Quá trình chuyển đổi của Việt Nam từ cơ chế kế hoạch, tập trung sang cơ chế thị trường đã kết hợp các nội dung chuyển đổi dần từng bước và mang tính thực tiễn với quyết tâm phát huy sức mạnh và nguyện vọng chung của người dân Việt Nam nhằm đạt được các mục tiêu bao trùm là đoàn kết dân tộc và phát triển con người. Hai thập niên đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được những thành tựu đáng tự hào về đổi mới chính sách và đưa ra những giải pháp phù hợp với đặc điểm cụ thể của nền kinh tế Việt Nam. Việc cơ cấu lại các doanh nghiệp Nhà Nước là một phần quan trọng trong công cuộc cải cách này.
Xuất phát từ tuyên bố của chính phủ Việt Nam "cổ phần hoá không phải là tư nhân hoá". Chương trình phát triển liên hợp quốc UNDP đã xây dựng báo cáo tìm hiểu tiến trình cải cách các doanh nghiệp Nhà Nước. Trong những năm 1980 - 1990 chính phủ Việt Nam xây dựng một chiến lược đa dạng cải cách các doanh nghiệp Nhà Nước. Tiến trình thất thoát tài sản và phân quyền không chính thức trên thực tế trong giai đoạn kế hoạch hoá tập trung đã làm giảm vai trò của chính quyền trung ương trong sở hữu và kiểm soát những doanh nghiệp Nhà Nước.
Tình trạng thất thoát vốn Nhà Nước đã làm cạn kiệt nguồn lực của Nhà Nước, gây phương hại cho tính ổn định của nền kinh tế vĩ mô. Trước tình hình đó Nhà Nước bắt đầu xác định lại vai trò cuả mình trong nền kinh tế, trong khi dần chuyển khỏi kế hoạch hoá tập trung. Nhà Nước cũng nêu rõ dự định duy trì việc tham gia vào nền kinh tế, đồng thời vẫn mở rộng phạm vi hoạt động cho kinh tế tư nhân, định hướng đó bao gồm sự chuyển từ quản lý trực tiếp tài sản của Nhà Nước sang tập trung vào quản lý đầu tư, quản lý tập trung chuyển sang ngăn chặn thua lỗ và thất thoát vốn Nhà Nước và chuyển đổi các doanh nghiệp Nhà Nước thành các công ty hoạt động theo Luật doanh nghiệp.
Cải cách doanh nghiệp Nhà Nước được thực hiện theo hai hướng rõ ràng phần lớn các doanh nghiệp Nhà Nước làm ăn thua lỗ, làm mất đi nguồn lực của Nhà Nước và đóng góp ít vào thu ngân sách là các doanh nghiệp nhỏ thuộc sự quản lý của các cơ sở trực thuộc các bộ chuyên ngành hoặc chính quyền địa phương, chính quyền trung ương ít có sự kiểm soát các doanh nghiệp này. Bước đầu chuyển đổi những doanh nghiệp Nhà Nước có quy mô nhỏ là nỗ lực để cải thiện tình hình kinh tế.
Đây là một biện pháp thông qua đó chính quyền trung ương có thể giám sát quyền lực của chính quyền địa phương đang sử dụng những doanh nghiệp Nhà Nước nhỏ để gây thất thoát tài sản Nhà Nước và tư lợi từ những ưu đãi của Nhà Nước, tiến trình này Việt Nam có được là xuất phát từ kinh nghiệm của các nước khác.
Tuy nhiên, chính phủ Việt Nam cũng nhấn mạnh rằng Nhà Nước sẽ tiếp tục đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Những doanh nghiệp Nhà Nước lớn vẫn là nguồn thu ngân sách quan trọng của Nhà Nước và là công cụ để Chính phủ thực hiện những kế hoạch và chính sách của Nhà Nước sau khi kết thúc thời kỳ kế hoạch hoá tập trung.
Những doanh nghiệp Nhà Nước lớn đã được nhóm thành các Tổng công ty và tới đây là phát triển theo hướng trở thành các Tập đoàn, những ngành chiến lược được lựa chọn, xác định những lĩnh vực của nền kinh tế trong đó Nhà Nước sẽ giữ vai trò kiểm soát hoặc cổ phần chi phối.
