- Ở Thái Lan, cơ quan có quyền lập pháp của Thái Lan là Quốc hội (gồm 2 Viện) Mỗi năm Quốc hội này thông qua khoảng từ 20 đến 30 luật Theo số liệu thống kê trong
2.2.3. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
Sau khi thực hiện việc thẩm tra đối với dự thảo văn bản, VPCP báo cáo và kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc Phó Thủ tướng Chính phủ phụ trách lĩnh vực cho phép đưa dự thảo văn bản đó ra phiên họp Chính phủ để Chính phủ thảo luận thông qua dự thảo. Nếu Chính phủ thảo luận và nhất trí thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định thì đơn vị chủ trì xử lý văn bản của VPCP chuyển hồ sơ dự thảo văn bản đến Vụ tổng hợp và Vụ pháp luật để thẩm tra lần cuối trước khi trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị quyết, nghị định.
Ban hành là hành vi pháp lý xác nhận dự thảo văn bản đã được Chính phủ thông qua, Thủ tướng Chính phủ ký và do Văn phòng Chính phủ - cơ quan duy nhất trong các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành. Văn bản không còn là dự thảo nữa mà đã chính thức có hiệu lực được xác định cụ thể ngày, tháng có hiệu lực ngay. Các VBQPPL của Chính phủ đã ban hành được công bố rộng rãi và có hiệu lực áp dụng trên phạm vi toàn quốc, trừ nghị định có nội dung bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật. Việc công bố VBQPPL của Chính phủ được thực hiện bằng các hình thức như: đăng Công báo, đưa lên mạng tin học diện rộng của Chính phủ, đưa lên internet, tổ chức họp báo, đưa lên các phương tiện thông tin đại chúng. Đối với những VBQPPL quan trọng của Chính phủ, cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức họp báo hoặc lựa chọn một trong các hình thức họp công khai và công bố để mọi cơ quan, tổ chức và mọi người dân có thể biết và tổ chức thực hiện. Từ thực tiễn thực hiện việc xây dựng và ban hành các nghị quyết, nghị định của Chính phủ trong thời gian qua có thể rút ra một số nhận xét:
Nhìn chung số lượng các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ban hành trong trong những năm qua ngày càng tăng, tính trung bình hàng năm, Chính phủ ban hành khoảng trên dưới 100 nghị định, chất lượng các văn bản ngày càng ca, nội dung các văn bản ngày càng phong phú đa dạng, bao quát được hầu hết các lĩnh vực cơ bản quan trọng của đời sống kinh tế- xã hội cần có sự điều chỉnh của pháp luật, góp phần cùng với Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH hình thành khung khổ pháp lý đồng bộ cho công cuộc đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo điều kiện thuận lợi cho sự hội nhập quốc tế và khu vực, bảo vệ và phát huy quyền tự do dân chủ của công dân.
Tuy nhiên, bên cạnh đó thì tình trạng nợ đọng các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh vẫn diễn ra thường xuyên, đây có thể xem là “căn bệnh kinh niên” của công tác xây dựng và ban hành VBPP ở Việt Nam. Mặc dù theo luật định, các văn bản này
phải được ban hành ngay sau khi Luật, Pháp lệnh có hiệu lực nhưng trên thực tế hầu hết vẫn là ban hành không đúng thời hạn để có hiệu lực đồng thời với hiệu lực của Luật, Pháp lệnh. Có thể thấy rõ thực trạng này thông qua việc xem xét một vài số liệu sau tại các báo cáo trong những năm gần đây của VPCP trước Chính phủ về tình hình xã hội, ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH. Ví dụ, tính đến ngày 4/8/2006 nợ toàn nhiệm kỳ XI của Chính phủ là 135 văn bản và đến ngày 22/12/006 là 64 văn bản (chiếm khoảng 20% số văn bản cần ban hành trong toàn nhiệm kỳ Chính phủ khoá XI); đến ngày 1/1/2007 (thời điểm có hiệu lực của 10 luật mới được ban hành trong năm 2006) số lượng văn bản nợ lại được cộng thêm và tăng lên thành 97 văn bản; tính đến ngày 30/3/2007 số văn bản mà Chính phủ cần ban hành nhưng chưa được ban hành là 72 văn bản. Báo cáo mới nhất của VPCP ngày 27/11/09 về kiểm điểm công tác xã hội, ban hành VBQPP: của Chính phủ cho thấy: trong năm 2008 và 2009 chưa thực hiện đúng kế hoạch, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu triển khai thực hiện các Luật, Pháp lệnh đã có hiệu lực thi hành. Trước tình trạng nợ đọng các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã tổ chức họp thảo luận chuyên đề để kiểm điểm công tác xây dựng và trình các dự án Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật, Pháp lệnh, đã đề ra nhiều biện pháp để tăng cường tiến độ, chất lượng các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật, Pháp lệnh nhưng đến nay số lượng nợ đọng lại gia tăng, cụ thể như sau:
Về số lượng văn bản quy định chi tiết các Luật, Pháp lệnh đã có hiệu lực chưa được ban hành:
Tính đến ngày 25 tháng 11 năm 2009 còn 43 văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các Luật, Pháp lệnh có hiệu lực chưa được ban hành (phụ lục I), trong đó:- 03 luật đã có hiệu thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2008 còn 08 văn bản quy định chi tiết thi hành chưa được ban hành:
- 03 luật đã có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 còn 19 văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành (riêng Luật năng lượng nguyên tử có 17 văn bản hướng dẫn thi hành đến nay chưa ban hành được văn bản nào)
- 06 luật đã có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2009, trong đó cần có tổng số là 24 văn bản quy định chi tiết thi hành nhưng hiện nay mới ban hành được 08 văn bản, còn lại 16 văn bản chưa được ban hành. Trong đó có 03 luật đã ban hành hết các văn bản quy định chi tiết thi hành đó là: Luật Quốc tịch Việt Nam; Luật Thi hành án dân sự; Luật Bảo hiểm
y tế; 03 luật chưa ban hành hết các văn bản hướng dẫn thi hành là: Luật Giao thông đường bộ cần ban hành 08 văn bản nhưng đến nay mới ban hành được 05 văn bản, còn nợ 03 văn bản; Luật Công nghệ cao cần có 12 văn bản nhưng đến nay chưa ban hành được văn bản nào: Luật Đa dạng sinh học cần 01 văn bản quy định chi tiết thi hành đến nay cũng chưa ban hành được.
