Được thành lập với mục tiêu cứu các dòng sông đang chết thông qua việc điều phối, cân đối việc sử dụng nguồn nước, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước một cách khoa học nhưng hoạt động của các tổ chức lưu vực sông đang bộc lộ rất nhiều hạn chế. Các thể chế như Ban Quản lý Quy hoạch lưu vực sông hay Ủy ban lưu vực sông mặc dù đã có những đóng góp nhất định cho công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng tài nguyên nước nhưng mới dừng lại ở góc độ tư vấn kỹ thuật, tham mưu chứ chưa đủ mạnh như là tổ chức có quyền lực pháp lý rõ ràng. Việc song song tồn tại hai tổ chức trên cùng một lưu vực sông cũng là một cản trở cho quá trình quản lý một cách thống nhất. Theo bà Đỗ Hồng Phấn, Trưởng ban cố vấn Mạng lưới Cộng tác vì nước Việt Nam (VNWP):“Ban Quản lý quy hoạch lưu vực sông không có trách nhiệm gì với chất lượng nước trong khi Ủy ban Bảo vệ môi trường chỉ thực hiện các đề án” [62] và bản thân các Ủy ban cũng chứa đựng những mâu thuẫn nội tại khiến các Ủy ban này không thể phát huy quyền lực được giao.
Nguyên nhân khiến các Ủy ban lưu vực sông hoạt động không hiệu quả xuất phát từ cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ được giao, từ nguồn nhân lực kiêm nhiệm cũng như vấn đề tài chính hạn hẹp.
Thứ nhất, về chức năng nhiệm vụ
Các Ủy ban lưu vực sông được thành lập chủ yếu để thực hiện các đề án. Chính vì vậy trên thực tế, hoạt động chính của các Ủy ban này là tổ chức các cuộc họp, không đưa ra các quyết định có hiệu lực thực thi và dẫn đến hiệu quả quản lý rất hạn chế.
phiên họp nhưng kết quả đạt được còn rất chung chung và không đáng kể trong khi đó môi trường nước của lưu vực sông Cầu diễn biến rất phức tạp và ngày càng xấu đi.
Trong các quyết định thành lập, các Uỷ ban lưu vực sông được định nghĩa là các tổ chức chỉ đạo, điều phối liên ngành, liên vùng để thống nhất thực hiện Đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Như vậy, với chức năng của tổ chức chỉ đạo, điều phối liên ngành, liên vùng thì các quyết định của Uỷ ban dựa trên nguyên tắc đồng thuận không có tính ràng buộc pháp lý và chỉ mang tính tham khảo, tư vấn.
Hơn nữa, chức năng, nhiệm vụ của các Uỷ ban lưu vực sông chưa được quy định rõ ràng, chức năng còn có khu vực chồng chéo với chức năng của các cơ quan Nhà nước trong tổ chức bộ máy hiện hành.
Thứ hai: về nguồn nhân lực
Các thành viên Uỷ ban đều là lãnh đạo các Bộ, ngành, địa phương hoạt động kiêm nhiệm nên việc thực hiện còn nhiều hạn chế, một số không thường xuyên tham gia các phiên họp của Ủy ban (trong đó đại diện của các Bộ, ngành ở Trung ương thường không tham dự cuộc họp mà ủy quyền cho cán bộ cấp dưới tham gia, điều này phản ánh sự quan tâm chưa đúng mức của các Bộ, ngành trong việc quản lý lưu vực sông. Hơn nữa, khi không quan tâm sát sao thì thường sẽ dẫn đến hiệu quả quản lý không tốt).
Bên cạnh đó, đa số các cán bộ đều không được đào tạo chuyên ngành về môi trường và tài nguyên nước. Vì vậy kiến thức bảo vệ môi trường lưu vực sông thường không sâu. Năng lực của các cơ quan quản lý về môi trường tại các tỉnh, thành phố trên các lưu vực sông còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn về sự gia tăng ô nhiễm. Các địa phương chưa thống kê được đầy đủ các nguồn thải thuộc địa bàn, vì vậy chưa xác định được nhiệm vụ trọng tâm trong công tác giám sát, quản lý. Công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn chưa quyết liệt, triệt để.
dựng, còn thiếu về lực lượng và cơ sở vật chất để đáp ứng được nhiệm vụ.
