ngôn, không cụ thể; bên cạnh đó, nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành ban hành còn chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu về chất lượng.
Những năm gần đây, trong thực tiễn lập pháp Việt Nam, chúng ta thường nghe nói tới hai từ “luật khung”, “pháp lệnh khung”. Thuật ngữ này dùng để chỉ thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, đó là tình trạng nhiều luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc hoặc chung nhất,
chưa đạt đến một sự điều chỉnh cụ thể, rõ ràng và đầy đủ đến mức cần thiết nên phải chờ văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thì mới được thi hành; nội dung các đạo luật chưa đầy đủ để có cơ sở để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành nên nhiều trường hợp văn bản quy định chi tiết không chỉ dừng lại ở việc cụ thể hóa các điều luật đã có mà còn phải thêm những quy định mới. Thực trạng này nhiều khi“tạo ra hệ quả pháp lý không tốt, gây phức tạp và khó khăn cho quá trình thực thi luật, phần nào kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế cũng như của văn minh pháp lý và tiến bộ xã hội” [17] . Điều đó thể hiện ở chỗ, tình trạng “luật khung”, “pháp lệnh khung” không chỉ tạo ra một hệ thống pháp luật gồm nhiều tầng nấc, nhiều cấp độ văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau mà nó còn tạo ra một hệ thống pháp luật thiếu minh bạch, làm giảm niềm tin của người dân vào pháp luật vì khi các văn bản luật, pháp lệnh chưa đạt đến sự cụ thể và đầy đủ thì không thể tạo nên một sự rõ ràng và minh bạch triệt để của luật, pháp lệnh. Bên cạnh đó, tình trạng “luật khung”, “pháp lệnh khung” cũng là một trong những nguyên nhân tạo cơ hội nảy sinh những mâu thuẫn, chồng chéo giữa luật với các văn bản dưới luật và giữa các văn bản dưới luật với nhau.
Việc các văn bản luật, pháp lệnh thường chỉ dừng lại ở nguyên tắc chung, hầu như không thể áp dụng vào thực tiễn nếu không có văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đã dẫn tới tình trạng luật, pháp lệnh bị lệ thuộc. Trong thực tế, Chính phủ có trách nhiệm phải ban hành rất nhiều Nghị định hướng dẫn thi hành một Luật hoặc Pháp lệnh. Ví dụ: Luật Thương mại 1997 có 264 Điều nhưng có tới 16 Nghị định quy định chi tiết; Luật Ngân hàng Nhà nước và các tổ chức tín dụng 1997 có tổng cộng 194 Điều nhưng có tới 24 Nghị định kèm theo; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính cần trên 30 Nghị định hướng dẫn thi hành; … Điều đó đã tạo nên một gánh nặng rất lớn đối với Chính phủ, làm cho các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành nếu không nợ đọng nhiều thì chất lượng cũng không được bảo đảm.
Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 có quy định:
“Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” (Điều 8) nhưng trên thực tế phần lớn là vi phạm quy định này. Tính đến cuối năm 2004, đầu năm 2005 có 82 dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành các Luật, Pháp lệnh được Quốc hội thông qua. Trong đó, các Bộ đã trình được 59 dự thảo Nghị định, Chính phủ đã ban hành được 43 Nghị định, 16 dự thảo Nghị quyết đang được văn phòng Chính phủ xem xét để trình Chính phủ, còn tồn đọng 24 dự thảo. Việc ban hành văn bản của Chính phủ đã có nhiều tích cực hơn những năm trước nhưng đến năm 2006, 2007, tình trạng “nợ đọng” vẫn còn kéo dài.
Chẳng hạn, Bộ luật Dân sự được thông qua ngày 28/10/1995, có hiệu lực từ ngày 1/7/1996 nhưng trong vòng 10 năm chỉ có 54 văn bản được ban hành, còn 20 nội dung của bộ luật chưa được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thì đến tháng 6/2005, Bộ luật Dân sự đã lại được Quốc hội sửa đổi một cách cơ bản cho phù hợp với tình hình mới. Hay như Luật Đất đai ban hành ngày 15/10/1993 nhưng phải chờ tới năm 2002, Thông tư liên tịch số 01/2002/TTLT-TANDTC- VKSNDTC-TCĐC ngày 3/1/2002 của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tổng cục địa chính mới được ban hành hướng dẫn về thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất. Sau đó, trong khi Thông tư số 01/2002/TLT-TANDTC- VKSNDTC-TCĐC chưa được điều chỉnh cho phù hợp thì Luật Đất đai mới 2003 đã được ban hành.
Ngay cả Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 – Luật quy định về thời điểm ban hành văn bản quy định chi tiết mà phải tới chín tháng sau ngày có hiệu lực mới có Nghị định 101/1997/NĐ-CP ngày 23/09/1997 hướng dẫn thi hành; năm 2002 sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 thì cũng phải tới năm 2005, Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005
hướng dẫn thi hành luật mới ra đời. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 được ban hành tuy Nghị định hướng dẫn thi hành được ban hành sớm hơn so với các Luật trước nhưng vẫn chưa đáp ứng đúng yêu cầu của pháp luật (Nghị định 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008).
Việc văn bản quy định chi tiết được ban hành chậm làm cho luật chậm đi vào cuộc sống, các cơ quan chức năng sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong việc áp dụng pháp luật, từ đó, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân không được bảo đảm. Thực trạng này cùng với thực trạng các văn bản quy định chi tiết có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn nhau, trái với cả văn bản được quy định chi tiết làm cho việc áp dụng pháp luật càng có nhiều bất cập.