Những tiêu chí để xác định xem Nhà Nước sẽ giữ quyền kiểm soát hay cổ phần chi phối tại những công ty trong những ngành này dựa trên mức độ đầu tư của Nhà Nước và quy mô của công ty đó. Thêm vào đó những quy định về tái cơ cấu các Tổng công ty Nhà Nước được ban hành. Trong khi nhấn mạnh nhu cầu chuyển đổi các doanh nghiệp Nhà Nước sang các doanh nghiệp hoạt động theo Luật doanh nghiệp cũng có thể nhận biết được cơ chế ảnh hưởng của Luật doanh nghiệp đối với các Tổng công ty, các Tập đoàn thông qua quá trình tăng vốn hoặc rút bớt vốn tại các doanh nghiệp này. Điểm nhận biết quan trọng nhất đối với sự thay đổi vai trò của Nhà Nước chính là Nhà Nước xác định với tư cách một chủ thể đầu tư.
Để có được sự ra đời của SCIC thì chính phủ đã phải trải qua nhiều giai đoan khác nhau chứng kiến các doanh nghiệp của mình làm ăn kém hiệu quả, tính cạnh tranh thấp. Nếu không có một sự thay đổi thì sẽ khó có thể hội nhập thành công chính vì vậy Đại Hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986 đã báo hiệu sự ra đời của "đổi mới" và bắt đầu một lỗ lực cải cách bền bỉ để chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế theo định hướng thị trường. Đứng trước tình hình kinh tế chính phủ đã tiến hành những cải cách ban đầu chủ yếu nhằm chế ngự siêu lạm phát và ổn định những bất cân đối kinh tế vĩ mô. Cơ chế tập trung quan liêu bao cấp và những yếu tố kế hoạch hoá tập trung đã bị bãi bỏ và bước đầu công nhận vai trò của kinh tế tư nhân tuy vẫn còn hạn chế. Tuy nhiên Nhà Nước vẫn chủ trương tham gia vào kinh tế, vấn đề xác định lại vai trò của Nhà Nước như thế nào và những cơ chế hiện có để duy trì kiểm soát của Nhà Nước.
Tình trạng thất thoát tài sản của giai đoạn kế hoạch hoá tập trung đã làm giảm vai trò của chính phủ trung ương trong sở hữu và kiểm soát vốn đầu tư tại những doanh nghiệp Nhà Nước. Sự thất thoát liên tục và kéo dài đã dẫn tới nguồn lự bị cạn kiệt, nguồn vốn Nhà Nước không những không được bảo toàn phát triển mà ngày càng suy giảm dẫn đến mất ổn định kinh tế ở tầm vĩ mô. Thông qua việc giảm kiểm soát bằng các biện pháp hành chính được sử dụng trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung Nhà Nước bắt đầu chuyển từ quản lý trực tiếp tài sản Nhà Nước sang quản lý đầu tư.
Cụ thể hoá chính sách quản lý kinh tế đã thay đổi, chính phủ Việt Nam đã trình Quốc Hội thông qua luật doanh nghiệp Nhà Nước các năm 1995, 2003 và 2005 và tự mình ra các văn bản hướng dẫn thi hành các luật doanh nghiệp trên bằng các Nghị định của mình.
- Nghị định 59 ngày 03/10/1996 - Nghị định 27 ngày 20/4/1999 - Nghị định 73 ngày 06/12/2000 - Nghị định 153 ngày 09/8/2004
- Nghị định 199 ngày 03/12/2004
- Quyết định 152 TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 20/6/2005.
Trong năm 2001 chính phủ nêu rõ Nhà Nước là nhà đầu tư trong Nghị quyết 5 Hội nghị Trung ương 3 Đại hội Đảng IX trong đó doanh thu từ vốn trở thành thước đo tiêu chuẩn để đánh giá các doanh nghiệp Nhà Nước. Trong năm 2003 chính phủ đã đưa ra đánh giá những tiêu chí hiệu quả hoạt động đối với các doanh nghiệp Nhà Nước.(1)
Các doanh nghiệp Nhà Nước được chia làm 3 loại và những mức thưởng cho cán bộ quản lý được gắn với "thành tích hoạt động kinh doanh tốt" hệ thống đánh giá dựa trên kết quả thực tế này được áp dụng để ngăn chặn tình trạng thua lỗ hơn là khuyến khích các doanh nghiệp kinh doanh có lợi nhuận. Chỉ có các doanh nghiệp Nhà Nước nào làm ăn thua lỗ quá ngưỡng nhất định mới bị xếp vào hạng thấp nhất và không được thưởng.
Việc xác định lại vai trò của Nhà Nước với tư cách là nhà đầu tư cũng được phản ánh trong những quy định mới về quản lý vốn Nhà Nước ban hành trong Nghị định 73/2000 và được sửa đổi trong Nghị định 199/2004. Những doanh nghiệp được đề cập tới trong hai Nghị định trên là những doanh nghiệp khác hoạt động theo Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư nước ngoài hoặc Luật hợp tác xã.
