Theo báo cáo của BKH&ĐT về tình hình thực hiện các quy định tại hai Quy chế đầu t đến năm 2006 cũ thì đối với các dự án BOT có sử dụng vốn đầu t trong nớc, những bất cập về nguồn vốn thực hiện dự án tại K2-Đ6 về tỷ lệ vốn tự có thuộc sở hữu của Doanh nghiệp tối thiểu phải bằng 30% tổng vốn đầu t thực hiện dự án đã làm biến dạng mục tiêu, tính chất của các dự án BOT cũng nh hiệu quả kinh tế, xã hội từ các hoạt động đầu t theo mô hình này. Bởi vì, về phía Nhà nớc thì việc áp dụng quy định này nhằm đảm bảo năng lực tài chính của Doanh nghiệp và tính khả thi của dự án. Tuy nhiên, trong thực tiễn thi hành cho thấy thì hầu hết các Doanh nghiệp với khả năng tài chính còn rất hạn chế nh hiện nay, tích tụ vốn của các chủ thể đầu t trong nớc thờng cha nhiều thì quy định về tỷ lệ vốn tối thiểu bắt buộc này đã tạo ra rào cản khá lớn đối với Doanh nghiệp dân doanh trong việc tiếp cận, thực hiện các dự án đầu t cũng nh khả năng huy động vốn vay của các Doanh nghiệp này. Bởi các ngân hàng chỉ cho phép vay không quá 15% vốn tự có của Doanh nghiệp. Trong khi đó, với quy định bắt buộc phải có cam kết của các ngân hàng hoặc các nhà cấp vốn khác khi nộp hồ sơ đề nghị thực hiện dự án BOT khó thực hiện vì các ngân hàng, nhà cho vay luôn đòi hỏi phải có dự án khả thi đã đợc phê duyệt, có phơng án vay trả nợ rõ ràng mới cam kết cho vay. Trên thực tế, hầu hết các Doanh nghiệp không có khả năng thực hiện quy định này và đã yêu cầu giảm tỷ lệ này xuống (dự án xây dựng đờng An Dơng- An Lạc đã đợc Thủ t- ớng Chính phủ cho phép giảm tỷ lệ vốn tự có bắt buộc từ 30% xuống 24%). Theo đó, tính khả thi của phơng án tài chính mà Doanh nghiệp đề xuất mới là quan trọng và đảm bảo hiệu quả của dự án đầu t. Mặt khác, quy định này cũng không cần thiết vì các tổ chức tín dụng mới là ngời xem xét tính khả thi của dự án căn cứ vào phơng án tài chính do nhà đầu t đa ra và khả năng thu hồi vốn của dự án để
quyết định việc có cho vay hay không? Do sự thiếu linh hoạt trong quy định về vốn sở hữu bắt buộc trong tổng vốn đầu t thực hiện dự án vừa không tạo điều kiện thuận lợi để nhà đầu t thu xếp vốn tự có từ nhiều nguồn khác nhau, vừa không thiết lập đợc cơ chế kiểm soát hữu hiệu của Nhà nớc đối với cam kết từ phía nhà đầu t về vấn đề này. Thực tế cho thấy, trong nhiều trờng hợp quy định nói trên chỉ mang tính hình thức nên đã gây nhiều khó khăn và chậm chễ trong triển khai dự án BOT đặc biệt là dự án giao thông.