Thứ ba: Sự tham gia của cộng đồng
Sự tham gia của các bên trong Tổ chức lưu vực sông có ý nghĩa quan trọng bảo đảm cho sự phát triển hài hoà tài nguyên nước cho tất cả nhu cầu của con người cũng như các ngành dùng nước. Uỷ ban lưu vực sông cần trở thành một diễn đàn chung để tất cả các bên liên quan trao đổi, thảo luận, giải quyết các tranh chấp và tìm tiếng nói chung trong quản lý sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước, trong đó đặc biệt phải coi trọng sự tham gia của cộng đồng. Theo quy định hiện nay, thành viên các Uỷ ban lưu vực sông đều là đại diện từ phía các cơ quan nhà nước (Chủ tịch Ủy ban do Chủ tịch UBND một trong các tỉnh thuộc lưu vực sông đảm nhiệm theo chế độ luân phiên, Phó chủ tịch là Thứ trưởng Bộ TN&MT; các Ủy viên là đại diện UBND các tỉnh thuộc lưu vực, đại diện lãnh đạo các Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NN&PTNT, Tài chính, Khoa học và Công nghệ, Công Thương, Xây dựng, Giao thông vận tải và Văn phòng Chính phủ) mà không có sự tham gia của các thành phần khác như của doanh nghiệp, tổ chức, cộng đồng dân cư sinh sống trên địa bàn lưu vực. Rõ ràng, yếu tố cộng đồng trong cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban lưu vực sông ở Việt Nam hiện nay còn rất yếu. Các Uỷ ban hoạt động chưa hiệu quả cũng có một phần nguyên nhân từ việc chưa đánh giá đúng mức tầm quan trọng và vai trò của cộng đồng trong quản lý và bảo vệ môi trường nước.
Thứ tư: Sự phối hợp giữa các Bộ, ngành và địa phương chưa đồng bộ
Việc triển khai xây dựng các dự án cụ thể tại các địa phương chưa được quan tâm đúng mức; Bộ TN&MT và các Ủy ban lưu vực sông ít nhận được các dự án do tỉnh, thành phố phê duyệt. Nhiều địa phương còn trông chờ vào các nguồn kinh phí hỗ trợ từ Trung ương cho việc triển khai các dự án.
Khung 2.1 [63]
Tính đến đầu năm 2010, Ủy ban sông Đồng Nai dù đã hoạt động được nửa năm, nhưng chỉ có tỉnh Long An thành lập được Ban chỉ đạo đề án sông Đồng Nai; 11 tỉnh, thành còn lại là TP HCM, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu, Dăk Lăc, Dăc Nông, Tây Ninh, Lâm Đồng, Bình Phước, Đồng Nai, Ninh Thuận, Bình Thuận chưa có Ban chỉ đạo, văn phòng hoặc bộ phận chuyên trách triển khai đề án.
Sự đồng thuận giữa các bộ ngành và địa phương được xem là điều kiện tiên quyết để quản lý, phát triển và sử dụng bền vững tài nguyên nước trên lưu vực sông. Thực tế hiện nay, giữa các địa phương trong cùng lưu vực sông chưa tìm được tiếng nói chung, chưa thống nhất và hợp tác chặt chẽ trong công tác quản lý môi trường lưu vực. Sự mâu thuẫn giữa lợi ích của các tỉnh thượng nguồn và hạ nguồn là một vấn đề lớn cần được tháo gỡ. Trong quá trình phát triển, mỗi tỉnh khi vì lợi ích kinh tế của riêng mình sẽ gây ảnh hưởng bất lợi trực tiếp đến môi trường và ảnh hưởng gián tiếp đến kinh tế của các tỉnh trong cùng lưu vực (đặc biệt là đối với các tỉnh ở phía hạ nguồn).
Tiến sĩ Ngô Trung Nghĩa, Chánh văn phòng Ban Quản lý quy hoạch lưu vực sông Hồng – Thái Bình đưa ra ví dụ về mâu thuẫn trên sông Nhuệ: “Phía đầu thượng nguồn sông Nhuệ là Hà Nội vào mùa khô thường xả nước thải từ đập Thanh Liệt vào sông. Nước này chảy dọc sông Nhuệ xuống Hà Nam, bà con ở đây dùng nước sông tưới tiêu làm chết lúa, chết cá. Nước chảy tiếp qua sông Đáy, ảnh hưởng đến chất lượng nước của sông Đáy. Thị xã Phủ Lý lại bơm nước này đề làm nước uống và nước sinh hoạt cho toàn bộ dân cư nơi đây”[65].