Khi các doanh nghiệp Nhà Nước độc lập được chuyển thành những công ty hoạt động theo Luật doanh nghiệp, những quy định về "những doanh nghiệp khác" mới có hiệu quả(2).Trách nhiệm đối với phần vốn Nhà Nước còn lại trong các doanh nghiệp Nhà Nước đã chuyển đổi được chuyển sang cho cơ quan chủ quản liên quan.
Bảng 2.1. Phân biệt trách nhiệm của cơ quan chủ quản đối với các doanh nghiệp
Cơ quan
giám sát Nghị định 73/2000 Nghị định 199/2004
Bộ tài chính
Đầu tư bằng vốn ngân sách TW
Đầu tư bằng vốn ngân sách TW
Các doanh nghiệp Nhà Nước độc lâp do các bộ thành lập đã cổ phần hoá
Chuyển đổi toàn bộ các Tổng công ty cổ phần hoá các doanh nghiệp Nhà Nước độc lập cho các bộ thành lập.
Các bộ Không có
Các công ty TNHH 1 thành viên chuyển đổi từ các doanh nghiệp Nhà Nước độc lập do các bộ thành lập.
UBND Tỉnh
Đầu tư bằng vốn ngân sách của tỉnh
Đầu tư bằng vốn ngân sách của tỉnh
Doanh nghiệp Nhà Nước độc lập cổ phần hoá do UBND tỉnh thành lập
Các doanh nghiệp Nhà Nước độc lập do UBND tỉnh thành lập được chuyển đổi.
Tổng công ty
Vốn Nhà Nước đầu tư vào các công ty thành viên
Vốn Nhà Nước đầu tư vào các công ty thành viên
Nguồn: Nghị đinh 73 năm 2000 và Nghị định 199 năm 2004
Nghị định 73 cũng hướng dẫn quản lý vốn này, bên có trách nhiệm được giao nhiệm vụ sử dụng đầu tư của mình để định hướng các công ty theo "mục tiêu Nhà Nước". Việc này đạt được bằng cách cử một giám đốc quản lý vốn Nhà Nước tham gia vào những quyết định quản lý của công ty như: quyết định đề ra chiến lược của công ty và bổ nhiệm nhân sự cấp cao. Người giám đốc quản lý này phải xin ý kiến phê duyệt của cơ quan chủ quan trước khi bỏ phiếu bầu HĐQT hoặc tại các Hội đồng cổ đông.
Giám đốc trực tiếp quản lý chủ yếu chịu trách nhiệm bảo toàn vốn Nhà Nước và không để thua lỗ việc này có thể thực hiện được thông qua bảo đảm thực thi
những kế hoạch và chiến lược đã được phê duyệt và giám sát việc thu hồi cổ tức từ lãi của công ty để tích luỹ vào phần vốn của Nhà Nước.(3)Năng lực tác động của giám đốc quản lý đến những quyết định của công ty được quyết định bởi phần vốn Nhà Nước và những quyền đi kèm theo luật doanh nghiệp cổ phần của Nhà Nước cũng quyết định những vị trí sẵn có cho giám đốc quản lý trực tiếp vấn đề: Thành viên HĐQT hoặc tham gia vào Đại hội cổ đông. Các công ty mà Nhà Nước không phải là cổ đông đa số không cần có giám đốc quản lý trực tiếp với Nhà Nước.
Nghị định 199/2004 thay thế cho Nghị định 73/2000 là một bước chuyển sang một khuôn khổ luật định chung duy nhất. Nghị định 199 bao gồm cả phần quản lý vốn Nhà Nước trong các doanh nghiệp Nhà Nước hiện nay, "các doanh nghiệp khác" và các tổng công ty phạm vi mở rộng này bao gồm cả nội dung quy định rõ ràng về "phát triển" vốn Nhà Nước một yếu tố còn thiếu trong Nghị định 73.
Nghị định 199/2004 xác định phạm vi ảnh hưởng của Nhà Nước theo mức đầu tư như hướng dẫn của Luật doanh nghiệp. Trong các công ty có ít vốn của Nhà Nước tuy không cần một đại diện nhưng vẫn cần có sự giám sát. Mức tối thiểu với Nhà Nước cũng không được xác định và chỉ nhắc đến là "ít". Đối với các tổng công ty Nhà Nước chỉ đầu tư cho các công ty mẹ. Tổng công ty sau đó đầu tư vào các công ty thành viên với mối quan hệ giữa Tổng công ty và công ty thành viên theo Luật doanh nghiệp.