Hơn nữa phần lớn nhà đầu t BOT hiện nay là các Doanh nghiệp Nhà nớc thuộc các Bộ, Ngành nên thờng xin phép thực hiện cùng một lúc nhiều dự án khác nhau để chia sẻ rủi ro. Điều này đã làm hạn chế đáng kể đến năng lực tài chính của Doanh nghiệp do phải cam kết đóng góp cho nhiều dự án khác nhau. Để khắc phục những hạn chế trên nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả đầu t vào xây dựng cơ sở hạ tầng nhng trong quá trình soạn thảo Quy chế mới về đầu t theo hợp đồng BOT, BTO, BT vẫn tồn tại nhiều ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề quy định về tỷ lệ vốn tự có bắt buộc (30%) của nhà đầu t trên tổng vốn đầu t của dự án. Theo ý kiến của Ngân hàng Nhà nớc Việt nam: vẫn giữ nguyên tỷ lệ vốn tối thiểu (30%) của nhà đầu t nhng đề nghị quy định cụ thể những trờng hợp đặc biệt mà tỷ lệ vốn sở hữu của nhà đầu t để thực hiện dự án có thể thấp hơn 30% để đảm bảo chặt chẽ và tránh tạo kẽ hở trong việc chọn nhà đầu t tham gia dự án. Còn Ngân hàng Đầu t và phát triển thì đề nghị tỷ lệ tham gia vốn tự có của các nhà đầu t nên chia theo quy mô dự án. Những dự án có quy mô lớn có thể áp dụng tỷ lệ vốn tự có thấp hơn; UBNDTP.Hải Phòng cho rằng: nhà đầu t có thể là hộ kinh doanh, cá nhân nên quy định “vốn sở hữu của nhà đầu t để thực hiện dự án không đợc thấp hơn 30% tổng vốn đầu t của dự án” là không phù hợp và khó có khả năng triển khai trên thực tế. Về phía các Doanh nghiệp liên doanh khi mà khả năng tài chính và năng lực huy động nguồn vốn tài trợ còn nhiều hạn chế, thì tỷ lệ này thực sự gây nhiều khó khăn cản trở các Doanh nghiệp muốn tham gia thực hiện dự án BOT. Nên hầu hết các ý kiến đều yêu cầu giảm tỷ lệ này xuống tạo điều kiện cho Doanh nghiệp t nhân tham gia đầu t theo hợp đồng BOT trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Quan điểm của BKH&ĐT- cơ quan chủ trì thực hiện việc dự thảo soạn thảo Quy chế mới cho rằng: để phù hợp với thông lệ quốc tế và nâng cao hiệu quả thực hiện
dự án, cần áp dụng quy định này một cách linh hoạt theo hớng cho phép áp dụng một tỷ lệ thấp hơn 30% tùy thuộc vào tính chất quy mô của dự án và theo quyết định của cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền.
Qua thực tế triển khai một số dự án BOT trong lĩnh vực điện đợc phép duy trì mức vốn sử dụng thấp hơn 30% trong trờng hợp đặc biệt theo quyết định của cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền (Quy định về Quản lý đầu t xây dựng các dự án điện độc lập ban hành kèm theo Quyết định số 30/2006/QĐ-BCN ngày 31 tháng 8 năm 2006 của Bộ trởng Bộ Công nghiệp- sau đây gọi tắt là Quyết định 30/2006) cho thấy hiệu quả kinh tế, xã hội từ việc áp dụng linh hoạt quy định của pháp luật trong xây dựng cơ sở hạ tầng ở nớc ta.
Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo tính khả thi của dự án đầu t BOT, BTO, BT bằng việc quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu bắt buộc là 30% trên tổng mức đầu t mà không tính đến quy mô của mỗi dự án cũng nh năng lực tài chính, quản lý của các chủ thể đầu t nhất là đối với hộ kinh doanh, cá nhân khi tham gia thực hiện dự án BOT là không thực tế, đi ngợc lại với mục tiêu huy động mọi nguồn lực trong xã hội cho phát triển hạ tầng cơ sở. Hơn nữa, hiệu quả, thành công của dự án BOT không chỉ đợc đảm bảo về tỷ lệ vốn mà còn là vấn để tài trợ dự án, về quy định cho phép các nhà đầu t đợc huy động những loại vốn nào để thực hiện dự án đầu t của mình. Vì vậy yêu cầu đặt ra là nên cho phép các công ty BOT đợc huy động vốn dới nhiều hình thức khác nhau nh thông qua phát hành trái phiếu công ty, cổ phiếu Quy định của pháp luật đã đ… ợc thiết kế theo hớng này khi cho phép: nhà đầu t hay Doanh nghiệp dự án thỏa thuận trong hợp đồng phải tự thu xếp các nguồn vốn để thực hiện dự án theo đúng tiến độ đã cam kết và phải chịu mọi trách nhiệm có liên quan đến việc thay đổi tổng vốn đầu t (trừ trờng hợp bất khả kháng). Vốn thuộc sở hữu nhà đầu t đợc quy định linh hoạt, tùy thuộc vào quy mô mỗi dự án và không bắt buộc phải đạt tỷ lệ vốn sở hữu tối thiểu (30%) nh trớc đây cụ thể là: . Đối với dự án có tổng đầu t dới 75 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu của nhà đầu t không đợc thấp hơn 30% tổng vốn đầu t của dự án; đối với dự án có tổng vốn đầu t từ 75 tỷ đồng đến dới 1500 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu của nhà đầu t không đợc thấp hơn 20% tổng vốn đầu t của dự án; đối với dự án có tổng vốn đầu t từ 1500 tỷ
đổng trở lên, vốn chủ sở hữu của nhà đầu t không đợc thấp hơn 10% tổng vốn đầu t của dự án.
