lập, chấp hành, quyết toán kiểm tra ngân sách Nhà nớc và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Nhà nớc các cấp trong lĩnh vực NSNN. Đây là đạo luật về NSNN đầu tiên đợc ban hành ở nớc ta, có vị trí quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính.
Luật NSNN bắt đầu có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 1997 và tiếp tục hoàn thiện với Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật NSNN năm 1998.
Khi cha có Luật NSNN, việc lập, chấp hành, quyết toán kiểm tra NSNN, đợc thực hiện theo các văn bản dới Luật, có tính pháp lý cha cao. Nội dung, phạm vi, qui trình về lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN còn chứa đựng nhiều yếu tố bao cấp, lồng ghép; chồng chéo giữa các cấp ngân sách, do đó thờng dẫn đến
tình trạng co kéo, ỷ lại, đối phó giữa các cấp ngân sách. Việc lập và giao kế hoạch ngân sách hàng năm thờng chậm và kéo dài thiếu chi tiết cụ thể, chất lợng kế hoạch thấp. Trách nhiệm quyền hạn của các cấp ngân sách cha đợc qui định rõ ràng; việc quản lý thu chi NSNN cha đợc coi trọng đúng mức, kỷ cơng, kỷ luật tài chính có nhiều vi phạm.
Luật NSNN ra đời là một công cụ pháp lý quan trọng để quản lý NSNN. Luật NSNN thể hiện t tởng quan điểm chính sách của Đảng và Nhà nớc trong lĩnh vực ngân sách, nhằm động viên khơi dậy mọi tiềm năng của đất nớc trong các thành phần kinh tế, quản lý sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính Nhà nớc, tài nguyên, công sản để phát triển sản xuất, tăng thu cho NSNN.
Luật NSNN qui định những khuôn khổ pháp lý để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, quản lý thống nhất NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ có phân công, phân cấp trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng, rành mạch giữa các ngành các cấp, bảo đảm tập trung thoả đáng các nguồn thu chủ yếu cho NSTW để đáp ứng yêu cầu chi lớn mang tâm cỡ quốc gia, đồng thời khuyến khích tính chủ động tích cực của ngân sách địa phơng. Luật NSNN nhằm vào việc xây dựng củng cố kỷ luật, kỷ cơng tài chính, hạn chế và ngăn chặn tình trạng tỏn thất mất mát trong cả thu và chi NSNN vừa đảm bảo dân chủ công bằng, công khai nhng vừa phải đợc kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế đợc tổ chức chặt chẽ.
Luật NSNN điều chỉnh các quan hệ về thu, chi của Nhà nớc trong dự toán đ- ợc các cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định và đợc thực hiện trong một thời gian nhất định thờng là một năm. Luật NSNN không chỉ qui định về việc lập, chấp hành, quyết toán và kiểm tra NSNN còn qui định cả nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Nhà nớc các cấp trong quá trình thực hiện qui trình ngân sách, cũng nh trong quản lý ngân sách nói chung. Mặt khác Luật NSNN còn có phạm vi điều chỉnh rộng, ngoài các quan hệ trong lĩnh vực ngân sách, nó còn qui định về quản lý các tài sản đợc đầu t mua sắm từ NSNN và các công sản khác của Nhà nớc.
Luật NSNN đạt ngân sách Nhà nớc trong mối quan hệ với chính sách tài chính quốc gia, nền tài chính quốc gia, là công cụ pháp lý quan trọng để ổn định hoá quan hệ tài chính giữa Trung ơng và địa phơng, góp phần xử lý những nhợc điểm trớc đây của NSNN.
Nét mới là ổn định đợc nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo Luật. Khẳng định nguyên tắc ngân sách cấp trên nắm giữ những nguồn thu quan trọng và đảm bảo những nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dới. Khi các nguồn thu của ngân sách cấp dới không đáp ứng đợc nhu cầu chi thì đợc cấp bổ sung. Ngoài ra phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi ổn định và cơ chấp cấp bổ sung thì không đợc dùng ngân sách cấp này chi thay nhiệm vụ của ngân sách cấp khác.
Sự Luật pháp hoá nguồn thu và nhiệm vụ chi đã đòi hỏi các cấp chính quyền địa phơng phải chủ động điều hành ngân sách cấp mình khắc phục tính ỷ lại trông chờ vào cấp trên. Cơ chế rõ ràng rành mạch, ổn định đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho mỗi cấp chính quyền tăng qui mô NSĐP, góp phần thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phơng và đóng góp ngày càng nhiều cho sự phát triển chung của đất nớc.
Nhờ có Luật mà các khoản thu NSNN đợc tập trung kịp thời vào NSNN, giảm bớt sự phân tán. Nhiều địa phơng đã chủ động bồi dỡng nguồn thu lâu dài, quan tâm đến nguồn thu chung, khuyến khích phát triển kinh tế địa phơng. Về chi, các địa phơng cũng đã chú trọng đầu t xây dựng các công trình theo chốt, u tiên cho giáo dục khoa học công nghệ, đảm bảo an ninh địa phơng.
Luật NSNN đã trở thành một trung tâm pháp lý thống nhất, phối hợp đồng bộ các hoạt động, công tác quản lý và điều hành ngân sách Nhà nớc.