Tình trạng ô nhiễm nguồn nước đang gia tăng ở nước ta đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa các địa phương vùng thượng lưu (thường có các cơ sở gây ô nhiềm nguồn nước) với các địa phương vùng hạ lưu (thường phải hứng chịu hậu quả của ô nhiễm nguồn nước). Tuy nhiên thực chất các Uỷ ban lưu vực
sông hiện nay chỉ là các hội đồng phối hợp lại của các chủ tịch các tỉnh ven sông. Vì vậy, mọi quyết định được đưa ra chỉ mang tính thoả thuận. Hơn nữa việc quy định lãnh đạo UBND cấp tỉnh trong lưu vực sông làm Chủ tịch Uỷ ban theo hình thức luân phiên nhau cũng sẽ khiến cho việc quản lý, điều hành trở nên khó khăn. Khi quyền lợi chung của lưu vực với quyền lợi của các địa phương hoặc quyền lợi giữa các địa phương mâu thuẫn với nhau thì tiếng nói của Chủ tịch Uỷ ban sẽ không còn giá trị. Việc phân cấp quyền lực chưa rõ ràng dẫn đến tình trạng “vô hiệu hóa” vai trò của Ủy ban lưu vực sông; các lưu vực sông rơi vào tình trạng “cha chung không ai khóc”.
Thứ năm: về cơ chế tài chính
Cơ chế tài chính được cho là một trong những khâu quan trọng nhất cần được cải thiện, hoàn chỉnh mới mong thực hiện tốt các dự án về bảo vệ môi trường lưu vực sông. Vấn đề vốn đầu tư cho lĩnh vực môi trường còn ít và chưa được khoanh định thành một nguồn vốn riêng nên rất khó có thể xác định, đánh giá hiệu quả kinh tế, xã hội của những nỗ lực bảo vệ môi trường. Hiệu quả sử dụng vốn còn hạn chế, phân bổ dàn trải, quản lý và phân vốn chưa chặt chẽ, chưa có cơ chế khuyến khích và huy động vốn từ các thành phần kinh tế và trong nhân dân.
Nguồn lực đầu tư cho công tác quản lý, bảo vệ môi trường của một số địa phương còn hạn chế. Kinh phí đầu tư cho công tác bảo vệ môi trường tại các địa phương chủ yếu được lấy từ nguồn 1% chi ngân sách. Thông tư số 14/2009/TT-BTC ngày 22/01/2009 của Bộ Tài chính quy định “Kinh phí thực hiện các nhiệm vụ, dự án do các Bộ, cơ quan Trung ương chủ trì thực hiện do ngân sách Trung ương bảo đảm; kinh phí thực hiện các nhiệm vụ, dự án do các địa phương chủ trì thực hiện do ngân sách địa phương bảo đảm”. Tuy nhiên, các Đề án lưu vực sông không có nguồn tài chính riêng mà được tính chung trong tổng nguồn kinh phí bảo vệ môi trường nên các địa phương khó xác định được nguồn kinh phí thực hiện. Một số nhiệm vụ, dự án thuộc các Đề án bảo vệ môi trường lưu vực sông như đầu tư xây dựng hệ thống thoát
nước và xử lý nước thải đô thị; quy hoạch và xây dựng bãi chôn lấp, xử lý chất thải rắn; xử lý nước thải bệnh viện; cải tạo những đoạn sông bị ô nhiễm nặng, nạo vét, khơi dòng những đoạn sông quan trọng, kè bờ những đoạn sông xung yếu… đòi hỏi chi phí đầu tư lớn, cần huy động các nguồn kinh phí khác ngoài nguồn ngân sách Nhà nước.
Tóm lại, ô nhiễm nước ở các lưu vực sông đang gia tăng nhưng việc quản lý lại chưa đáp ứng được về mặt tổ chức, về năng lực, trang thiết bị, chế tài quản lý và thiếu nguồn kinh phí để xử lý…nên nguy cơ ô nhiễm còn có thể mở rộng, điều này đã, đang và sẽ gây phá hủy các nguồn nước sạch quý hiếm mà sau này muốn phục hồi sẽ rất tốn kém thậm chí là không thể.