2. Ngoài ra, các luật Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 5 (11 luật) và Luật Cán bộ công chức được Quốc hội khoá XII đã thông qua tại Kỳ họp thứ 4, đa số sẽ có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 cũng cần được ban hành gấp các văn bản quy định chi tiết thi hành (có 04 Luật có hiệu lực sớm hơn là: Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện ảnh có hiệu lực từ ngày 01/10/2009; Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 của Luật Nhà ở và Điều 121 của Luật Đất đai có hiệu lực từ ngày 01/9/2009; Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài có hiệu lực từ ngày 02/9/2009; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực từ ngày 01/8/2009 (Phụ lục II). Với 12 luật này, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ cần ban hành tổng số là 44 văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, đến nay đã ban hành được 06 văn bản, còn 38 văn bản cần phải được ban hành tiếp từ nay đến cuối năm 2009.
- Như vậy, tổng số văn bản Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần ban hành để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các Luật, Pháp lệnh đã có hiệu lực và các luật có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2010 là 43 + 38 = 81 văn bản. Điều đó cho thấy, nhiều Luật, Pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH tuy đã được ban hành nhưng chỉ có hiệu lực trên “giấy” vì chưa thể triển khai áp dụng được trên thực tế mà phải chờ văn bản hướng dẫn của Chính phủ.
Đó là về số lượng và tiến bộ ban hành văn bản hướng dẫn của Chính phủ, còn về chất lượng, một số VBQPPL của Chính phủ có chất lượng chưa cao. Nhiều văn bản vẫn còn ở tình trạng quy định chung hoặc nhắc lại các quy định của Luật, Pháp lệnh, tiếp tục lặp lại tình trạng văn bản của Chính phủ được ban hành nhưng cũng chưa thể áp dụng vào ngay cuộc sống mà phải chờ văn bản hướng dẫn của các bộ, ngành… Một số trường hợp nội dung của văn bản chưa phù hợp với quy định của hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các VBQPPL khác, tạo nên sự không đồng bộ chưa hệ thống pháp luật dẫn đến việc khó ảnh hưởng hoặc ảnh hưởng không thống nhất trên thực tế. Cá biệt, có trường hợp văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh của Chính phủ bị cơ quan giám sát của Quốc hội giám sát và yêu cầu Chính phủ xem xét lại để sửa đổi cho phù hợp với hiến pháp,
luật và pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH. Ví dụ như Nghị định số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/01/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật trợ giúp pháp lý; Nghị định số 50/2005/NĐ-CP ngày 11/4/2005 của Chính phủ về cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và cán bộ, công chức làm công tác thi hành án dân sự.
Nguyên nhân của những tồn tại trên:
* Nguyên nhân khách quan
-Việc chỉ đạo đôn đốc, kiểm tra của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với các bộ, ngành trong quá trình soạn thảo còn chưa quyết liệt, thường xuyên ngay từ giai đoạn đầu. Trách nhiệm của các thành viên Chính phủ chưa cao khi tham gia các phiên họp Chính phủ đối với dự thảo văn bản.
- Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản chưa quan tâm đúng mức đến công tác này. Sự phối hợp giữa các bộ, ngành, tổ chức trong quá trình xây dựng văn bản còn thiếu chặt chẽ và không đồng bộ.
Về trình độ: Đa phần đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật còn yếu về trình độ, kỹ năng xây dựng pháp luật, phân tích chính sách, thẩm định, thẩm tra VBQPPL.
