2.1.2.1. Giai đoạn từ 1990 đến 2001
Đây là giai đoạn mở đầu của bước chuyển từ nền kinh tế tập trung, bao cấp, sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, song, cũng là giai đoạn Nhà nước thi hành chế độ quản lý độc quyền ngoại thương ở mức cao độ. Đối với ngành Hải quan là giai đoạn có nhiều sự kiện quan trọng, một mặt, Nhà nước tiếp tục đề cao, khẳng định quyền hạn của Hải quan trong các hoạt động kinh tế đối ngoại, đồng thời, cũng chỉ ra những thách thức đối với ngành Hải quan
trong việc thực thi, gánh vác những nhiệm vụ trọng trách mà Đảng và Nhà nước giao cho nó trong giai đoạn này.
* Về thủ tục hải quan
Pháp lệnh Hải quan đã qui định cụ thể nội dung, điều kiện làm thủ tục hải quan, thể hiện sự tiến bộ trong xây dựng các văn bản pháp luật Hải quan; các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể đã được công khai hóa, họ biết phải làm gì và không phải làm gì khi tới các đơn vị Hải quan làm thủ tục; chủ sở hữu của hàng hóa, vật phẩm thường xuyên làm thủ tục... Cũng đã hiểu được khi nào hàng hóa được xuất khẩu, khi nào thì được nhập khẩu vào lưu thông trong nội địa. Bốn năm qua, ngành Hải quan đã áp dụng nhiều biện pháp nhằm đơn giản hóa, thống nhất hóa qui trình làm thủ tục hải quan, từ việc cải tiến nội dung tờ khai, tính thuế khai báo, tiếp nhận tờ khai kiểm tra hàng hóa, phân luồng cho hành khách xuất nhập cảnh... Việc hiện đại hóa từng bước quy trình làm thủ tục hải quan được thực hiện sẽ đưa lại lợi ích nhiều mặt.
Công khai hóa thủ tục hải quan là điều kiện để quản lý và phục vụ, phù hợp với yêu cầu dân chủ, đổi mới. Tuy nhiên, việc lưu thông hàng hóa nhập khẩu hợp pháp thuận lợi, ngăn chặn việc tiêu thụ hàng lậu trong thị trường nội địa, cần phải có những biện pháp quản lý chặt chẽ với từng đối tượng sau khi đã hoàn thành thành thủ tục hải quan.
Nghị định 171/HĐBT ngày 27/5/1991 về thủ tục hải quan và lệ phí hải quan đã qui định các điều kiện và nguyên tắc chung về thủ tục hải quan là:
- Đối tượng chịu sự kiểm tra giám sát hải quan "khi qua lại biên giới Việt Nam" phải làm thủ tục hải quan (Điều 1). Điều kiện được xuất nhập khẩu với các đối tượng
trên là: Phải có đủ hồ sơ hải quan (Điều 3). Điều kiện tiên quyết trong hồ sơ hải quan là phải có giấy phép (Điều 2).
- Địa điểm kiểm tra hải quan: Khi nhập khẩu làm thủ tục hải quan tại cửa khẩu nhập đầu tiên; Khi xuất khẩu làm thủ tục hải quan tại cửa khẩu cuối cùng. Riêng hàng "kinh doanh xuất nhập khẩu" có thể làm thủ tục hải quan tại nơi nào chủ hàng thấy thuận lợi nhất. Nếu có yêu cầu của chủ hàng hóa, hành lý, chủ phương tiện vận tải và được Hải quan chấp nhận thì việc kiểm tra hải quan được tiến hành tại địa điểm khác trong nội địa (khoản 3 Điều 2).
Nghị định 171 còn qui định thời gian cho các đối tượng chịu sự kiểm tra, giám sát hải quan phải thực hiện các nghĩa vụ như sau:
- Hàng nhập khẩu chậm nhất sau 30 ngày, kể từ khi hàng tới cửa khẩu nhập phải nộp tờ khai hải quan và các giấy tờ cần thiết khác.
- Đối với phương tiện nhập khẩu thì sau 24 giờ trước khi xuất cảnh, người chỉ huy hoặc người điều khiển phương tiện cũng phải nộp tờ khai và các giấy tờ thuộc hồ sơ hải quan (khoản 1 Điều 3).
- Thời điểm đối tượng kiểm tra hải quan bắt đầu chịu sự kiểm tra, giám sát hải quan được tính từ thời điểm tiếp nhận hồ sơ hải quan (khoản 2 Điều 3).
- Nghĩa vụ nộp thuế và lệ phí của chủ hàng (khoản 1 Điều 5) - Những nguyên tắc về giám sát hải quan khi làm thủ tục bao gồm:
- Giám sát việc xếp dỡ, vận chuyển, bảo quản tại kho và các phương tiện vận chuyển.