Quy định này đợc xem là một trong những điểm mới nhất và tiến bộ của Quy chế đầu t mới so với hai Quy chế trớc đây, tạo điều kiện cho các nhà đầu t có khả năng tiếp cận các dự án BOT đặc biệt với nhà đầu t nớc ngoài năng lực tài chính không hẳn chỉ là mức vốn sở hữu mà còn là khả năng huy động vốn của họ đồng thời để phù hợp với các quy định của Luật Doanh nghiệp 2005 về quyền đợc lựa chọn hình thức, phơng thức huy động, phân bổ và sử dụng vốn của Doanh nghiệp nh quy định: Công ty cổ phần đợc phát hành chứng khoán để huy động vốn vay và đảm bảo tính khả thi khi thực hiện các dự án này trên thực tế cũng nh…
tính chất t nhân và hiệu quả của loại hình đầu t này.
Trong quá trình xây dựng dự thảo Quy chế đầu t mới, một trong những vấn đề đợc quan tâm chú ý nhất là việc cần phải phân định rõ đâu là vốn hỗ trợ của Nhà nớc đâu là vốn góp của Nhà nớc và khống chế mức vốn góp trực tiếp của Ngân sách Nhà nớc trong các dự án BOT, BTO và BT. Bởi một thực tế, trong hoạt động đầu t theo hình thức BOT thời gian qua ở Việt Nam, thì phần lớn các dự án dù ít hay nhiều, trực tiếp hay gián tiếp đều có sự tham gia của Doanh nghiệp Nhà nớc và thực hiện bằng nguồn vốn thực chất của Nhà nớc. Điều này, một mặt do hạn chế về năng lực tài chính của các Doanh nghiệp thuộc khu vực t nhân, nhng mặt khác còn do sự thiếu rõ ràng trong các quy định về vốn góp của Nhà nớc tham gia thực hiện dự án. Đây là một trong những tình trạng phổ biến đợc xem là áp dụng phơng thức BOT để xây dựng các công trình công cộng nh hiện nay, đặc biệt là các dự án lớn trong ngành giao thông vận tải. Nguyên nhân chính ở đây là hầu hết các dự án đều do các đơn vị thi công thuộc các Tổng Công ty Nhà nớc tham gia đầu t, với lợi thế là họ có năng lực và hiểu biết trong giai đoạn thi công, song sẽ gặp nhiều khó khăn trong quản lý và vận hành dự án sau này 1 . Điều này, đã gây ảnh hởng đến hiệu quả kinh tế, xã hội của các dự án BOT cũng nh tính năng u việt của phơng thức này nếu đợc diễn ra đúng thực chất. Theo các nhà nghiên cứu kinh tế, mặc dù mục tiêu xây dựng công trình có vẻ khả quan nhng kết quả huy động nguồn vốn ngoài Ngân sách là hết sức mờ nhạt do đối tác kí kết hợp đồng 11.Nguồn: http://www.mof.gov.vn/Default.aspx?tabid=612&Item=17659.