Về thái độ, sự quan tâm đến công tác xây dựng pháp luật: một bộ phận không nhỏ cán bộ bao gồm cả cán bộ lãnh đạo phụ trách công tác xây dựng pháp luật và cán bộ trực tiếp soạn thảo vì nhiều lý do chưa thực sự coi trọng công tác này. Mặc dù trong các phát biểu chính thức họ luôn nhấn mạnh đến tầm quan trọng của công tác xây dựng pháp luật, xây dựng thể chế và biểu thị quyết tâm sẽ củng cố nâng cao chất lượng của hoạt động này.
Thứ nhất, do số lượng văn bản hướng dẫn thi hành luật cần ban hành rất lớn. Hầu hết các Luật, Pháp lệnh được ban hành đều yêu cầu Chính phủ phải ban hành văn bản hướng dẫn tải trọng (Ví dụ: Luật Giao thông đường bộ cần ban hành 08 văn bản quy định chi tiết thi hành; Luật Nguyên liệu nguyên tử cần ban hành 17 văn bản; Luật Công nghệ cao cần ban hành 12 văn bản; Luật cán bộ công chức cần ban hành 15 văn bản…).
Thứ hai, các vấn đề cần phải hướng dẫn thường có nội dung phức tạp mà khi xây dựng luật không giải quyết được, đòi hỏi cần nhiều thời gian, công sức nghiên cứu kỹ lưỡng, thấu đáo. Thực tế cho thấy, trong quá trình soạn thảo Luật, Pháp lệnh có một số vấn đề còn chưa được nghiên cứu kỹ, chưa nhận thức được hết hoặc có những vấn đề còn chưa thống nhất về quan điểm nên đành phải “gác lại” quy định ở văn bản dưới luật. Việc “gác lại” những vấn đề phức tạp trong quá trình làm luật khiến cho cơ quan quy định chi tiết
Luật, Pháp lệnh gặp nhiều khó khăn, thậm chí lúng túng và phải xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan cấp trên, dẫn đến thời gian soạn thảo bị kéo dài.
Thứ ba, phương pháp soạn thảo các văn bản hướng dẫn thi hành chưa được đổi mới, vẫn theo cách làm cũ. Đa phần các nghị định của Chính phủ vẫn còn sa vào việc nhắc lại, bàn lại nội dung của Luật, Pháp lệnh. Cách làm này không chỉ làm chậm tiến độ xây dựng văn bản mà còn làm cho hệ thống văn bản phức tạp, chồng chéo, khó theo dõi, thực hiện.
* Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, do các cơ quan chủ trì soạn thảo vẫn chưa thực sự tích cực chủ động và chậm triển khai việc xây dựng và trình Chính phủ ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh; một số Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản chưa quan tâm đúng mức trong việc dành thời gian đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện cũng như huy động các nguồn lực cho việc soạn thảo, trình ban hành các văn bản.
Thứ hai, cơ chế phối hợp giữa bộ chuyên ngành chủ trì xây dựng các văn bản với các cơ quan liên quan còn chưa chặt chẽ, chưa hợp lý, gây kéo dài thời gian; kỷ luật, kỷ cương hành chính trong chỉ đạo, soạn thảo và phối hợp soạn thảo đôi khi còn chưa nghiêm.
Thứ ba, Vụ Pháp chế các Bộ chưa được tăng cường đủ cán bộ, thiếu kinh phí, chưa chủ động, chưa bám sát vào chương trình xây dựng văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.
Thứ tư, việc đôn đốc của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ còn nể nang, né tránh, chưa thường xuyên kiểm tra đôn đốc việc thực hiện chương trình xây dựng các văn bản quy định chi tiết thi hành các Luật, Pháp lệnh đã có hiệu lực.
* Giải pháp khắc phục
Để khắc phục tình trạng trên, trong thời gian tới, Chính phủ tiếp tục chỉ đạo thực hiện một số giải pháp sau đây:
1. Các bộ, ngành cần tập trung chỉ đạo, thực hiện nghiêm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định, chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chỉ thị số 636/CT-TTg ngày 20/5/2009 về việc triển khai thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm luật pháp về công tác soạn thảo và ban hành văn bản; đặc biệt cần tiếp tục thực hiện nghiêm chỉnh Chỉ thị số
31/2006/CT-TTg ngày 25/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về đẩy mạnh công tác soạn thảo và ban hành quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh.
2. Trong thời gian tới, các bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo cần coi đây là nhiệm vụ trọng tâm, cần phối hợp chặt chẽ với cơ quan liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản, thống nhất quan điểm, nội dung của văn bản trước khi ban hành, không để tình trạng văn bản lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành nhưng vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, gây kéo dài thời gian thẩm tra, trình ký như lâu nay.
3. Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp cần đôn đốc quyết liệt các bộ, ngành về thực hiện Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bảo đảm tiến độ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh; hằng báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tại các phiên họp thường kỳ của Chính phủ để đôn đốc, nhắc nhở và có biện pháp khắc phục kịp thời đối với những bộ, cơ quan để xảy ra tình trạng nợ đọng văn bản.
Bộ Tư pháp phải thực hiện nhiệm vụ thẩm định đúng thời gian và bảo đảm chất lượng ý kiến thẩm định; trường hợp văn bản cần ban hành gấp, Bộ Tư pháp phải tiến hành thẩm định