- Giám sát hàng hóa (...) đã làm thủ tục hải quan nhưng chưa thực xuất; - Giám sát hàng hóa (....) nhập khẩu chưa hoàn thành thủ tục hải quan.
Những nguyên tắc trên thể hiện được tính liên quan của một quá trình không thể chia cắt; khâu này là tiền đề cho khâu kia, kiểm tra lại khâu kia, đảm bảo khi ra quyết định giải phóng hàng, phương tiện đúng đắn kịp thời. Những qui định trên ở chừng mực nhất định đã tạo điều kiện thúc đẩy các hoạt động kinh doanh xuất nhập khẩu, phục vụ sản xuất, lưu thông, hạn chế được phiền hà, ách tắc. Nhưng các nguyên tắc trên chưa đủ đảm bảo sự quản lý khi thực hiện thủ tục một cách chặt chẽ.
Việc qui định sau 30 ngày, kể từ ngày hàng nhập tới cửa khẩu là thời điểm cuối cùng phải nộp tờ khai hải quan, không hợp lý. Tình trạng lợi dụng qui định này khá phổ biến: nhiều lô hàng nhập khẩu vào rồi mới đi xin phép; trường hợp không chạy được giấy phép thì đổ lỗi cho cho người gửi không thực hiện đúng hợp đồng, do hợp đồng đã được điều chỉnh v.v... để trốn tránh trách nhiệm pháp lý. Các trường hợp này thường không có điều kiện kiểm tra để xác định lỗi vi phạm với người nước ngoài. Nếu tính từ thời điểm hàng nhập khẩu đến hết thời hạn được nợ thuế, kéo dài tới 60 ngày. Việc không phải nộp thuế trong vòng 60 ngày với những lô hàng có giá trị hàng chục tỉ đồng đã gây thất thu không nhỏ cho Nhà nước.
Quy định đối tượng chịu sự kiểm tra, giám sát hải quan khi qua biên giới Việt Nam" mới phải làm thủ tục hải quan (Điều 1 nghị định 171), không phù hợp với yêu cầu quản lý của Hải quan hiện nay; qui định đó dẫn tới việc tách rời giữa yêu cầu quản lý biên giới và nội địa.
Việc xác định địa điểm kiểm tra hải quan ngoài khu vực cửa khẩu là phù hợp với yêu cầu phục vụ sản xuất và lưu thông, nhất là các cơ sở sản xuất hàng xuất khẩu, các xí nghiệp hên doanh đầu tư... qui định này cũng cần thiết, khi cơ sở hạ tầng, phương tiện chưa đủ điều kiện làm thủ tục để giải phóng hàng nhanh tại cửa khẩu. Nhưng để đảm bảo việc kiểm tra, giám sát được chặt chẽ, không có sơ hở, không gây phiền hà, những biện pháp quản lý được cụ thể hóa từ khâu tiếp nhận, bàn giao tới khâu kết thúc hợp đồng.
Mặt khác, Pháp lệnh Hải quan và các văn bản cụ thể hóa Pháp lệnh Hải quan chưa qui định rõ các điều kiện giải phóng hàng hóa và trách nhiệm của người quyết định giải phóng hàng hóa dẫn đến thất thu thuế, trốn lậu thuế. Qui trình kiểm tra, làm thủ tục một lô hàng xuất nhập khẩu mâu thuẫn thiếu tính liên tục, chặt chẽ từ kiểm tra hồ sơ hải quan, kiểm tra hàng hóa, tính thuế, thông báo thuế, làm các nghĩa vụ, ra quyết định giải phóng hàng. Những lô hàng lớn, nhiều chi tiết phức tạp, không thực hiện được theo qui trình trên vì Luật thuế xuất khẩu. thuế nhập khẩu qui định sau 8 giờ đăng ký tờ khai đã phải thông báo thuế. Qui định này không phù hợp, cần phải được sửa đổi.
Các qui định về thủ tục hải quan với từng đối tượng, nhất là qui định bộ hồ sơ hải quan mà chủ thể chỉ phải nộp hoặc xuất trình, là điều kiện thuận lợi cho người tới làm thủ tục hải quan, mặt khác tránh được một phần sự phiền hà, cửa quyền của cơ quan quản lý.