BOT đa phần là các Doanh nghiệp nhà nớc. Theo ông Nguyễn Xuân Tự- Phó Vụ trởng Vụ Thẩm định và giám sát đầu t (Bộ KH&ĐT) cho biết, hơn 90% dự án BOT nhóm A (các công trình trọng điểm quốc gia ) ở nớc ta do Doanh nghiệp nhà nớc thực hiện và vốn Ngân sách trong các dự án này thờng chiếm tới 20-40% tổng vốn đầu t dự án BOT, thậm chí có trờng hợp sau khi điều chỉnh dự án thì vốn Ngân sách chiếm tới 100%. Có ý kiến không đồng tình với kiểu khống chế vốn Ngân sách Nhà nớc và của Doanh nghiệp nhà nớc trong các công trình BOT, BTO và BT để nhằm bảo vệ cho quyền tiếp cận của các Doanh nghiệp nhà nớc vào lĩnh vực đầu t này. Theo chúng tôi đây là quyền lợi đơng nhiên của các Doanh nghiệp nhà nớc cùng với các đối tợng khác thuộc mọi thành phần kinh tế, các nhà đầu t trong và ngoài nớc thì việc tiếp cận với hoạt động đầu t theo các hình thức hợp đồng này của Doanh nghiệp nhà nớc là bình đẳng. Tuy nhiên cần phải nhìn vào bản chất của vấn đề, có nghĩa là việc thực hiện dự án BOT nhằm khai thác các nguồn vốn ngoài quốc doanh để thực hiện các dự án công cộng với một số diều kiện nhất định. Nh vậy, nếu nh các Doanh nghiệp nhà nớc tham gia vào các hợp đồng BOT vừa sử dụng vốn của Nhà nớc là chủ yếu cộng theo đó là khoản vay của hệ thống Ngân hàng Thơng mại quốc doanh thì rõ ràng, việc khai thác nguồn vốn t nhân của hình thức này là hoàn toàn không thực hiện đợc. Ông Phạm Mạnh Dũng cho rằng nếu lấy vốn nhà nớc hoặc của Doanh nghiệp nhà nớc sẽ không tạo ra sự cạnh tranh trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, không tránh đợc tình trạng đầu t khép kín và làm giá thành công trình quá cao mà hậu quả thực tế đã phát sinh là lợi dụng BOT để chỉ định thầu 1. Nguyên nhân của tình trạng trên và những yếu kém trong quá trình thực hiện dự án BOT có thể đợc lý giải từ sự thiếu minh bạch, không quy định tỷ lệ cụ thể về nguồn vốn Ngân sách Nhà nớc (thực hiện thông qua Doanh nghiệp nhà nớc) khi tham gia thực hiện dự án BOT cũng nh đâu là phần vốn góp hoặc vốn hỗ trợ của Nhà nớc. Bởi thực tế là, tại Quy chế đầu t trong nớc, phần vốn đền bù và giải tỏa mặt bằng cũng đựoc coi là vốn góp của ngân sách Nhà nớc- là cổ phần của Nhà nớc tại Doanh nghiệp BOT trong khi việc tách bạch giữa những nguồn vốn này trong một Doanh nghiệp Nhà nớc là khó thực hiện nếu Doanh nghiệp cha đợc cổ phần hóa. Trong Quy chế đầu t BOT nớc ngoài thì chi 11. Nguồn:theo tiểu ban tài chính Chính phủ: www.mof.gov.vn-22/1/2004.
phí đền bù, giải tỏa mặt bằng do nhà đầu t trả và đợc tính vào tổng vốn đầu t ( trừ trờng hợp có thỏa thuận khác) mặc dù công việc này là do UBND tỉnh nơi có dự án thực hiện. Quy định trên cha thực sự tạo ra sức hấp dẫn đối với nhà đầu t nớc ngoài và nhiều khi đẩy tổng mức vốn đầu t của công trình lên cao bởi lẽ những chi phí cho công tác này cha đợc xác định cụ thể trong quy định của pháp luật, gây khó khăn cho nhà đầu t trong việc thu xếp vốn để thực hiện giai đọan thi công công trình.
Nhằm cải thiện tình hình đầu t theo các hợp đồng trên khi có sự tham gia của các Doanh nghiệp nhà nớc và khắc phục những điểm bất cập cha hợp lý ở hai Quy chế BOT trớc đây, góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc thu hút vốn đầu t t nhân vào xây dựng công trình kết cấu hạ tầng phục vụ đất nớc, Quy chế đầu t mới đã có những quy định cụ thể về vấn đề này. Tùy từng trờng hợp cụ thể nguồn vốn Nhà nớc có thể đợc sử dụng để tham gia hoặc hỗ trợ thực hiện dự án không quá 49% vốn chủ sở hữu của nhà đầu t. Có thể nói, quy định này đánh dấu một b- ớc tiến quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách về đầu t theo các hợp đồng dự án, và phù hợp với thực tiễn triển khai một số dự án BOT thời gian qua ( nh dự án cầu Yên Lệnh, cầu Rạch Miễu). Việc khống chế mức vốn góp từ Ngân sách nhà nớc với mức 49% vốn chủ sở hữu nhà đầu t chứ không còn là 20-40% trên tổng vốn đầu t nh trớc nữa thực sự là một yếu tố quan trọng đảm bảo tính chất đầu t t nhân của dự án, tránh tình trạng ỷ lại trông chờ vào sự hỗ trợ vốn của Nhà nớc, tạo ra môi trờng kinh doanh bình đẳng cũng nh điều kiện thuận lợi hơn cho các nhà đầu t khi thực hiện các dự án xây dựng công trình hạ tầng, kể cả Doanh nghiệp nhà nớc nếu sử dụng vốn tự huy động. Đồng thời nó cũng mở ra cơ hội,