Trách nhiệm đối với vốn Nhà Nước trong thực tế sẽ được chuyển từ Bộ tài chính các Bộ và UBND tỉnh sang cho SCIC, chủ trương là củng cố quyền làm chủ đầu tư của Nhà Nước nhằm chống thất thoát vốn Nhà Nước, tăng hiệu suất đầu tư và cải thiện quản trị doanh nghiệp. SCIC có thể chuyển hướng vốn Nhà Nước từ các doanh nghiệp và các dự án đầu tư bằng cách bán cổ phần Nhà Nước. Tổng công ty cũng có quyền đầu tư vốn Nhà Nước vào các doanh nghiệp và dự án thông qua mua cổ phần hoặc đóng góp vốn SCIC sẽ giữ quyền và trách nhiệm làm đại diện vốn Nhà
Nước, gây tác động và ảnh hưởng bằng số lượng cổ phần Nhà Nước tại doanh nghiệp.
Luật doanh nghiệp xác định thẩm quyền của các cổ đông và việc này xác định mức độ ảnh hưởng của Nhà Nước đối với các công ty mà Nhà Nước đã chuyển đổi và Nhà Nước đã đầu tư vào đó. Luật Doanh nghiệp 1999 có hiệu lực từ ngày 01/01/2000 là văn bản luật chủ yếu được sử dụng ở đây do đại đa số các doanh nghiệp Nhà Nước được cơ cấu lại để hoạt động theo Luật doanh nghiệp.
Có hai loại công ty chủ đạo theo luật doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp Nhà Nước đã chuyển đổi là công ty TNHH 1 thành viên và các công ty cổ phần. Các công ty TNHH một thành viên là doanh nghiệp do một tổ chức làm chủ sở hữu các công ty này không thể phát hành cổ phiếu. Chủ sở hữu có quyền quyết định cơ cấu tổ chức và quản lý của công ty, bổ nhiệm và cách chức các nhân sự làm công tác quản lý, các dự án đầu tư có giá trị hơn 50% tổng tài sản, việc sử dụng lãi và một loạt vấn đề khác. Nếu một doanh nghiệp Nhà Nước được chuyển thành công ty loại này thì Nhà Nước sẽ quyết định kiểm soát và quản lý chúng theo Luật doanh nghiệp.
Vì cổ phần hoá đã trở thành phương pháp chuyển đổi phổ biến trọng tâm ở đây sẽ là cơ cấu của các công ty cổ phần. Đại hội cổ đông nắm quyền quyết định cao nhất trong các công ty cổ phần. Đại hội cũng quyết định tổ chức lại công ty, quyết định bán trên 50% tổng tài sản bên nắm cổ phần chi phối có thể quyết định các vấn đề về nhân sự cao cấp phương thức sử dụng nguồn vốn, lãi, và thặng dư vốn.
Bên nắm cổ phần đa số không trực tiếp quyết định những kế hoạch và định hướng của công ty. Nó tác động vào những quyết định này thông qua năng lực của mình được bổ nhiệm và bãi nhiệm những thành viên ban quản trị. Vai trò của ban quản trị là vận hành công ty và trả lãi suất đầu tư cho cổ đông.
Việc xác định lại Nhà Nước là một nhà đầu tư tập trung vào phòng chống thất thoát vốn Nhà Nước là một đặc điểm chính của quá trình cải cách. Cải cách doanh nghiệp Nhà Nước là chuyển đổi các doanh nghiệp Nhà Nước thành các công ty hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. Tuy nhiên việc chuyển đổi các doanh nghiệp Nhà
Nước thành các công ty theo luật Doanh nghiệp không nhất thiết có nghĩa là những công ty này không còn được Nhà Nước quản lý nữa. Luật doanh nghiệp đề ra cách thức những cổ đông đa số giữ quyền ra quyết định trong các công ty như thế nào và cách thức Nhà Nước chi phối theo luật định như thế nào để có thể quản lý được tất cả các cổ đông.
Như vậy trong bối cảnh của các doanh nghiệp hiện tại khi SCIC chưa ra đời có thể nói hoạt động kém hiệu quả, gây thất thoát lớn, không đáp ứng được kỳ vọng là "lá phổi cho nền kinh tế". Dẫn đến cần có những thay đổi và bước đầu xét về mặt tư duy chiến lược phát triển doanh nghiệp, cách tổ chức sắp xếp lại các doanh nghiệp của chính phủ Việt Nam đã đạt được những kết quả nhất định, mà minh chứng rõ nét