Tuy nhiên, chính sách mặt hàng từ 1990-2001 luôn có sự thay đổi. Cơ chế quản lý mới với sự xuất hiện nhiều thành phần kinh tế bình đẳng với nhau, đòi hỏi phải có phương thức quản lý phù hợp, vừa quản lý được chặt chẽ, vừa thúc đẩy được sản xuất lưu thông. Bộ hồ sơ hải quan phải vừa đủ để xác định được tính hợp pháp của chủ hàng, nhưng không phiền hà, chậm trễ. Đối với hàng kinh doanh xuất nhập khẩu, nộp bản sao hợp đồng hợp lệ, phản ánh nhiều yếu tố để xem xét tính hợp pháp của một lô hàng xuất
nhập khẩu. Các hình thức quản lý của Hải quan thông qua việc làm thủ tục tại các khu chế xuất, kho ngoại quan... sẽ phát triển, cần phải được bổ sung các qui định về thủ tục hải quan theo hướng:
- Xác định rõ nghĩa vụ của mỗi bên;
- Xác định thời điểm và phạm vi quản lý hợp lý;
- Xác định trách nhiệm pháp lý với các quyết định giải phóng hàng; - Xác định thời gian chủ hàng phải đến làm thủ tục;
- Các chế tài cần thiết đối với những chủ hàng tìm cách kéo dài thời gian hoặc không tới làm thủ tục.
* Kiểm tra, giám sát hải quan
Hàng hóa, phương tiện vận tải... là đối tượng kiểm tra, giám sát hải quan thường trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến các yếu tố nước ngoài. Vì vậy việc qui định cụ thể, công khai hóa các yêu cầu quản lý là hết sức quan trọng; nó cũng có ý nghĩa hạn chế các vi phạm hải quan và nâng cao chất lượng quản lý, xây dựng ý thức pháp luật nói chung.
Nội dung các qui định của Pháp lệnh Hải quan và các văn bản hướng dăn thi hành Pháp lệnh về chế độ kiểm tra, giám sát hải quan xác định:
- Đối tượng kiểm tra hải quan khi làm thủ tục hải quan phải chịu sự kiểm tra hải quan;
- Đối tượng đã nhập nhưng chưa hoàn thành thủ tục hải quan hoặc đã hoàn thành thú tục hải quan nhưng chưa thực xuất phải chịu sự giám sát hải quan;
- Thời gian kiểm tra hải quan được tính từ thời điểm hải quan tiếp nhận đối tượng kiểm tra, giám sát nhập cho tới khi hoàn thành thủ tục hải quan;
Những nguyên tắc kiểm tra gồm:
- Kiểm tra với sự có mặt của chủ hàng hoặc người đại diện hợp pháp;
- Vì lí do an ninh, vệ sinh môi trường, có quyền kiềm tra ngay hàng hóa, hành lý vắng chủ với sự có mặt của đại diện cơ quan vận tải.
- Kiểm tra giám sát hải quan là một hoạt động điển hình của hải quan. Các đơn vị Hải quan đã nắm vững nội dung, các bước của quy trình kiểm tra, giám sát với từng đối tượng, trong từng trường hợp cụ thể, để thực hiện tư tưởng chủ đạo quản lý tốt, đồng thời phục vụ tốt và thông qua kiểm tra, giám sát, kịp thời phát hiện, để yêu cầu các chủ thể thực hiện đúng pháp luật. Đồng thời, chính thông qua, việc kiểm tra, giám sát kịp thời kiến nghị sửa đổi, bổ sung nhiều chính sách, quy định cho phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nhưng các quy định trên chưa chặt chẽ. Nếu chỉ khi làm thủ tục hải quan mới chịu sự kiểm tra hải quan thì những hàng xuất nhập khẩu vận chuyển trong khu vực kiểm soát hải quan; hàng hóa đang trong quá trình gia công chế biến; sản xuất hàng xuất khẩu; hàng hóa đưa vào góp vốn của các xí nghiệp đầu tư;
hàng tạm nhập của các đối tượng ưu đãi miễn trừ sẽ quản lý như thế nào. Tuy một số lĩnh vực trên đã có những quy định quản lý riêng, nhưng đã thiếu tính hệ thống, đồng bộ của pháp luật.
Thực tế, những vi phạm thường có đối với những đối tượng sau đây:
Hàng hóa núp dưới dạng góp vốn vào liên doanh, nhưng tìm cách bán ra để trốn thuế; hàng gia công xuất khẩu tìm cách bán ra thị trường nội địa; hàng tạm nhập,tái xuất của các đối tượng ưu đãi miễn trừ ngoại giao tiêu thụ trái phép; hàng nhập khẩu từ dạng linh kiện này trong giấy phép chuyển thành dạng linh kiện khác; hàng khai không đúng với giá mua hoặc giá bán; hàng có thuế suất cao lại chuyển thành hàng có thuế suất thấp, ở những mặt hàng trong một nhóm hàng có lĩnh vực tương tự... Những hình thức vi phạm trên đang có xu hướng phát triển, cần thiết phải có những quy định phù hợp để quản lý.
Trong Pháp lệnh Hải quan, việc kiểm tra, giám sát hải quan đối với hàng hóa xuất nhập khẩu, một trọng điểm của hoạt động hải quan, quy định còn sơ sài. Nghị định 171/HĐBT cũng chỉ thể hiện được những yêu cầu hồ sơ hải quan, không có chế tài cụ thể với từng đối tượng, rất khó cho việc giải quyết những sai phạm diễn la phức tạp tại cơ sở. Các văn bản chủ yếu trên (Pháp lệnh Hải quan và nghị định 171/HĐBT) cũng chưa đề cập đúng mức tới trách nhiệm pháp lý của người vận chuyển, cho nên khi chủ sở hữu hàng hóa sai xót lại cho rằng: do người gửi hoặc người vận chuyển, mà điều kiện chứng minh lỗi người gửi ở nước ngoài không phải là dễ, nếu chưa nói là chúng ta chưa có điều kiện để thực hiện.
Đặc biệt, cả 2 văn bản trên chưa đề cập tới vấn đề xuất xứ, nhãn hiệu, nguồn gốc hàng hóa, một lĩnh vực đang bị lợi dụng nhiều, trực tiếp xâm Phạm đến lợi ích nhà nước và người tiêu dùng, Pháp lệnh Hải quan và các văn bản cụ thể hóa Pháp lệnh Hải quan
chưa có quy định về buộc tái xuất những lô hàng không được phép nhập khẩu, nhất là đối với những lô hàng tạm ngừng nhập khẩu, hàng cấm nhập khẩu. Một số trường hợp cần thiết buộc tái xuất không có điều kiện thi hành, trong khi đó có một số chủ hàng vi phạm nghiêm trọng, muốn giảm nhẹ lỗi bằng việc xin "tái xuất".
Việc kiểm tra hải quan đối với hành lý, ngoại hối, văn hóa phẩm, bưu kiện càng phức tạp. Pháp lệnh hải quan và các văn bản cụ thể hóa pháp lệnh, quy định về các trường hợp cụ thể này còn quá sơ sài, có nhiều vấn đề chưa được quy định, phải áp dụng các văn bản pháp luật khác như Pháp luật về Ngân hàng, Chất lượng hàng hóa, Luật môi trường...
Khi chúng ta chưa có đủ trang bị cần thiết để kiểm tra hành lý của người, xuất nhập cảnh, khi quy định về tiêu chuẩn hành lý miễn thuế chưa hợp lý, đó vừa là miếng đất tốt cho các vòi tiêu cực ký sinh, đồng thời gây không ít sự bất bình, mặc cảm do thái độ gây phiền hà, xách nhiễu, cửa quyền của nhân viên hải quan.
Việc chuyển giao ngoại hối ra, vào thông qua hệ thống ngân hàng Nhà nước cũng khá phức tạp. Chúng ta chưa có khả năng thực hiện tốt quan hệ với Ngân hàng trong việc xác định tính hợp pháp của việc thanh toán các hợp đồng thương mại. Trong lĩnh vực xuất nhập khẩu bưu phẩm, bưu kiện, văn bản quy định chế độ quản lý này được chi tiết hóa, nhưng yêu cầu chuyển phát nhanh các chứng từ thương mại mới phát sinh, đang còn bị bỏ ngỏ.
Quản lý hải quan với văn hóa phẩm xuất nhập khẩu luôn là vấn đề phức tạp. Trong điều kiện việc ghi băng hình có thể được thực hiện ở nhiều nơi trong nội địa thì việc kiểm tra qua các đường nhập khẩu khác phải được kết hợp chặt chẽ với các biện pháp quản lý trong nội địa. Tình hình xuất lậu cổ vật vẫn phát triển nghiêm trọng. Các
quy định quản lý liên quan đang có nhiều bất hợp lý. Việc các cửa hàng trong nội địa bày bán đồ cổ công khai cho khách xuất cảnh, khi họ đưa ra cửa khẩu bị giữ lại, đã gây phản ứng cho họ đối với Hải quan cửa khẩu.
Các quy định về viện trợ nhân đạo, về quà biếu, về tài sản di chuyển hoặc thiếu, hoặc có nhưng còn nhiều sơ hở bị lợi dụng. Việc làm thủ tục hải quan, kiểm tra giám sát hải quan đối với phương tiện vận tải quân sự xuất cảnh, nhập cảnh theo quy định tại Điều 41 Pháp lệnh Hải quan chưa được Chính phủ quy định hướng dẫn.
Những quy định về quản lý phương tiện xuất cảnh, nhập cảnh được Pháp lệnh